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11. La posizione degli Stati e l'entrata in vigore Internazionale

Come è stato ricordato, il 17 luglio 1998 la Conferenza di Roma ha visto l’adozione dello Statuto a maggioranza, con 120 voti a favore, 21 astenuti - tra cui figuravano il Messico e numerosi Stati Arabi - e 7 contrari: Stati Uniti, Cina, India, Israele, Turchia, Filippine e Sri Lanka. La significativa contrarietà di questi paesi, di considerevole peso strategico, all’inizio ha gravemente condizionato l’iter delle ratifiche necessarie per l’entrata in vigore internazionale che avverrà al deposito del 60° strumento di ratifica. Come è noto, uno dei limiti che da sempre ha condizionato l’affermazione delle norme umanitarie è rappresentato dalla mancata ratifica degli Stati delle principali Convenzioni Internazionali. In proposito si ricorderà come la più autorevole dottrina(227), richiamando la Convenzione di Vienna sul Diritto dei Trattati, sottolinea che anche la firma apposta ai trattati da parte dei plenipotenziari non comporta alcun vincolo per gli Stati, in quanto ha soltanto fini di autenticazione del testo; la manifestazione di volontà, con cui lo Stato si impegna, si ha invece con la fase successiva della ratifica (si parla anche di adesione o accessione, per gli accordi multilaterali e per gli Stati-terzi, di approvazione e accettazione: i termini sono comunque equivalenti) che di norma è conferita dai massimi organi istituzionali individuati nelle discipline costituzionali dei singoli Stati. L’accordo ratificato si perfeziona sul piano internazionale con lo scambio o deposito delle ratifiche, con le relative notifiche, e, in generale - nel caso di accordi esterni alle NU, ove non si voglia precludere la possibilità di invocare il trattato ad un organo delle NU - con la registrazione presso il Segretariato Generale delle NU. Immediatamente connessi alla procedura di ratifica, e non meno rilevanti, sono i procedimenti di adattamento nell’ordinamento interno che possono comportare anche significative modifiche legislative. Per avere un’idea di quale sia la portata del problema va considerato che persino strumenti ritenuti dalla dottrina e dalla giurisprudenza ormai parte integrante del diritto umanitario consuetudinario, come gli importantissimi Protocolli Aggiuntivi alle Convenzioni di Ginevra del 1977 - il I Protocollo dispone, tra l’altro, la costituzione di una Commissione internazionale per l’accertamento dei fatti e il II Protocollo disciplina la protezione delle vittime nei conflitti armati non internazionali- non risultano ratificati nel complesso da circa 30 Paesi, tra cui figurano Nazioni come Francia, Giappone, India, Indonesia, Iraq, Israele, Pakistan, Malesia, Somalia, Stati Uniti e Turchia. Un limitato numero di ratifiche è lamentato anche per la significativa Convenzione dell’Aja del 1954 sulla protezione dei beni culturali nei conflitti armati, tant’è che l’UNESCO per cercare di scuotere la sensibilità degli Stati sul problema, ed avvicinare anche gli Stati - non parte, ha promosso il II Protocollo Aggiuntivo adottato nella Conferenza dell’Aja del marzo 1999(228).

L’aspetto delle mancate ratifiche, evidentemente, non è solo giuridico-formale perché va a toccare delicate ragioni politiche proprie della Storia e della Cultura dei singoli Stati. È il caso di ricordare che vi sono Paesi, come ad esempio Israele, India e Pakistan, che hanno da sempre il senso della minaccia di Nazioni confinanti e pertanto ritengono che le norme più recenti del diritto dei conflitti armati possano limitarli nella loro azione difensiva; altri Paesi, come gli Stati Uniti, hanno una particolare vocazione ad inviare truppe all’estero per assicurare la stabilità internazionale e pertanto ritengono di essere i più esposti ad una giurisdizione ancora non ben definita nelle norme e nel ruolo imparziale degli organi giudicanti; così come, d’altro canto, altri Stati, pur avendo sottoscritto e formalmente ratificato le più avanzate Convenzioni internazionali, di fatto, possono disattenderle in ragione del loro peso strategico e della mancanza di un effettivo sistema di giurisdizione nell’attuale quadro delle relazioni internazionali.

All’indomani dell’adozione dello Statuto, non sono state dunque irrilevanti le preoccupazioni per l’iniziale rallentato iter delle ratifiche: nell’anno successivo all’approvazione erano ancora ferme a 4! Ma, probabilmente, l’aspetto critico dell’entrata in vigore è legato all’atteggiamento che, con svariate sfumature, hanno tenuto e stanno ancora maturando gli Stati Uniti, per cui la loro posizione è senz’altro meritevole di uno specifico approfondimento.
Nonostante il voto contrario espresso alla Conferenza di Roma, gli Stati Uniti non avevano manifestato sostanziali obiezioni di principio all’istituzione di una giurisdizione penale internazionale, tant’è che hanno partecipato attivamente alla negoziazione dello Statuto, riuscendo a dare uno specifico contributo e imponendo il proprio punto di vista soprattutto nella definizione dei crimini di guerra, a proposito dell’ordine superiore e di altri punti fondamentali del testo(229). Osserva il Ronzitti «…gli Stati Uniti non contestano la parte materiale dello Statuto, che anzi hanno concorso a plasmare, quanto le parti “giurisdizionali” e di organizzazione della Corte penale internazionale. Il vero problema degli USA è chi accerta la responsabilità penale del presunto colpevole, cioè il punto fondamentale è la competenza del procuratore e dei giudici della Corte»(230).

In linea generale i motivi criticati dagli statunitensi hanno riguardato i seguenti aspetti:
- negli Stati Uniti un procuratore “indipendente” non è in sintonia con il sistema giudiziario; per cui la figura e l’azione del Prosecutor in posizione di sostanziale autonomia rispetto al Consiglio di Sicurezza non rientra nella logica giuridica e “politica” americana;
- il ruolo del Consiglio di Sicurezza appare sminuito, specie in relazione alla circostanza che non è stata recepita nel testo finale la previsione del progetto iniziale del Draft Statute che assegnava al Consiglio la promozione dell’azione giudiziaria, nel caso di crimini ricadenti ad una situazione del capitolo VII della Carta o per il crimine di aggressione. E, inoltre, più in generale:
- la mancanza del consensus per la definizione del crimine di aggressione avrebbe dovuto indurre le Parti a o non inserire tale fattispecie tra i crimini assegnati alla competenza della Corte dall’art.5;
- non sono state previste ipotesi di amnistia; il provvedimento potrebbe invece ritenersi necessario durante le fasi di transizione post-conflitto o con l’instaurazione di regimi democratici, per facilitare la “pacificazione sociale”;
- lo Statuto non ha ammesso riserve: si tratta di una scelta che obbliga gli Stati ad un aut-aut e che porrà non pochi problemi, specialmente perché si è trattato di un testo per la cui adozione non era necessario il consensus, ma la maggioranza(231).
Ma la critica più importante che è stata mossa allo Statuto è in riferimento alla possibile giurisdizione nei confronti di uno Stato non parte, atteso che il Congresso USA è sempre stato fermo nell’assicurarsi che i militari americani fossero comunque sottratti a qualsiasi processo “internazionale”. Secondo l’art. 12, la Corte ha giurisdizione sui crimini commessi dai cittadini di uno Stato parte o sul territorio di uno Stato parte; ciò significa che se i cittadini di uno Stato non parte si trovassero sul territorio di uno Stato parte, la Corte comunque eserciterebbe la giurisdizione nei loro confronti. La valutazione riguarda anche gli emendamenti adottati ex art.121 che non sono validi erga omnes, ma solo per i Paesi che li hanno ratificati: tenuto conto che tali emendamenti riguardano l’individuazione di crimini di competenza della Corte, la Corte non può avere giurisdizione su tali crimini, trattati dagli emendamenti, se sono commessi da cittadini o sul territorio di uno Stato che non ha ratificato gli emendamenti stessi; tuttavia il combinato disposto dell’art.12 e 121 fa sì che la Corte possa giudicare pure i crimini previsti dagli emendamenti, anche se sono commessi da uno Stato non parte, se il crimine è commesso nel territorio di uno Stato parte che ha ratificato l’emendamento.

In sostanza, si tratta della preoccupazione che gli Stati Uniti sentono assai viva “sulla pelle”; essi sono sicuramente i più esposti per le truppe impiegate all’estero in molteplici peace-keeping e, poiché è prevedibile che la ratifica statunitense sarà perfezionata dopo un processo molto lungo, l’effetto indesiderato sui militari statunitensi si produrrebbe per un notevole arco di tempo. La questione è stata anche strumentalmente utilizzata in seno al Congresso statunitense per accusare di arrendevolezza l’amministrazione Clinton, tant’è che il Presidente, sostenuto dall’Albright e da Cohen, ha fatto presentare una proposta di emendamenti alle Regole di Procedura e Prova (232), con l’intento soprattutto di tacitare le vivaci opposizioni interne. Cosicché nel corso dei lavori svoltisi a New York sui regolamenti, i rappresentanti USA Dobbins e Scheffer hanno proposto la Regola di procedura 9.19, che facendo riferimento all’art. 98 dello Statuto avrebbe voluto limitare «il potere della Corte di chiedere la consegna o accettare la custodia di determinati cittadini degli Stati non contraenti, che agiscono sotto l’autorità di quello Stato, senza il consenso del medesimo o un’azione del Consiglio di Sicurezza delle N.U. in base alla Carta dell’ONU»(233). La posizioni europee a riguardo, pur comprensive della delicatezza politica interna agli Stati Uniti, sono state piuttosto ferme ed univoche nel non alterare i tratti essenziali dello Statuto, e, comunque hanno operato una scelta diplomatica rinviando la questione alla prosecuzione dei lavori che riguarderanno anche i Relationship Agreement tra gli Stati Uniti e la Corte. Così facendo, la scelta europea di non contrastare apertamente e subito la proposta USA se da un lato ha lasciato sospeso il problema dall’altro ha consentito di ottenere un importante risultato politico: alla fine del mandato presidenziale di Bill Clinton, contrariamente ad ogni aspettativa, gli Stati Uniti hanno firmato lo Statuto e, contemporaneamente, sembra essersi sbloccato il rallentamento delle altre sottoscrizioni e delle ratifiche.

Subito dopo la “firma” americana(234), sono seguite anche la sottoscrizione di Israele, altro Stato finora restio ad accettare la nuova giurisdizione internazionale, e l’Iran che ha firmato il testo in extremis; prima lo ha fatto significativamente anche la Jugoslavia. Di fatto, è sembrata essere superata l’iniziale isteresi della sottoscrizione delle firme e delle ratifiche. Alla fatidica data del 31 dicembre 2000 gli Stati che hanno apposto la firma sono stati 139, e alla data del 28 giugno 2000 quelli che lo hanno ratificato - divenendo States Parties - erano già 36(235). È il caso di ricordare che Italia è stato il primo Paese dell’Unione Europea a ratificarlo con la Legge 12 luglio 1999, n.232(236). Le Forze Armate italiane, in linea con l’indirizzo del legislatore e anticipando l’entrata in vigore internazionale, hanno dimostrato una sensibile percezione nel recepire l’ampia portata innovativa dello Statuto; in particolare, il Capo di Stato Maggiore della Difesa (237) ne ha disposto l’ampia diffusione, a tutti i livelli, sottolineando come esso debba costituire patrimonio della «cultura della legalità» dei militari italiani e rappresenti la «più importante opera di codificazione del Diritto Internazionale Umanitario di questo secolo».


(227) - B . Conforti, op. cit.
(228) - Sull’argomento si rinvia a: Il II Protocollo aggiuntivo alla Convenzione dell’Aja per la protezione dei beni culturali nei conflitti armati in Rassegna dell’Arma dei Carabinieri, n.3/1999.
(229) - Ronzitti, Lo Statuto della Corte Penale Internazionale…, cit., v. Obiezioni degli Stati Uniti alla firma dello Statuto, p. 53 ss. Sul punto: D.J. Scheffer, The United States and the International Criminal Court in American Journal of International Law, 1999; R. Wedgwood, The International Criminal Court: An American View in European Journal of International Law, 1999, 93 ss.; M. Zwanenburg, The Statute for an international Criminal Court and the United States: Peacekeepers under Fire? In European Journal of International Law, 1999, 124 ss.
(230) - Cit.
(231) - I punti sono stati evidenziati da Ronzitti, op. cit., p.55 s.
(232) - Dopo la Conferenza di Roma hanno avuto luogo a New York i lavori per la definizione delle Regole di Procedura e Prova.
(233) - Documentazione del Ministero degli Affari Esteri relativa ai lavori sui Regolamenti di Procedura e Prova.
(234) - Internazionale, n. 368 12/18 gennaio 2001 p.5 ss.
(235) - Al 28.06.2001 Doc. A/CONF. 183/9.
(236) - L’art.80 della Costituzione prevede che l’autorizzazione alla ratifica del Presidente della Repubblica è concessa dalle Camere con provvedimento di legge nel caso di “trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi”.
(237) - Direttiva SMD n. 115/2/3612 del 27 settembre 2000.