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Forze Multinazionali e diritto Internazionale umanitario

Relazione del Tenente Colonnello t.SG Alfonso Manzo (*)

1. Premessa

Venuta meno, negli ultimi dieci anni, la contrapposizione fra il polo occidentale e quello orientale a fronte di numerose situazioni di crisi per la pace e per la sicurezza internazionale esplose in varie parti del mondo, si è registrato un significativo incremento delle Peace-keeping operations. In tale contesto viene da chiedersi se nei confronti delle Forze Armate statali, la cui azione trova giustificazione in risoluzioni dell’ONU e si realizza in contesti per lo più legati alla presenza di conflitti armati internazionali o di conflitti armati interni, trovi applicazione il Diritto Internazionale Umanitario dei conflitti armati, in quale misura esso debba trovare applicazione, secondo quali particolari profili debba realizzarsi la sua attuazione.

2. Lo statuto delle Nazioni Unite

Le forze multinazionali create dagli Stati e operanti a seguito di autorizzazione e con mandato delle Nazioni Unite sono chiamate ad intervenire, in ogni caso, in contesti nei quali occorre fare riferimento alla disciplina contenuta nel capitolo VI o nel capitolo VII della Carta.
L’azione che le Nazioni Unite autorizzano gli Stati a intraprendere contra bellum si pone in situazioni nelle quali il Diritto Internazionale Umanitario già suggerisce l’applicazione delle sue regole in bello. Risulta, infatti, comunemente accettato che anche le situazioni che mettano in pericolo la pace internazionale e che rappresentino una minaccia alla pace (senza che vi sia, dunque, un uso attuale e concreto della forza armata), impongono l’applicazione del Diritto Internazionale Umanitario, se non altro per quanto riguarda l’adempimento dell’obbligo di adottare, a diversi livelli, misure preventive (diffusione del diritto internazionale umanitario, formazione di personale specializzato nella sua applicazione, adeguamento delle normative interne di livello sia legislativo sia regolamentare, predisposizione di strutture tecnico-operative a tutela della popolazione civile che possa trovarsi in situazioni di grave emergenza, ecc.) idonee ad assicurare la sua osservanza qualora, sfortunatamente, nonostante l’impegno politico-diplomatico di contenimento delle Nazioni Unite, le ostilità divampino.

In primo luogo, il DIU viene in considerazione al fine della individuazione degli obblighi reciproci che devono adempiere le parti che si contrappongono in un conflitto nel cui contesto va ad inserirsi, ad un dato momento, anche l’azione delle forze multinazionali di Stati autorizzati dalle Nazioni Unite. Il rispetto della regola di diritto nei conflitti armati impone ai contendenti di mantenere uno standard adeguato di rispetto di valori umanitari, tale da facilitare la ricostruzione dello stato di pace una volta raggiunta una tregua o un cessate il fuoco.
Inoltre, la rilevanza del Diritto Internazionale Umanitario viene in considerazione avendo riguardo alla condotta delle stesse forze multinazionali che operano in un contesto fattuale caratterizzato dall’alto rischio di un conflitto armato o dalla presenza in un conflitto armato. È razionale pensare che queste forze multinazionali operanti su mandato ONU al di fuori del territorio nazionale degli Stati partecipanti alla missione, in un teatro geografico nel quale il DIU trova applicazione, non possano sfuggire esse stesse all’applicazione di quest’ultimo. Tali forze multinazionali, qualora coinvolte per qualsivoglia ragione in un conflitto, saranno tenute ad attenersi a questo sistema di regole, nella misura in cui la loro azione rientri materialmente nel campo di applicazione di siffatto sistema.

3. Condizioni di acquisibilità dello Status di parte al conflitto

In tema di applicabilità del Diritto Internazionale Umanitario alle forze multinazionali operanti su autorizzazione delle Nazioni Unite per realizzare, nei diversi contesti operativi, un mandato definito dalla stessa organizzazione, talvolta si confonde fra l’“applicabilità” del DIU alle forze multinazionali e l’“acquisizione” dello status “di parte al conflitto” per la missione in quanto tale e dello status di “combattente” per il personale della missione. Non si ritiene, infatti, che questa correlazione debba considerarsi automatica: in tutti i casi nei quali il personale della forza multinazionale non è coinvolto, in virtù del mandato, nell’esecuzione di azioni militari di “enforcement” contro una delle parti (e tanto più quando questo personale non è “militare”), quando cioè il suo dispiegamento si realizza non già coercitivamente, bensì in virtù di un consenso delle parti in conflitto, è evidente allora come siffatto personale appartengano a categorie di persone che non possono essere considerate “combattenti”, appartenenti cioè ad una “parte del conflitto” e, di conseguenza, non possono essere oggetto di attacco sotto il profilo del diritto dei conflitti armati(1).

La configurazione della missione multinazionale formata da personale che non riveste lo status di “combattente” ai sensi del diritto bellico può dipendere dal fatto che la missione in quanto tale, pur se composta da contingenti militari, operi quindi consensualmente e non già con forme di mandato coercitivo nei confronti di una delle parti in conflitto o comunque nella misura in cui il personale in questione non rivesta lo status militare.
Si potrebbe fondatamente ritenere che lo specifico trattamento accordato al personale di queste missioni multinazionali, che pur non possono non essere considerate destinatarie del diritto internazionale umanitario, debba rispondere a quello dei non combattenti che, come è noto, non possono essere oggetto legittimo di violenza bellica e godono di una protezione generale contro gli effetti delle ostilità.

4. La Convenzione di New York sulla sicurezza del personale delle Nazioni Unite

La disposizione contenuta nell’art. 2, par. 2 della Convenzione di New York del 1994 sulla sicurezza del personale delle Nazioni Unite e associato, prende in considerazione la situazione che si potrebbe definire inversa, nella quale la missione, per struttura e mandato, si presenta quale strumento di enforcement e il personale che la compone assume di conseguenza lo status di personale combattente.
In tale fattispecie, l’azione degli Stati non è condotta con il consenso delle Parti coinvolte, bensì facendo uso della forza contro una delle Parti allo scopo di subordinare la sua volontà politica a quella degli Stati intervenenti e, in fin dei conti, alla volontà politica delle Nazioni Unite che hanno autorizzato l’azione. Risulta evidente, in tal caso, che gli appartenenti alle forze operanti su autorizzazione delle Nazioni Unite appaiono come parte al conflitto e sono destinatari del Diritto Internazionale Umanitario, non come persone protette, ma quale personale combattente che è tenuto a rispettare i limiti posti dal diritto internazionale umanitario e che gode, allo stesso tempo, della tutela propria di tale status(2).
Un punto di partenza nell’affrontare la problematica in esame ed individuare la soluzione di volta in volta adeguata, è quello di differenziare tra le diverse missioni nelle quali le forze multinazionali possono essere impegnate (preventive deployment, peace-keeping, peace-enforcing, peace-building ).

5. Le operazioni di peace-enforcing autorizzate dal Consiglio di Sicurezza

Le Nazioni Unite, non essendo in condizione di intervenire concretamente in molti conflitti internazionali e interni esplosi in diverse regioni del pianeta, hanno di fatto consentito la gestione delle crisi all’azione individuale di enforcement degli Stati operanti al di fuori dell’organizzazione, nell’ambito dei tradizionali e reciproci rapporti interstatuali ai quali è del tutto naturale che si applichi il Diritto Internazionale Umanitario.
Risulta evidente che azioni di enforcement militare realizzate dagli Stati al di fuori dei propri confini nazionali e sul territorio di un altro paese, sebbene autorizzate dalle Nazioni Unite e, quindi, configurabili come ipotesi di uso legittimo della forza, non differiscano significativamente nei loro elementi sostanziali da una tradizionale contrapparizione tra potenze che comporti l’uso delle armi e che rientrino, quindi, nell’ambito di applicazione del Diritto Internazionale Umanitario e del Diritto Internazionale dei Conflitti Armati.

È consequenziale, quindi, dedurre che ai contingenti militari della forza multinazionale è consentita la facoltà di attaccare le forze o gruppi armati della parte avversa a condizione che ciò avvenga con mezzi e metodi di combattimento legittimi e che gli stessi contingenti multinazionali osservino l’obbligo di rispettare gli avversari posti fuori combattimento o fatti prigionieri. Allo stesso modo, i contingenti militari della forza multinazionale possono essere legittimo oggetto di attacco purché realizzato con mezzi e metodi di combattimento legittimi dalla parte contropposta, e gli appartenenti ai contingenti multinazionali hanno diritto alla protezione se posti fuori combattimento o catturati.
Appare, inoltre, assolutamente necessario che il richiamo esplicito al rispetto dei vigenti obblighi del Diritto Internazionale Umanitario sia traslato anche nelle Regole di Ingaggio predisposte dagli Stati per la condotta della missione, consentendo l’uso della forza modulato in funzione del rispetto del diritto internazionale nonché degli obiettivi politici della missione.

6. Il Bollettino del Segretario Generale delle Nazioni Unite sull'osservanza del Diritto Internazionale Umanitario - 6 agosto 1999

Il 50° anniversario delle Convenzioni di Ginevra per la protezione delle vittime della guerra è stata caratterizzata dal fatto che il Segretario Generale delle Nazioni Unite ha promulgato, il 6 agosto 1999, un Bollettino entrato in vigore il 12 agosto 1999. Tale documento intende finalmente offrire una soluzione a carattere generale al problema della applicabilità del Diritto Internazionale Umanitario nelle missioni in cui sono coinvolte Forze operanti sotto Comando e Controllo delle Nazioni Unite (NU), e fugare conseguenti dubbi interpretativi(3).
In tale stato di incertezza giuridica, ci si era limitati, in precedenza, a richiamare il rispetto dei “principi” e dello “spirito” delle Concezioni applicabili, nei conflitti armati, alla condotta del personale militare.

Il Comitato Internazionale della Croce Rossa (CICR), che più volte in passato si era mostrato preoccupato degli effetti negativi di tale generico richiamo al rispetto del DIU da parte delle forze delle Nazioni Unite, a metà degli anni ’90 aveva realizzato uno studio più approfondito sul tema, idoneo presupposto di uno strumento nel quale i “principi” e lo “spirito” del DIU fossero tradotti in più dettagliate direttive circa il comportamento delle Forze delle Nazioni Unite.
Nell’agosto del 1999, infine, sulla base delle conclusioni raggiunte dal CICR, il Segretario Generale delle NU ha emanato il menzionato Bollettino il cui scopo non è creare nuove situazioni giuridiche soggettive, bensì attuare la normativa vigente.
Le eventuali contestazioni circa la competenza del Segretario Generale ad assumersi un simile compito sono apparse assolutamente infondate. Tralasciando altre considerazioni circa il ruolo di vertice della catena di C2 delle forze ONU, rivestito dallo stesso, è bene rammentare che risulta di competenza del Segretario Generale stipulare sia gli accordi con gli Stati che mettono a disposizione dell’ONU uomini e mezzi militari, sia i SOFA (Status of Force Agreement) con gli Stati sul cui territorio avviene il dispiegamento della Forza. Risulta logico che il Segretario indichi quale preparazione nell’applicazione del DIU debba avere il personale militare messo dagli Stati a disposizione delle NU ed a quali regole le forze ONU dovranno sottostare qualora, nel territorio ove sono dislocate, si trovino ad eseguire operazioni richiedenti l’uso della forza.

In definitiva, dunque, le Forze delle NU sono obbligate ad attenersi al dettato delle convenzioni aventi valore universale, con la ineludibile implicazione che le responsabilità non sostenibili dall’ONU dovranno essere adempiute dagli Stati contributori.
Un’ulteriore riflessione in merito concerne il fatto che la repressione del personale militare delle NU sia affidata agli Stati Nazionali. Tale responsabilità degli Stati può farsi derivare dalla circostanza che il personale militare che agisce quale Forza delle NU resta comunque personale militare degli Stati di provenienza, che agisce sotto il comando operativo e disciplinare degli Stati nazionali. Ad essi, dunque, non è consentito di sottrarsi all’obbligo di reprimere le violazioni commesse dai propri militari così come sancito dal DIU, neppure quando sono posti al servizio dell’ONU.
La violazione grave del DIU da parte del contingente delle NU origina a carico sia dell’ONU sia dello Stato contributore l’obbligo di far valere la responsabilità penale individuale. Nella misura in cui l’organizzazione non è in grado, per mancanza di una struttura organizzativa propria, di far fronte direttamente a tale obbligo, essa dovrà adempierlo attraverso una risposta alternativa, ma adeguata, che salvaguardi appropriatamente la sua ragione di esistere.

Il Bollettino, se da un lato si limita a sottolineare che l’ONU, al fine di onorare l’obbligo di reprimere le violazioni commesse dal personale militare posto alle proprie dipendenze, deve esigere che lo Stato di appartenenza del contingente attivi la propria giurisdizione penale internazionale, per altro verso non esclude la parallela operatività del principio della giurisdizione penale universale, secondo lo schema contemplato dalle Convenzioni di Ginevra per i crimini di guerra.

7. La Legge 31 gennaio 2002, n.6, di conversione del Decreto Legge 1° dicembre 2001, n. 421

Il decreto legge 421/2001, recante “disposizioni urgenti per la partecipazione di personale militare all’operazione multinazionale denominata Enduring Freedom”, forniva, attraverso la prevista applicazione del codice penale militare di guerra e di alcune norme ad hoc, una regolamentazione meno lacunosa delle circostanze proprie degli interventi militari all’estero e una previsione di fattispecie penali più adeguate a sanzionare i comportamenti illeciti che possono essere commessi nel corso di tali missioni. La legge di conversione 31 gennaio 2002, n.6 modifica il Codice Penale Militare di Guerra, introducendo una nuova fattispecie di reato con l’articolo 185-bis del Cpmg che sanziona “Altre offese contro persone protette dalle convenzioni internazionali”. Anche nell’ordinamento italiano trova posto, finalmente, la nozione di “tortura”, con una specifica sanzione di tali condotte e di altri fatti illeciti commessi ai danni di civili, prigionieri, feriti e altre persone protette dal Diritto Internazionale Umanitario. Si trattava, infatti, di un obbligo da tempo imposto da convenzioni internazionali stipulate e ratificate dall’Italia(4).

Tralasciando l’analisi di dettaglio dei reati contro le leggi e gli usi di guerra, degli articoli abrogati e modificati e la giurisdizione sui fatti commessi all’estero, si può comunque ritenere che la scelta di ampliare le competenze dei tribunali militari in materia di reati commessi all’estero è condivisibile. Essi attualmente hanno una composizione che di fatto li assimila assai più a giurisdizioni specializzate della giurisdizione ordinaria che a veri e propri giudici speciali. In tempo di pace, l’ambito della loro giurisdizione è peraltro allo stato attuale ridotto a limiti così esigui che sarebbe forse tempo per il legislatore decidere di ampliarne le competenze con una modifica dell’articolo 37 del Codice Penale Militare di Pace analoga a quella ora operata con l’articolo 47 del Codice Penale Militare di Guerra. I tribunali militari, di fatto, possono avere sicuramente una loro obiettiva utilità, che faccia leva su un patrimonio di competenze specialistiche, ad esempio in materia di normative internazionali umanitarie e di organizzazioni internazionali, proprio nel giudizio sui fatti commessi nel corso di operazioni militari all’estero, cui è d’altronde ormai principalmente adibito l’esercito “di professionisti”.
Altra importante novità è costituita dall’apparente previsione, sia pur “indiretta”, di una generale applicabilità del Cpmg in tutti i casi di future operazioni militari all’estero in tempo di pace.

L’articolo 2 ha compiuto un’operazione di adeguamento del Cpmg proprio per renderlo stabilmente applicabile nei casi di missioni militari all’estero, siano esse di peace keeping, di intervento umanitario, di legittima difesa collettiva, o come altrimenti qualificate a seconda delle contingenze. In futuro, non dovrebbe esserci, quindi, bisogno di disposizioni ad hoc.
L’articolo 9 del Cpmg già prevedeva, in realtà, la soggezione alla legge penale militare di guerra dei “corpi di spedizione all’estero in tempo di pace”, ma esso non aveva mai trovato applicazione. L’articolo 2 della legge 31 gennaio 2002 n.6 lo modifica, si direbbe proprio per raggiungere l’obiettivo di garantire l’applicabilità.

8. Evoluzione del Diritto Internazionale Umanitario alla luce del conflitto afgano

Sempre in merito all’operazione “Enduring Freedom” appare opportuno rilevare, un aspetto da tempo riscontrato, ma ancor più evidenziato dal conflitto in Afghanistan, relativo alla sproporzione di mezzi, capacità e risorse tra la colazione anglo-americana ed il regime talibano.
Con tutta probabilità, la Comunità Internazionale si trova, oggi, per la prima volta, di fronte ad una situazione di simile squilibrio di risorse materiali ed umane.
In conclusione, i quesiti posti dall’ipotesi di introdurre ulteriori obblighi a carico della parte che giovi delle maggiori capacità e possibilità sono molti e ricadono senza dubbio nell’ambito del de iure condendo(5).

Approfondimenti

(*) - Titolare della Cattedra di Arte Militare e delle Operazioni di Mantenimento della Pace e Capo Ufficio Addestramento e Studi della Scuola Ufficiali Carabinieri.
(1) - Vedi: P. Benvenuti, in Comando e controllo nelle Forze di Pace e nelle coalizioni militari. Contributo alla riforma della Carta delle Nazioni Unite, a cura di Natalino Ranzitti, Franco Angeli, Milano 1999, pagg. 222-250.
(2) - Vedi: P. Benvenuti, in uno studio: The implementation of International humanitarian law framework of United Nations Peace-Keeping operation, in law in humanitarian crises, European, commission, Bruxelles, 1995, pagg. 90 e ss.
(3) - Vedi: P. Benvenuti, in The Implementation ..., cit., pagg. 83 e ss. ed in C2 delle Forze di Pace nelle coalizioni militari, cit., pagg. 222 e ss.
(4) - R. Rivello, in Il Sole 24 Ore del 16.02.2002, Guida al Diritto, n. 6, pag. 25.
(5) - A. de Guttry e F. Pegami, in Sfide all’ordine mondiale. L’11 settembre e la risposta della comunità internazionale, Donzelli editore, Roma 2002, pag. 129 e ss.

Commento del Ten. Gen. Capo Renato Maggiore

NRingrazio io, perché sono delegato dal mio giovane amico Bassetta, stante l’assenza del Comandante. Ringrazio io il Maggiore Manzo.
Ci ha dato, con la sua credo anche competenza (derivantegli dalla sua presenza fisica in posti dove cose, che sono di carattere rilevante, avvenivano trasformando quei posti in teatro di guerra), uno scorcio di diritto bellico, di diritto di guerra, di diritto umanitario. Di diritto di guerra, si tratta.
Io non ho paura a pronunziare la parola “guerra”. La parola “bellum” è una parola bruttissima; l’evento “guerra” è una cosa terribile: che Dio ce ne scampi e liberi! Ma anche l’esito naturale supremo della vita è un evento terribile. Però ne parliamo. Non c’è parola più brutta della parola bellum, ma parlarne non è peccaminoso, non è da bambini cattivi: è da persone serie, pensose. Non si può esorcizzare la guerra non parlandone, perché ci deve essere la pace. Lo so, quanti giuristi, e filosofi, dal De Vittoria a Kant, credettero che la guerra potesse non esserci, ci fosse la pace perpetua.

La Società delle Nazioni, dopo la Grande Guerra (che sterminio fu quello, di vite umane!), nacque perché si diceva: “Ormai ci sarà la pace”. Il patto Briand-Kelloy, di quell’epoca, presupponeva la pace. Ci ha da essere la pace, non la guerra; non parliamone? Così che anche il codice penale militare di guerra è stata una cosa che bisognava non mettere in un angolo nella biblioteca, ma buttare nel cestino o peggio.
Ma la guerra è un fenomeno ineluttabile nella vita dei popoli. C’erano degli schemi; oggi non vengono sempre rispettati certi schemi; dalla dichiarazione di guerra, secondo certi canoni, al cessate il fuoco, secondo altri canoni, tutto può modificarsi ed evolvere in meglio o in peggio. Ma le guerre, ripeto la più brutta cosa che possa pensarsi per l’umanità, sono ineliminabili dal destino dell’umanità.
E allora, ciò stante, si è pensato - ma non da oggi - a qualcosa che noi oggi chiamiamo diritto umanitario.

Mi sia consentito fare una parentesi: in questo luogo io desidero rivolgere con cuore di amico un pensiero all’autorità scientifica di Pietro Verri in questo campo: fu Vice comandante generale dell’Arma; prima era stato Comandante della Scuola Ufficiali dei Carabinieri. Io ebbi l’onore, mi fece l’onore di volermi suo amico. Era un uomo dedicato allo studio con una passione che abbinava la ricerca da certosino con la smisurata carica del passionale, dell’apostolo, del diritto bellico.
Per la pace, il diritto bellico è - quindi - aspirazione a regole che riducano ciò che di ripugnante è nella guerra. In un libro di Pietro Verri io credo di aver trovato addirittura il più remoto richiamo che possa esser fatto nella storia del pensiero umano; un richiamo a un editto del 538 a.C., dovuto a Ciro, re di Persia, che condensava una squisitezza di pensieri da rispettare (oggi li chiameremmo umanitari) nella atrocità delle guerre.

Il diritto umanitario significa questa tendenza, questa aspirazione. Ed è il diritto bellico una parte del diritto umanitario. È bene che gli ufficiali, sarebbe bene che lo studiassero il diritto bellico. In epoche relativamente recenti per chi abbia la mia età, ci furono quattro, cinque corsi di diritto bellico per ufficiali europei: due in francese, tre in italiano; perché ne era promotore l’Istituto internazionale di diritto umanitario che c’era (non c’è più) a San Remo. Parlo del 1977-79-82-83. Il diritto bellico nasce dal diritto umanitario. Non è, oggi, quello di cui, in sostanza, abbiamo sentito parlare - con ricchezza di particolari concreti, per esperienza personale - da parte del Maggiore Manzo, diritto umanitario: è diritto bellico. Il diritto bellico è una parte del diritto umanitario; riguarda tanti argomenti, tanti oggetti, normative di particolare ampiezza che vengono da Convenzioni, che ci riportano - per non parlare naturalmente dell’Editto di Ciro e per essere quasi a giorni a noi vicini - alla Convenzione dell’Aja del 1899, là dove si pensava alla guerra che non avesse movenze ripugnanti per l’umanità; al 1977, con l’approvazione dei Protocolli aggiuntivi I e II alla Convenzione di Ginevra del 1949. Il diritto umanitario riguarda un qualcosa di più, quello bellico concerne alcune teste di capitolo, direi: i luoghi protetti, la convenzione per feriti e ammalati, la nozione giuridica di combattente, il trattamento dei prigionieri, il concetto di ostilità, di cessate il fuoco, di neutralità, di rappresaglia, di repressione del terrorismo di guerra, di crimini di guerra e altro, molto altro.

Il diritto umanitario, invece, ha un ambito, ha oggetti che non implicano la guerra. Il diritto umanitario riguarda (con normative che sono normative pattizie) il personale, le persone in pericolo per eventi non bellici, il divieto della tortura (la tortura, non per i prigionieri di guerra), il divieto del lavoro forzato, la repressione del terrorismo (del terrorismo non di guerra) e ne sappiamo noi: oggi se ne parla molto! Proprio oggi in Italia se ne torna a parlare.
Questo è il diritto umanitario che, col diritto bellico, fa parte di un’esperienza di studi che poi, per la pratica, dovrebbe essere valorizzato.
È un diritto che ha bisogno di tante cose. Non ci sono, spesso, le fattispecie; tenendo presente, per fattispecie, quello che è il nostro concetto: quella tipicità, quella tipicizzazione del diritto militare. Speriamo!
Ma satis prata bibere. Sono andato eccedendo. Chiedo scusa. E, dato l’ora davvero tarda, d’intesa col Magg. Bassetta - che, assente il Generale Piccirillo, m’è necessaria - ai due interventi - Tenore e Baldanza - che seguiranno, e di certissimo interesse per il ben nato valore dai due docenti, non seguirà una mia considerazione aggiuntiva, ma già quella del grazie mio, e di tutti, è a loro vivamente anticipata.