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8. Dalla fine della Guerra Fredda ai tribunali per la Ex Jugoslavia e per il Ruanda

La svolta decisiva del percorso verso la Corte penale internazionale cominciò a delinearsi dopo il crollo del muro di Berlino, quando la fine della contrapposizione bipolare della guerra fredda rilanciò l’Organizzazione delle Nazioni Unite ad un ruolo più attivo, soprattutto per l’attenuata incidenza del diritto di veto in seno al Consiglio di Sicurezza(74). Già il 4 dicembre 1989 l’Assemblea Generale adottò la Risoluzione n.44/39 che ricompose il mandato della Commissione per il Diritto Internazionale, affidandole nuovamente l’esame di fattibilità per la creazione della Corte penale internazionale, con una giurisdizione peraltro estesa anche al traffico internazionale di stupefacenti(75). I tanti conflitti sorti dal secondo dopoguerra cominciavano a chiamare la comunità internazionale ad una responsabilità più sentita, e probabilmente maturava la consapevolezza che avrebbe portato ad aggravare il disordine mondiale il rimanere inermi di fronte a martiri come quello della Cambogia, che in poco meno di tre anni, tra il 1975 e il 1978, aveva causato distruzioni, saccheggi e due milioni di morti. Questa volta, a testimonianza di un più incisivo proposito le N.U rinnovarono il mandato della Commissione con altre risoluzioni, fino a fissare la scadenza dei lavori al luglio 1994(76); anche la Conferenza di Vienna sui Diritti dell’uomo del giugno 1993 raccomandò in una Dichiarazione finale una sollecita conclusione del lavori.

E fu proprio negli anni 1993-1994 che si aprì “una piccola breccia nel sacro tempio della sovranità degli Stati, o, almeno, di alcuni Stati” (77); il drammatico conflitto che aveva disgregato la Jugoslavia e la guerra sorta tra le etnie Hutu e Tutsi in Ruanda portarono il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite a dare una nuova interpretazione dei suoi poteri conferitigli dal Capo VII della Carta: con la Risoluzione n.827 del 25 marzo 1993, venne istituito il «Tribunale internazionale competente a giudicare i responsabili di gravi violazioni del diritto umanitario commesse nei territori della ex Jugoslavia a partire dal 1991»(78); la Risoluzione n.955 dell’8 novembre 1994, alla fine del conflitto tra Ruanda e Burundi, istituì il «Tribunale penale internazionale competente a giudicare i responsabili di genocidio e altre violazioni al diritto internazionale umanitario in Ruanda e i cittadini ruandesi responsabili di genocidio e di altre analoghe violazioni commesse nel territorio degli Stati limitrofi tra il 1° gennaio ed il 31 dicembre 1994»(79).

I due Tribunali hanno sede, il primo, nel “Palazzo della Pace” a L’Aja, in Olanda - ove si insediò effettivamente il 17 novembre 1993- e, il secondo, ad Arusha, in Tanzania, come stabilito dalla Risoluzione del Consiglio di Sicurezza n. 977 del 22 dicembre 1995; l’Ufficio del Procuratore é comune ed è sedente a L’Aja, ma vi è anche un Procuratore aggiunto a Kigali, in Ruanda.
Più specificamente va ricordato che il Tribunale per la ex Jugoslavia si compone di una camera di prima istanza e di una camera d’appello (80); è costituito complessivamente da undici giudici eletti dall’Assemblea Generale in base ad un elenco presentato dal Consiglio di Sicurezza; il Procuratore è nominato dal Consiglio di Sicurezza, su proposta del Segretario Generale. Le norme di giurisdizione generali definite dallo Statuto sono innanzitutto incentrate sulla priorità della giurisdizione del Tribunale rispetto a quella degli Stati(81); in particolare, le previsioni degli artt. 9 e 10 dello Statuto - sviluppate nel Regolamento di Procedura e Prova(82) sotto il significativo titolo del Cap II «Primato del Tribunale» - stabiliscono che « … il Tribunale internazionale ha priorità sui tribunali nazionali… Il Tribunale internazionale può richiedere formalmente al tribunale nazionale di rimettere il procedimento alla competenza dello stesso Tribunale internazionale …» secondo le seguenti regole di priorità (83): nessun tribunale nazionale può giudicare alcuno per gli stessi fatti già giudicati dal Tribunale internazionale (ne bis in idem); invece, lo stesso Tribunale internazionale può sottoporre a procedimento l’individuo che sia stato già giudicato da tribunali nazionali qualora, ancorché responsabile di gravi violazioni al diritto umanitario, sia stato processato per fatti qualificati solo come “reati comuni”, ovvero “ se il procedimento innanzi alla corte nazionale non è stato imparziale o indipendente, o ha avuto lo scopo di porre l’imputato al riparo da responsabilità penali internazionali o il fatto non è stato perseguito con la dovuta diligenza” (84).
Quanto alle altre disposizioni sulla competenza del Tribunale, il Ronzitti(85) efficacemente ne sintetizza i termini nel seguente schema:
- ratione materiae: le infrazioni gravi al diritto internazionale umanitario, e segnatamente, come indicato all’ art. 2 dello Statuto, le gravi violazioni alle quattro Convenzioni di Ginevra del 1949(86), le violazioni alle leggi ed alle consuetudini di guerra, il genocidio ed i crimini contro l’umanità;
- ratione personae: sono soggette a giurisdizione del Tribunale solo le persone fisiche e non anche le associazioni e le organizzazioni, secondo una scelta di politica criminale volutamente incentrata sul principio di responsabilità penale internazionale personale;
- ratione loci : la competenza territoriale è riferita ai crimini commessi in tutti i territori della ex-Jugoslavia (il Tribunale è quindi competente anche per il Kosovo);
- ratione temporis : il Tribunale esercita la giurisdizione sui fatti commessi a partire dal 1 gennaio 1991; l’individuazione della data è puramente convenzionale, “neutra” e non legata ad uno specifico evento, come espressamente indicato nel rapporto di presentazione del Segretario Generale.

Quanto al sistema sanzionatorio, l’art. 24 dello Statuto esclude la pena capitale, nonché le pene pecuniarie, corporali e interdittive, prevedendo dunque la sola reclusione; per la quantificazione della durata della pena la stessa norma rinvia ai «criteri generalmente seguiti in materia di pene detentive dalle Corti della ex-Jugoslavia». Secondo il Vassalli(87), sarebbe esclusa anche la reclusione a vita, perché non disciplinata dal codice federale jugoslavo (modificato nel 1976); in particolare, lo stesso prevede una “prigione severa”, che comporta la reclusione da uno a 15 anni -20 anni in caso di sanzione sostitutiva della pena di morte- e una “prigione semplice”, da tre giorni a tre anni. Si discute se il Tribunale possa disporre della sospensione condizionale della pena o di altre misure alternative, atteso che non è unanimemente recepita l’idea di una finalità rieducativa delle sanzioni inferte ai responsabili di crimini di guerra; nondimeno lo Statuto non rinuncia a delineare criteri di autonomia nel giudizio, stabilendo all’art.24 che nell’irrogare le pene si dovrà tenere conto della gravità del reato e delle circostanze personali; come pena accessoria può anche essere imposta la restituzione ai legittimi proprietari di beni acquisiti per effetto della condotta penalmente rilevante.

Tra gli altri principi generali sui criteri di esercizio della giurisdizione vanno ricordati il riconoscimento di responsabilità anche per omissione, l’ impossibilità di invocare quale esimente un ordine superiore e l’irrilevanza delle immunità connesse alle qualifiche di Capo di Stato o di Governo o di altra pubblica funzione: chiunque, per la propria personale responsabilità - a prescindere dalla identificazione in un ruolo organico-istituzionale - può essere sottoposto a giudizio del Tribunale se ritenuto responsabile di gravi violazioni al diritto umanitario. A differenza dei Tribunali di Norimberga e Tokio, sono ammessi l’appello e la revisione. Il Tribunale non giudica in contumacia, ma può formulare una domanda di applicazione di misura cautelare coercitiva sulla base della formulazione dei capi d’accusa, fatta pubblicamente dal Procuratore di fronte alla Camera di prima istanza; tutti gli Stati divengono quindi destinatari di provvedimenti restrittivi internazionali, direttamente efficaci, e nel caso di mancata consegna del reo il Consiglio di Sicurezza ne può essere informato per l’adozione delle conseguenti misure nei confronti dello Stato inadempiente. Non è stato previsto che il Tribunale sia dotato di un autonomo apparato di polizia giudiziaria, dedicato alla ricerca dei “latitanti”, e pertanto il principio di cooperazione degli Stati è fondamentale, perché ad essi compete l’onere della ricerca e della cattura dei colpevoli (88).

Per il Tribunale del Ruanda, si deve evidenziare la differente definizione della giurisdizione, ratione materiae, rispetto a quello della ex-Jugoslavia, atteso che non potevano richiamarsi genericamente le violazioni alle Convenzioni di Ginevra, dovendo riferirsi più propriamente ad un contesto di conflitto armato non internazionale: da ciò la competenza a giudicare il genocidio, e , essenzialmente, i crimini contro l’umanità (89), le violazioni gravi all’ Art. 3 comune alle quattro Convenzioni di Ginevra e del II Protocollo addizionale del 1977(90). In riferimento alla competenza ratione loci e ratione personae, hanno rilievo i crimini commessi in Ruanda da chiunque, mentre per quelli commessi nei territori vicini solo se i responsabili sono cittadini ruandesi; il limite di giurisdizione ratione temporis è stato limitato al periodo compreso tra il 1° gennaio ed il 31 dicembre 1994. Per quanto concerne le altre regole procedurali, il Tribunale si avvale dello stesso Regolamento di procedura e prova del Tribunale dell’Aja, salvo i necessari cambiamenti che il Tribunale del Ruanda reputi opportuno adottare. Il Procuratore Generale (Prosecutor) del Tribunale per la ex- Jugoslavia, come accennato, svolge le funzioni di procuratore per quello del Ruanda, avvalendosi anche del procuratore aggiunto di Kigali. Il Tribunale è costituito da due camere(91) e da una camera d’appello, al cui funzionamento concorrono i membri della camera d’appello del Tribunale dell’Aja(92). Il sistema sanzionatorio dovrà far riferimento alla prassi generalmente seguita in Rwanda in relazione alle sentenze di condanna(93), essendo comunque escluse la pena capitale, le pene corporali, pecuniarie ed interdittive.


(74) - Cfr.: P. Picone, Sul fondamento giuridico del Tribunale Internazionale per la ex Yugoslavia, in Lattanzi-Sciso ( a cura di), Dai tribunali penali internazionali ad hoc a una Corte permanente, Atti del Convegno di Roma, 15-16 Dic. 1995 Roma, Editoriale Scientifica, 1996, p.65.
(75) - L’ipotesi, rimasta esclusa dallo Statuto di Roma, non è stata tuttavia accantonata , e non si esclude che una volta ottenuta l’entrata in vigore internazionale della Corte, la comunità internazionale non preveda una estensione della giurisdizione con specifici emendamenti, protocolli aggiuntivi allo Statuto. L’idea originaria è dovuta principalmente alla proposta formulata – invero formalmente respinta dall’Assemblea Generale alla vigilia della citata risoluzione del 4.12.1989 – da Arthur Napoleon Ray Robinson, attuale Presidente della Repubblica (all’epoca era Primo Ministro) di Trinidad e Tobago, uno dei Paesi che hanno ratificato per primi il Rome Statut; cfr.: Reale, op.cit., p.84.
(76) - Riss. Ass.Gen. nn. 45/51 del 20.11.1990, 46/54 del 9.12.1991, 47/33 del 25.11. 1992, 48/31 del 9.12.1993.
(77) - F. Patruno, I passati tentativi di istituire una corte penale internazionale in Cass. Pen., Vol. XL/2000, p. 793.
(78) - Traduzione del preambolo dello Statuto del Tribunale, allegato alla Risoluzione 827/1993, pubblicato nella G. U. del 26 dicembre 1993, n. 304.Cfr, in appendice a: Lattanzi-Sciso a cura di ), Dai tribunali penali internazionali ad hoc a una corte permanente, Ed. Scientifica, 1996, p. 308-310. L’Italia ha dettato <<disposizioni in materia di cooperazione>> con il Tribunale nel D.L. 28 dicembre 1993 n. 544, convertito nella L. 14 febbraio 1994 n. 120 (v. G.U. 29 dicembre 1993 n. 304 e G.U. 22 febbraio 1994 n. 43), recentemente integrata dalla Legge 7 giugno 1999 n. 207 Ratifica ed esecuzione dell’accordo fra il Governo della Repubblica italiana e le Nazioni Unite per l’esecuzione delle sentenze del Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia, fatto a L’Aja il 6 febbraio 1997; quest’ultima reca in particolare l’art. 13 bis che prevede espressamente, nei casi di urgenza, la possibilità di arresto da parte della polizia giudiziaria italiana della persona nei cui confronti il Tribunale ha formulato una domanda di applicazione di una misura cautelare coercitiva. Per una bibliografia essenziale, cfr.: Lattanzi-Sciso, op. cit.; G. Vassalli , La Giustizia Internazionale Penale, cit.; G. Vassalli, Il Tribunale internazionale per i crimini commessi nei territori della ex Jugoslavia, ivi e in Legislazione Penale, 1994; F. Lattanzi, La primazia del Tribunale penale internazionale per la ex-Jugoslavia sulle giurisdizioni interne in Rivista di diritto internazionale,1996; Cassese, The International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia: Some General Remarks in Studi in ricordo di Antonio Filippo Panzera, vol.I Bari, 1995; il sito del Tribunale è: www. cij.org/tribunal.
(79) - Traduzione del preambolo dello Statuto. Cfr., per il testo: Riv. Dir.Int., 1995, p.271, e in appendice a lattanzi-Sciso, op. cit.; M.C. Bassiouni, From Wersailles ro Rwanda in Seventy-Five Years in Harward Human Rights Journal, vol. Ten, 1997; Jhonson, The International Tribunal of Rwanda in Revue international de droit pénal, 1996; sito sui procedimenti: www.ictr.org/indictmentsf.htm.
(80) - La Ris.ONU- Consiglio di Sicurezza n. 1166 del 13 maggio 1998 ha istituito una terza camera. Attualmente Presidente del Tribunale è il francese Claude Jorda, Vice-Presidente Florence Ndepele Mwachande Mumba (Zambie); Presidenti delle Camere sono : David Anthony Hunt (Australia), Richard George May (Regno Unito), Almiro Simoes Rodrigues (Portogallo); Giudici: Lal Chand Vohrah (Malesia), Fouad Abdel –Moneim Riad (Egitto), Mohamed Shahabudden (Guaiana), Rafael Nieto-Navia (Colombia), Mohamed Bennouna (Marocco), Patrick Lipton Robinson (Giamaica), Patricia Wald (USA), Fausto Pocar (Italia) e Liu Daqn (Cina).Procuratore Capo, Carla Del Ponte(Svuizzera), Procuratore aggiunto, Graham Blewitt (Australia). Il tribunale può contare altresì su una struttura servente di circa 1200 persone, in cui sono rappresentate 75 nazionalità. Cfr.: Données de base et chiffre du TPY (25.9.00) http://www.un. org/icty/glance/keyfig-f.l.
(81) - Principio che, pertanto, è sicuramente più incisivo rispetto alla giurisdizione complementare dello Statuto di Roma, di cui si dirà più avanti. Sull’importanza di tale regola di giurisdizione cfr.: G. Vassalli,. Il Tribunale per i crimini della ex-Jugoslavia in Legislazione penale,1994; cfr.: F. Lattanzi, La primazia del Tribunale penale internazionale per la ex-Jugoslavia sulle giurisdizioni interne in Rivista di diritto internazionale, 1996.
(82) - Adottato l’11 febbraio 1994 in conformità a quanto disposto dal’art.15 dello Statuto.
(83) - Art. 10 dello Statuto.
(84) - Cfr.: G. Vassalli, op. cit.
(85) - N. Ronzitti, La Corte penale internazionale, i crimini di guerra e le truppe italiane all’estero in missione di pace - Ricerca CeMiSS 34/N, 2000 (in corso di pubblicazione per la collana CeMiSS- Informazioni Difesa p.39).
(86) - Lo Statuto non si limita ad un semplice rinvio alle Convenzioni, ma esplicita le gravi violazioni: omicidi volontari, torture, trattamenti disumani e degradanti, etc. cfr sul punto in ordine alla individuazione non discrezionale del concetto di gravità interessanti considerazioni in: G. Vassalli, op. cit.
(87) - Op. cit.
(88) - Invero l’obbligo di cooperare alle inchieste ed ai processi per i crimini di guerra e per le altre violazioni del diritto umanitario, che grava su tutti gli Stati membri delle NU per effetto dell’istituzione dei Tribunali ad hoc, è ribadito con riferimento al Tribunale per la ex Jugoslavia, dal General Framework Agreement di Dayton del 21 novembre 1995, firmato poi definitivamente a Parigi il 14 dicembre 1995; l’accordo prevede anche che il Consiglio di Sicurezza possa irrogare sanzioni nei confronti dello Stato inadempiente. Cfr.: I. Caracciolo, Dal Diritto Penale Internazionale al Diritto Internazionale Penale ( V. Il precedente dei tribunali ad hoc..), Ed. Scientifica, Napoli, 2000, p.328.
(89) - La definizione, consolidata in dottrina, in termini normativi ha trovato solenne enunciazione giuridico-formale nell’art.7 dello Statuto di Roma (che, invece, per i conflitti armati internazionali configura all’art. 8 i crimini di guerra).
(90) - L’art. 3 - definito in dottrina un mini-trattato - ed il II Protocollo sono le fonti di diritto convenzionale che ormai si vanno universalizzando sul piano consuetudinario come quadro giuridico di riferimento del diritto dei conflitti armati non internazionali. Per un essenziale richiamo cfr.: La tutela dei minori nel diritto internazionale umanitario in Rass. dell’Arma dei Carabinieri, n. 2 Aprile-Giugno 2000, p.10-13. Più ampiamente cfr.: N. Ronzitti, I conflitti armati non internazionali in Diritto internazionale dei conflitti armati, Giappichelli, 1998, p.237-240; R. Gutman - D. Fieff (a cura di), Crimes of War, WW Norton, New York, 1999 ( trad. italiana ed. Internazionale).
(91) - Anche per il Tribunale del Ruanda è stata istituita una terza camera con Ris. ONU- Consiglio di Sicurezza n.1165 del 30 aprile 1998; F. Patruno, op. cit.
(92) - Ronzitti, op. cit.; cfr.: Johnson, The international Tribunal of Rwanda, in Revue internationale de droit pénal, 1996; F. Patruno, op. cit.
(93) - Ronzitti, op. cit.