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La valutazione e la responsabilità dirigenziale in ambito militare

Relazione del Dottor Andrea Baldanza (*)

Gli interventi precedenti hanno ruotato intorno al problema dell’esistenza o meno di una specificità militare tale da legittimare, non una semplice specializzazione accademica, ma un vero e proprio sistema giuridico connotato da originali riferimenti normativi. Il diritto militare è sembrato essere una sorta di araba fenice di cui tutti danno per certa l’esistenza (almeno accademica) ma di cui tutti ignorano (o contestano) la specificità giuridica.
Rispetto al quesito in esame non è possibile mantenere posizioni intermedie. Il diritto militare, come diritto connotato da un’ontologica originalità, o esiste, ovvero deve ridursi ad una mera appendice di altre branche del diritto, talvolta accademicamente riconosciute (per esempio il diritto penale militare), talaltra tuttora misconosciute (il diritto amministrativo militare). Né - d’altra parte - il problema può qualificarsi come anacronistico, in un periodo storico in cui tutte le branche dell’ordinamento tendono a miscelarsi(1). Al contrario, proprio l’evoluzione dei rapporti internazionali (e dal conseguente proliferare di interventi di varia natura in territori stranieri), rende non più differibile la condivisione di principi giuridici applicabili ai militari in occasione delle proprie attività(2).

Il diritto militare si caratterizza per la specificità della funzione: la difesa nazionale. Detta funzione, sul piano interno, implica un coordinamento del principio gerarchico con il rispetto dei diritti inviolabili dei militari e, sul piano esterno, la legittimità istituzionale dell’uso della forza. Ai sensi dell’art. 52, comma 3, Cost., l’informarsi dell’ordinamento militare allo spirito democratico integra un “programma da realizzare attraverso una serie di interventi positivi del potere legislativo ed amministrativo”(3). Ciò non rende ovviamente gli apparati militari autonomi rispetto all’ordinamento giuridico nazionale, dovendosi comunque realizzare la piena soggezione dello stato-pubblica amministrazione - e quindi anche dell’amministrazione militare - al diritto.

L’impatto della normativa ordinaria con la specificità della funzione dell’apparato militare genera tuttavia, nel panorama delle strutture pubbliche, un’organizzazione incomparabile con le altre. Si pensi al circuito che lega il Ministro della difesa al Presidente del Consiglio ed al Presidente della Repubblica, tale da collocare il Ministro della difesa in una situazione non corrispondente rispetto agli altri Ministri. L’originalità del rapporto autorità-libertà interno all’ordinamento militare appare comprovato - da ultimo - dalle resistenze nell’applicazione dei principi della legge n.241/90 all’interno dei procedimenti militari(4). Anche la “problematica collocazione”(5) del diritto disciplinare militare (in ragione della “comunanza genetica”(6) tra illecito disciplinare e reato militare, tuttora ravvisabile in virtù dell’art. 260 c.p.m.p.) rende il diritto disciplinare irriducibile agli ordinari principi lavoristici, anche in considerazione del rilievo riconosciuto in ambito militare al principio gerarchico. La Corte costituzionale sul punto è stata esauriente, affermando che “se è fuori discussione il riconoscimento ai singoli militari dei diritti fondamentali, che loro competono al pari degli altri cittadini della Repubblica, è pur vero che in questa materia non si deve considerare soltanto il rapporto di impiego del militare con la sua amministrazione [assumendo, n.d.r.] carattere assorbente il servizio reso in un ambito speciale, come quello militare”(7). Il datore di lavoro dispone comunque di un potere d’ordine e di disciplina nei confronti dei propri dipendenti, ma questo si estrinseca secondo modalità diverse rispetto a quanto accade all’interno dell’organizzazione militare.

La lealtà e la fedeltà all’Istituzione connotano lo stesso rapporto di servizio: il Consiglio di Stato, pronunciandosi in merito all’assunzione di sostanze stupefacenti da parte del militare, ha qualificato siffatta condotta, di per sé inidonea a determinare la cessazione del rapporto lavorativo, come lesiva “degli obblighi di correttezza e lealtà assunti con il giuramento prestato al momento in cui si è arruolati”(8). La lealtà verso l’organizzazione militare di appartenenza e l’immanente quanto indefettibile fedeltà ai valori perseguiti dall’istituzione, determinano un’articolazione del diritto disciplinare singolare rispetto a tutti gli altri rapporti di lavoro.
Ulteriori tracce della specificità dell’ordinamento militare si ravvisano nell’ambito del c.d. diritto amministrativo militare: le norme di origine comunitaria in tema di gare per l’aggiudicazione di lavori e mezzi militari, giungono a sacrificare i principi della concorrenza (che pure integrano il valore fondamentale su cui si radica l’Unione europea) pur di avvantaggiare le esigenze di riservatezza, alleanza fra nazioni, ripartizioni dei costi, ricadute benefiche sulla tecnologia civile. La stessa pubblicistica dei lavori militari recede rispetto alle esigenze di riservatezza delle prestazioni e dei luoghi ove devono essere espletate le prestazioni stesse. Un sistema di rilevazione di difesa dello spazio aereo - per fare un esempio - non potrà mai essere oggetto di una licitazione privata o di un atto conoscibile da chiunque. Per l’adozione di un sistema del genere occorre una contrattazione fra i Paesi dell’Unione europea, la costituzione di un consorzio e la certezza della fedeltà dell’azienda affidataria del servizio. Tali esigenze rendono inutilizzabili i tradizionali metodi di selezione dei contraenti.

Anche la disciplina della dirigenza militare contiene aspetti caratteristici. Apparentemente l’art. 3 del d.lgs. n. 165/2001 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo Statuto degli impiegati civili dello Stato e norme di esecuzione) esclude il personale militare dall’applicazione del nuovo regime di impiego privatizzato (rectius: contrattualizzato) con le Pubbliche amministrazioni. Il successivo art. 20 dello stesso d.lgs. n.165/2001, dispone tuttavia che “per la Presidenza del Consiglio dei ministri e per le amministrazioni che esercitano competenze in materia di difesa e sicurezza dello Stato, di polizia e di giustizia, le operazioni di verifica [dei dirigenti, n.d.r.] sono effettuate dal Ministro, per i dirigenti, e dal Consiglio dei ministri per i dirigenti preposti ad ufficio di livello dirigenziale generale”. Risulta quindi positivamente prevista una valutazione dei dirigenti delle amministrazioni che si occupano di difesa. Il legislatore però non ha limitato il controllo sui risultati ai dirigenti civili in servizio presso siffatti apparati, adottando invece una formula di carattere generale.

La valutazione (e la responsabilità) dei dirigenti costituisce del resto un pilastro dell’intero sistema di relazioni fra vertice politico e apparato burocratico, sovraordinato addirittura alle esclusioni di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 165/2001. Tant’è che, se per alcuni settori continuano ad applicarsi “i rispettivi ordinamenti”, ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. n. 165/2001, a tutti “gli organi di governo [competono, n.d.r.] le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verifican[d]o la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti”. La separazione funzionale fra politica e dirigenza surclassa la sopravvivenza del regime pubblicistico sancita a beneficio del personale militare. All’interno del Ministero della difesa, vi sono ufficiali che occupano incarichi che potrebbero essere indifferentemente espletati da dirigenti civili. Si pensi al Segretario Generale della difesa che, in virtù dell’art. 5 della legge n.25/97, può essere oramai “scelto nell’ambito del personale militare o civile dell’Amministrazione pubblica, ovvero anche estraneo alla stessa”, non sussistendo più l’antecedente pregiudiziale militare.

O si ritiene che l’attivazione delle procedure di verifica del raggiungimento dei risultati trovino applicazione solo a seconda dello status del dirigente (civile o militare), ovvero si deve riconoscere l’indifferibilità di un aggiornamento della disciplina che regola la dirigenza militare. Assolutamente singolare sarebbe l’interpretazione secondo cui, la responsabilità dirigenziale, precisata nell’art. 21 del d.lgs. n. 165/2001 e legata alla “grave inosservanza delle direttive impartite dall’organo competente o dalla ripetuta valutazione negativa”, si applichi nei confronti del Segretario Generale o dei singoli dirigenti ministeriali a seconda dello status della persona fisica che espleta l’incarico.
L’ufficiale non è più l’eroe che sul campo di battaglia conquista il comando e l’ammirazione dei propri uomini grazie all’ardimento ed al coraggio. Meno romanticamente, gli ufficiali sono oramai chiamati a coniugare tecnologia e conoscenze, manifestando la propria preparazione bellica, strategica, sociologica e giuridica. Non si tratta più di conquistare la leadership dando l’esempio sul campo di battaglia, ma di esercitare un ruolo simile a quello del manager, combinando cioè gli elementi della produzione, realizzando il massimo risultato con il minimo sforzo. L’ufficiale per questi aspetti appare avvicinarsi al manager aziendale.

Sotto il profilo storico, il modello di progressione certamente più selettivo nell’ambito del settore pubblico (quale è sempre stato l’avanzamento dei militari) appare oramai sorpassato dal modello civile, atteso che i dirigenti civili - dopo il d.lgs. n.29/93 ed il d.lgs. n. 286/99 - risultano valutati non solo rispetto all’attuazione delle direttive ministeriali, ma anche per i risultati della gestione.
Sulla scorta dei dati normativi attualmente vigenti dovrebbe escludersi la possibilità di attivare il circuito di responsabilità dirigenziale nei confronti del personale militare. Solo con l’implementazione del controllo strategico di cui al d.lgs. n. 286/99 sarà possibile innovare la situazione. Siffatta (auspicabile) attivazione all’interno dell’amministrazione militare, dovrebbe riverberarsi anche sulle procedure di avanzamento degli ufficiali. Le voci contenute nelle valutazioni caratteristiche (cioè le doti fisiche, morali, di carattere, intellettuali, culturali, militari e professionali) hanno oramai assunto una sorta di stratificazione lessicale, tramandandosi nel corso del tempo risultando oramai inadeguate a rappresentare l’attività del personale militare.

Non si può ammettere che, nel momento in cui il ruolo dell’ufficiale perde la propria connotazione eroica, trasformandosi in un tecnocrate, lo stesso non sia però sottoposto alla responsabilità tipica del manager: la responsabilità per il raggiungimento dei risultati. Il controllo sulla gestione - non più differibile nell’ambito dell’Amministrazione militare - dovrebbe quindi essere il grimaldello per introdurre un nuovo regime di valutazione degli ufficiali.


(*) - Referendario della Corte dei Conti, insegnante di Diritto Amministrativo Militare presso la Scuola Ufficiali Carabinieri.
(1) - Esaustivamente G. Melis, La storia del diritto amministrativo, in S. Cassese (diretto da), Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2000, I, 155, afferma “tutto è in discussione: l’idea stessa, nata nel secolo scorso che esistano due diritti, l’uno per i rapporti fra privati, l’altro per quelli tra amministrazioni pubbliche e privati è oggi seriamente revocata in dubbio dal processo di compenetrazione fra pubblico e privato”.
(2) - Sul punto appare sufficiente richiamare le problematiche inerenti la soggezione dei militari statunitensi alla Corte internazionale ONU.
(3) - E. Rossi, Commento all’art. 52 Cost., in G. Branca - A. Pizzorusso, Commentario alla Costituzione, Bologna-Roma, 1992, 176.
(4) - Sul punto appare sufficiente richiamare le varie osservazioni contenute in V. Poli - V. Tenore, I procedimenti amministrativi tipici e il diritto di accesso nelle forze armate, Milano, 2002.
(5) - F. Bassetta Analisi e prospettive del diritto militare, in Diritto militare n.4/2001, 19.
(6) - F. Bassetta, Analisi…cit.,19.
(7) - Corte costituzionale, 17 dicembre 1999, n.449 in Giornale di diritto amministrativo, n. 3/2000, 256, con nota di A. Baldanza, La coesione dell’apparato militare prevale sulle libertà sindacali.
(8) - C.d.S., sez. IV depositata il 6 febbraio 2001 e relativa al ricorso n.8932/2000 consultabile sul sito www.giustizia amministrativa.it. Sull’argomento si rinvia allo specifico capitolo curato da V. Poli, in V. Poli - V. Tenore, I procedimenti amministrativi…, cit.