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9. Gli organi della Corte e l'esercizio dell'azione penale

La Corte Penale Internazionale avrà una struttura molto complessa, con un corpo di 18 giudici, un Procuratore (Prosecutor), ed un Ufficio di Cancelleria. Gli organi giudicanti saranno articolati in una Pre-Trial Division (Sezione delle Camere preliminari), in una Trial Division (Sezione delle Camere di I grado) e in una Appeals Division (Sezione degli Appelli) (214).
I giudici sono a nomina elettiva da parte dell’Assemblea degli Stati membri, e devono essere scelti tra persone che “godono di elevata considerazione morale, conosciute per la loro imparzialità ed integrità”; in particolare sono eletti in due liste distinte: una nella quale vi sono i candidati che hanno una competenza riconosciuta in diritto e procedura penale e la necessaria esperienza di processo penale, in qualità di giudice, procuratore, avvocato o qualità analoghe; l’altra in cui la competenza sia riconosciuta in settori pertinenti del diritto internazionale, come il diritto internazionale umanitario ed i diritti dell’uomo, nonché una vasta esperienza in una professione giuridica significativa per le attività della Corte(215).

Nella scelta dei giudici, gli Stati parte sono comunque vincolati, dall’Art.36 comma 7 dello Statuto, ad assicurare la rappresentanza dei principali ordinamenti giuridici del mondo, un’equa rappresentanza geografica, di uomini e di donne, nonché l’esigenza di giudici “specializzati”, in modo particolare per le questioni relative alla violenza contro le donne e i bambini. Di norma i giudici avranno un mandato di nove anni(216), non rinnovabile, ed il Presidente, il Primo ed il Secondo Vice Presidente sono eletti a maggioranza assoluta dei giudici, con un mandato triennale, rinnovabile per una sola volta.
L’organo inquirente è rappresentato dall’ Ufficio del Procuratore che “opera indipendentemente in quanto organo distinto nell’ambito della Corte” (Art. 42). Il Procuratore è eletto a scrutinio segreto dall’Assemblea degli Stati Parti ed a maggioranza assoluta dei suoi membri; allo stesso modo sono eletti i Vice Procuratori, sulla base di una lista presentata dal Procuratore.
Le modalità di esercizio dell’azione penale definite dallo Statuto risultano molto articolate secondo un principio di “pesi e contrappesi” che, in sostanza, vede innanzi tutto come promotori “qualificati” gli Stati Parti, il Consiglio di Sicurezza e lo stesso Procuratore, motu proprio.

L’Articolo 13 - Condizioni di procedibilità stabilisce che la segnalazione al Procuratore, di un crimine perseguibile ai sensi dello Statuto, può essere fatta da uno Stato Parte, o dal Consiglio di Sicurezza, nell’ambito delle azioni previste dal Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite; inoltre, ai sensi dello Art.15 lo stesso Procuratore può iniziare le indagini di propria iniziativa, sulla base di proprie informazioni, di cui è tenuto comunque a verificare la serietà.
Sul punto sono state già trattate le norme sulla giurisdizione (217) della Corte definite dagli Art.12-13 dello Statuto, e segnatamente si è evidenziato il potere conferito dall’ Art. 16 al Consiglio di Sicurezza di sospendere le indagini e l’esercizio dell’azione penale per un periodo di dodici mesi, rinnovabili, con una Risoluzione adottata ai sensi del capitolo VIII della Carta. In definitiva, il bilancio del sistema delineato dallo Statuto, nel distribuire le varie competenze agli Stati Parti, al Consiglio di Sicurezza e al Procuratore, ci sembra possa essere quello tracciato dal Ronzitti(218):

«…Si tratta di un risultato positivo, anche se il pericolo di un Procuratore “radicale” non va sottovalutato. Gli Stati sono spesso restii a mettere in moto un procedimento internazionale, qualora i loro interessi non siano strettamente coinvolti. Il Consiglio di Sicurezza è un organismo politico e calcoli politici possono consigliare di non iniziare un procedimento. Inoltre, un membro permanente potrebbe impedire l’adozione di una risoluzione volta a portare il caso davanti alla Corte. Al contrario, il Procuratore agirà in piena indipendenza e sarà più disponibile per innescare la procedura, benché la sua azione possa essere paralizzata dalla Pre-Trial Chamber, che costituisce un potente filtro».
In tale quadro, un’analisi sistematica degli aspetti più propriamente procedurali delle attività del Procuratore ha individuato sostanzialmente quattro fasi (219), ascrivibili alle indicazioni dettate in particolare dagli Art. 42- 53 dello Statuto.
Nella prima fase il Procuratore ha la possibilità di agire di propria iniziativa sulla base di “any substantied information” (Art. 15), nonché di ricevere referrals da parte degli Stati membri (art.13 lett.a) e art.14) o da parte del Consiglio di Sicurezza che agisca ai sensi del Cap. VII della Carta. Nel primo caso, in cui il Procuratore agisce motu proprio, affinché possa proseguire nelle indagini è necessaria l’autorizzazione da parte della Pre-Trial Chamber, che pertanto sembra dover assolvere un ruolo di garante dell’imparzialità del procedimento.

Nella seconda fase (“examining them…” Art.42) l’ufficio dell’accusa compie una valutazione delle informazioni sottoposte alla sua conoscenza e decide nella propria discrezionalità, secondo coscienza, se esistono elementi tali da giustificare l’apertura di indagini. In questa decisione il pubblico ministero, oltre a verificare le varie condizioni di procedibilità individuate dalla giurisdizione complementare della Corte, in base all’Art. 53 comma 1 lettera c) deve considerare “se, in considerazione della gravità del reato e degli interessi delle vittime, vi sono motivi gravi di ritenere che un’inchiesta non favorirebbe gli interessi della giustizia”. Nel caso in cui, per tale specifica determinazione - cui peraltro può giungere anche nella fase di chiusura di indagini già avviate (Art. 53 comma 2 lettera c) ) - ritiene di non aprire formalmente l’inchiesta, il Procuratore ha comunque l’obbligo di informare la Pre-Trial Chamber che, ai sensi dell’ Art. 53 comma 3 lettere a) e b), può d’iniziativa riesaminare la decisione del Procuratore; in questo caso la scelta del pubblico ministero sarà efficace solo se convalidata dalla Pre-Trial Chamber.

Su questo punto sono sorti alcuni problemi interpretativi di non poco conto. Nella “scuola” giuridica italiana è noto che il principio di discrezionalità dell’azione penale, tipico del modello accusatorio dei sistemi di Common Law, non è mai stato visto come un elemento positivo da “importare” e recepire pienamente nel nostro ordinamento(220). La più autorevole dottrina ha pure rimarcato la presenza di molti elementi propri di Civil Law e del modello inquisitorio nel sistema di giurisdizione della Corte(221). Pertanto, proprio queste specifiche norme dello Statuto hanno avuto diverse chiavi di lettura. Per taluni(222), ad esempio, si è ritenuto che dalle formulazioni del testo potesse dedursi una azione giudiziaria “coattivamente imposta”, nel senso che il Procuratore sarebbe comunque tenuto ad esercitarla. Secondo altri, invece, la previsione è «meramente negativa, e può avere il solo effetto di far riconoscere al Procuratore la sua decisione, giacché egli rimane assolutamente libero di non procedere». A tale proposito, è stato evidenziato che persino quando l’indagine è stata promossa da uno Stato o dal Consiglio di Sicurezza, a fronte dell’eventuale deliberazione del Procuratore di non procedere nelle indagini, la Pre -Trial Chamber può solo chiedere all’organo dell’accusa “to reconsider the decision” (Art.53 comma 3 lettera a) e comma 4 )(223). In ogni caso, sembra comunque potersi condividere l’opinione di quanti sostengono che sia comunque garantito l’obbligo di motivazione degli atti giurisdizionali: il Procuratore deve svolgere un’attività di verifica trasparente, rendendo pubbliche le ragioni per le quali non ritiene di proseguire le indagini o di non esercitare l’azione penale. È certamente vero che la Pre-Trial Chamber non può promuovere, in disaccordo con il Procuratore, il rinvio a giudizio dell’indagato, ma, tuttavia, vi sono alcuni strumenti, seppure extra-processuali, che potrebbero consentire di censurare almeno le più evidenti omissioni dell’Ufficio Procuratore. L’ Art. 46 prevede la “Perdita di funzioni” nel caso di “errore grave” o “inadempienza grave” ai doveri imposti dallo Statuto, tra cui quello della imparzialità; si tratta evidentemente di una misura che dovrebbe operare proprio nei casi limite, e la cui concreta applicabilità dovrà confrontarsi con il contesto politico-internazionale di riferimento, l’Assemblea degli Stati Parti: ad essa spetta la decisione di rimuovere il Procuratore, sulla base di una votazione a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta. Ciò non potrà escludere che, di fronte a discordanze tra decisioni di non procedere del pubblico ministero e reiterati inviti della Pre-Trial Chamber a reconsider, i giudici della Corte, gli Stati attori o anche il Consiglio di Sicurezza, possano comunque promuovere un’azione volta a “sfiduciare” l’Ufficio del Procuratore che non abbia più la necessaria credibilità nell’assolvimento del proprio ruolo.

La terza fase è stata individuata nel momento centrale dello svolgimento delle indagini e della ricerca delle prove. In questo ambito, essenzialmente procedurale, lo Statuto ha definito delle norme molto dettagliate negli Artt. 15,53,54 s., da cui sostanzialmente la funzione del pubblico ministero risulta avere come referente principale la Pre-Trial Chamber (Art. 56-57 e s.); questa autorizza le indagini, l’assunzione di prove irripetibili e, soprattutto «…su richiesta del Procuratore, emette un mandato d’arresto…» (Art. 58) oppure un ordine di comparizione. Al riguardo, è stato osservato che per le misure cautelari previste dallo Statuto non è stato definito un termine massimo di carcerazione preventiva, per cui non esisterebbe la “scarcerazione automatica” per decorrenza dei termini(224).
Nella quarta fase il Procuratore formalizza la propria determinazione a promuovere l’azione penale, formulando i capi d’imputazione e presentandoli alla Pre-Trial Chamber. La Camera preliminare, in apposita udienza, convaliderà o rigetterà i capi d’ accusa oppure potrà richiedere al Procuratore di modificarli o anche di acquisire ulteriori elementi di prova. L’organo dell’accusa sarà dunque impegnato nel sostenere e vedere confermate le proprie tesi d’accusa nella fase del processo disciplinato dagli Art. 62-76.

Il processo deve svolgersi secondo i principi generali della equità e - dato sicuramente eloquente per alcune “giustizie” nazionali - della celerità. Esso è celebrato innanzi alla Sezione di primo grado di norma in udienza pubblica, salvo che non ricorrano particolari esigenze di protezione di informazioni riservate, di protezione di testimoni o vittime, comunque da determinarsi con decisione motivata del collegio giudicante. Durante il processo l’imputato ha diritto di non essere sottoposto a misure di coercizione, all’assistenza di un interprete ed al gratuito patrocino nel caso risultasse privo di sufficienti mezzi economici. Come avviene per i processi propri del diritto anglosassone, è inoltre consentita la possibilità di condurre personalmente la propria difesa.
Per ciò che concerne la posizione “in contumacia”, va ricordato che lo Statuto consente di procedere anche in assenza dell’imputato nella fase di conferma dell’imputazione dinanzi alla Pre-Trial Chamber, ma il processo non può iniziare se l’imputato è contumace. È quindi indispensabile la presenza del presunto colpevole, che pertanto, in caso di mancata presentazione ad un ordine di comparazione o di sottrazione all’esecuzione di un mandato d’arresto, dovrà essere “consegnato” alla Corte in base agli obblighi degli Stati di cooperazione ed assistenza giudiziaria .


(214) - Le funzioni delle Camere di I grado sono esercitate da tre giudici di ciascuna Sezione. Quelle della Pre-Trial, da un solo giudice o da tre giudici, secondo le Regole di Procedura e Prova. La Camera di Appello è costituita da tutti i giudici della Sezione degli Appelli. Ogni Sezione è costituita da 6 giudici. Rif. Artt. 34-39 dello Statuto.
(215) - In sostanza le due categorie individuate come possibile “bacino” sono quella dei magistrati/avvocati e quella dei docenti universitari con credito internazionale, come già avviene per il Tribunale dell’Aja. Rif. Art. 36.
(216) - Inizialmente, per un terzo dei giudici il mandato sarà triennale, un altro terzo per sei anni, i rimanenti per nove anni. Art. 36 c.9.
(217) - Ivi, parte II, paragrafo 2, Lo Statuto della Corte Penale Internazionale. Principi Generali.
(218) - La Corte Penale Internazionale…, cit., p.52.
(219) - Zappalà, Il Procuratore della Corte Penale Internazionale: luce ed ombre in Rivista di diritto internazionale, 1999, p.54; F. Patruno, cit., p. 1488.
(220) - Per un’interessante analisi di diritto comparato cfr.: E. Amodio - M. C. Bassiouni, Il Processo Penale negli Stati Uniti d’America, Giuffrè, 1988.
(221) - S. Cassese, The Statute of the International Criminal Court: some preliminary riflection in European Journal of International Law, n.1 /1999, p.168 e s.
(222) - Vassalli, Statuto di Roma in Riv. St. Pol. Intern., 1999, p.20.
(223) - Zappalà, cit., p. 57; Patruno, cit., p. 1489.
(224) - Vassalli, op. cit., p. 20-21.