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La sicurezza sul lavoro nelle Forze Armate

Mar.Ord. Giuliano Andreazza

1. Campo di applicazione delle norme antinfortunistiche nell’ambiente militare

Il fatto che l’attività militare sia sottoposta ad una disciplina antinfortunistica pare essere per il legislatore un dato specifico.
Infatti, il regolamento di disciplina militare vigente prevede (D.P.R. 545/86 art. 21 lett. f) fra i doveri dei superiori quello di: “Assicurare il rispetto delle norme di sicurezza e di prevenzione per salvaguardare l’integrità fisica dei dipendenti”.
Resta da verificare, se fra le norme di sicurezza e prevenzione del cui rispetto i superiori devono farsi garanti vi sia il D.P.R. 547/55. Il citato art. 1 del medesimo delinea l’ambito d’applicabilità del decreto, ricomprendendovi tutte le attività alle quali siano addetti lavoratori subordinati o ad essi equiparati, salvo il disposto del successivo art. 2 che esclude alcuni settori regolati da una normativa specifica.

Non si fa cenno alcuno alle Forze Armate, anche se vi fu un’isolata pronuncia della Corte di Cassazione (Cass. Civ. Sez. III 13 febbraio 1968 n. 499) volta a limitare l’applicabilità del D.P.R. 547/55 nella pubblica amministrazione al caso di attività volta alla produzione di beni e servizi, ma tale indirizzo giurisprudenziale non ebbe seguito alcuno, e la stessa Corte(1), proprio in tema di Forze Armate, ha recentemente stabilito che le norme per la prevenzione degli infortuni e sull’igiene del lavoro sono applicabili anche alle attività lavorative esercitate dall’autorità militare, poiché la vigenza della disciplina antinfortunistica non dipende dalla natura della persona o ente che provvede all’esecuzione dei lavori: ne consegue che essa è pienamente applicabile anche quando i lavori sono fatti eseguire dall’autorità militare.

Anche il D.P.R. 303/56 sull’igiene del lavoro non menziona in alcun modo le Forze Armate. Il D.Lgs. 626/94, attuativo delle direttive CEE in tema di miglioramento della sicurezza e della salute e dei lavoratori sul luogo di lavoro, ne fa invece cenno all’art. 1. Il comma che recita: «Nei riguardi delle Forze Armate e di Polizia e dei servizi di protezione civile, le norme del presente decreto sono applicate tenendo conto delle particolari esigenze connesse al servizio espletato e delle attribuzioni loro proprie, individuate con Decreto del Ministero competente di concerto con i Ministri del lavoro e della previdenza sociale, della sanità e della funzione pubblica»; analoga formula è utilizzata dall’art. 1 comma 3 del D.Lgs. 277/91 attuativo delle direttive CEE in materia di protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da esposizione ad agenti chimici, fisici e biologici durante il lavoro. È da rilevare che la direttiva quadro 89/391, recepita con il D.Lgs. 626/94, prevede all’art. 2 la non applicabilità delle norme ivi contenute «quando particolarità inerenti ad alcune attività specifiche nel pubblico impiego, per esempio, nelle Forze Armate o nella Polizia, o ad alcune attività specifiche nei servizi di protezione civile, vi si oppongono in modo imperativo».

Per ora i decreti ministeriali non sono ancora stati emanati e resta dubbia la piena estensibilità alle Forze Armate di una legislazione che subordina chiaramente la sua applicabilità alla previa valutazione, in sede governativa, delle “particolari esigenze connesse al servizio espletato”.
Resta in ogni caso il dubbio se sia legittimo che tali attività non abbiano una loro disciplina normativa statuale, volta a ridurre al minimo il rischio di incidenti ed a tutelare la salute dei militari; la legislazione nazionale, infatti, non affronta il problema, ma si limita a prevedere il risarcimento alle vittime degli incidenti(2).

2. I decreti legislativi 626/94 e 242/96

Il D.Lgs. 626 del 1994, come riformato attraverso il D.Lgs. 242 del 1996, d’attuazione alla direttiva 391 del 1989, che si può considerare il provvedimento quadro dal quale derivano e dipendono altre direttive sulla sicurezza del lavoro, dedicate a singoli fattori di pericolosità o a materie specifiche.
Tale direttiva 391 intende disciplinare tutti i settori d’attività pubblica e privata, siano industriali, commerciali, agricoli o amministrativi.
L’art. 1 del D.Lgs. 626/94, ha immediata applicazione anche per l’attività lavorativa espletata dai dipendenti delle Amministrazioni ed Enti Pubblici, siano essi uffici periferici delle Amministrazioni centrali o Enti locali.
Pertanto i livelli di responsabilità nel settore pubblico sono del tutto equiparabili alle altre realtà lavorative per responsabilità, partecipazione all’organizzazione ed attuazione del sistema di sicurezza, definizione degli obiettivi di prevenzione da perseguire.

Nel secondo comma sono previste modalità particolari di applicazione della normativa, a seguito dell’individuazione di particolari esigenze da parte di appositi decreti ministeriali, per le Forze Armate, di Polizia e servizi di protezione civile(3).
Prima che il decreto n. 626 entrasse in vigore in tutte le sue parti, il legislatore nazionale ha badato a correggerlo, sia per eliminare le aporie più evidenti, prontamente messe in luce dalla dottrina, sia per rispondere alle istanze più pressanti dei datori di lavoro privati e pubblici, differendo ulteriormente i termini per l’adempimento degli obblighi più gravosi introdotti per i datori di lavoro e allargando le deroghe nel settore pubblico: la correzione è avvenuta con il d.lvo. 19 marzo 1996, n. 242, pubblicato nella G.U. il 6 maggio 1996 ed entrato in vigore il giorno successivo.

Anche se il campo di applicazione della 626 non coincide del tutto con i decreti generali n. 547/55 e n. 303/56, nel decreto n. 626 sono coperti tutti i settori di attività privati e pubblici (art. 1 comma 1), anche se per i settori delle Forze Armate, della Polizia, dell’ordine e sicurezza pubblica, della protezione civile, della giustizia, dell’amministrazione penitenziaria, e dei trasporti aerei e marittimi, l’applicazione deve tener conto delle particolari esigenze connesse al servizio espletato e individuate con decreto ministeriale (art. 1 comma 2)(4).
Già la prima stesura del decreto n. 626, afferma che l’applicabilità delle disposizioni alle Forze armate e di Polizia, nonché ai servizi di protezione civile devono intendersi condizionate al rispetto delle “particolari esigenze connesse al servizio espletato” e “delle attribuzioni” proprie di tali strutture. Ulteriori precisazioni sono rimandate ad un apposito decreto interministeriale.

La ratio di una simile applicazione, parziale o condizionata delle norme di sicurezza, risiede, com’è ovvio, nella particolare natura del servizio prestato in settori, quali le forze armate, di polizia o protezione civile, dove l’elevata pericolosità dell’attività svolta può rendere inutili, se non addirittura pregiudizievoli per l’efficienza del servizio, le ordinarie misure antinfortunistiche; si pensi, ad esempio, alle prescrizioni sull’assetto dei luoghi di lavoro, in particolare quelle previste dal D.M. 14 giugno 1999, n. 450, per le strutture della Polizia di Stato, dove le norme e le prescrizioni in materia di sicurezza dei luoghi di lavoro contenute nel decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e successive modificazioni e integrazioni, nonché quelle delle altre disposizioni di legge in materia, sono applicate nel rispetto delle caratteristiche strutturali, organizzative e funzionali preordinate a realizzare:
- la tutela del personale operante, in relazione alle rispettive specifiche condizioni d’impiego, anche con riguardo alla prontezza ed efficacia operativa;
- la protezione e tutela, commisurata al rischio effettivo, delle sedi di servizio, installazione e mezzi, contro il pericolo d’attentati, sabotaggi o aggressioni, in altre parole d’interruzioni di servizi essenziali;
- la prevenzione della fuga delle persone legittimamente arrestate o fermate, in altre parole trattenute, nei casi previsti dalla legge, in una struttura dell’Amministrazione;
- la riservatezza e la sicurezza delle telecomunicazioni e dei trattamenti dei dati personali(5).

Allo stesso modo, la particolare natura del servizio pubblico svolto giustifica una deroga alle ordinarie norme di sicurezza per le “strutture giudiziarie e penitenziarie”, le quali, com’è intuitivo, possono trovarsi ad operare in situazioni e circostanze molto diverse da quelle di un comune ufficio pubblico(6).
Per converso, il D.Lgs. 19 marzo 1996, n. 242, ha introdotto alcune deroghe all’applicabilità del decreto n. 626/94 alle amministrazioni pubbliche. Le modifiche hanno inciso sull’art. 1, II° comma, del D.Lgs. 626/94 relativo al campo di applicazione, introducendo ulteriori categorie distinguibili a seconda delle finalità istituzionali:
- strutture giudiziarie, penitenziarie e con finalità genericamente qualificate di ordine e sicurezza pubblica;
- strutture universitarie e di istruzione di ogni ordine e grado;
- strutture consolari e diplomatiche;
- mezzi di trasporto marittimi ed aerei.
I decreti ministeriali, di futura emanazione, dovranno stabilire le modalità di applicazione della normativa, contemplandole con le particolari esigenze delle strutture interessate(7).

3. Il D.M. 284/2000

Con l’emanazione del D.M. 284/2000, si consolida lo stato di attuazione del D.Lgs. 626/94 anche alle Forze Armate.
Più che una disciplina di favore si tratta di una regolamentazione individualizzata che tiene conto di quelle che sono le particolari esigenze connesse all’espletamento di servizi che rifuggono dagli schemi tradizionali inerenti alle organizzazioni di lavoro strutturate in forma di imprese.
Il D.M. 14 giugno 2000 n. 284, è uno dei regolamenti previsti dall’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 626/94, il quale prevede che “nei riguardi delle Forze armate e di Polizia, dei servizi di protezione civile, le norme del presente decreto sono applicate tenendo conto delle particolari esigenze connesse al servizio espletato, individuate con decreto del Ministro competente di concerto con i Ministri del lavoro e della previdenza sociale, della sanità e della funzione pubblica”.

Il D.M. 284/2000 assoggetta alle vigenti norme di legge in materia di prevenzione, protezione, sicurezza, igiene del lavoro e rispetto dell’integrità dell’ambiente, tutte le attività lavorative svolte nell’ambito dell’amministrazione della difesa del personale militare e civile, dagli apprendisti, dagli allievi degli istituti di formazione e dai lavoratori estranei all’amministrazione che operano per conto delle Forze Armate.
Per di più il decreto si pone quale provvedimento attuativo dell’art. 23, comma 4 del D.Lgs. n. 626/94, in tema di individuazione delle aree cosiddette “riservate” e “operative”, sulle quali l’esercizio della vigilanza sul rispetto della normativa prevenzionale e di igiene del lavoro è prerogativa dei servizi sanitari e tecnici istituiti per le Forze Armate.

L’art. 1 del decreto esprime il principio della generale applicabilità, alle attività e al personale operante nell’ambito e per conto delle Forze Armate, della legislazione vigente in materia di prevenzione, protezione, sicurezza, igiene del lavoro e rispetto dell’integrità dell’ambiente; la previsione è in linea con il disposto dell’art. 1, comma 1 del D.Lgs. 626/94, il quale ne ha stabilito a chiare lettere la generale indifferenziata applicabilità a tutti i settori di attività privati o pubblici.

La previsione dell’art. 2 rappresenta, invece, l’eccezione secca e lapidaria al dettato del precedente art. 1; essa, pur aderente all’indicazione dell’art. 2, paragrafo 2 della direttiva-quadro 89/391/CEE, parrebbe contrastare invece proprio con l’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 626/94, che n’è la disposizione di riferimento principale. Infatti quest’articolo, nello stabilire che le norme del decreto legislativo si applicano “tenendo conto delle particolari esigenze connesse al servizio espletato”, non introduce una riserva di applicabilità, ma, più limitatamente, una riserva di compatibilità: il che equivale a dire che le “particolari esigenze” connesse al servizio espletato non possono in alcun modo fungere da ragione giustificatrice di una generale applicabilità della disciplina del D.Lgs. 626/94, ma al contrario, rappresentano la variabile specifica che bensì condiziona, ma in quanto la presuppone, l’opposta regola di applicabilità della normativa generale.

Il legislatore italiano, nel recepire l’indicazione contenuta nella direttiva-quadro 89/391/CEE, e nel trasfonderla nel testo dell’art. 1, comma 2 del D.Lgs. 626/94, ha completamente ribaltato la prospettiva del legislatore europeo, con l’effetto di determinare un innalzamento del livello di tutela rispetto allo standard fissato nella sede comunitaria. Ciò è avvenuto conformemente alla previsione dell’art. 118 A del trattato istitutivo CEE, in base al quale le prescrizioni delle direttive comunitarie, fissando quello che è il livello minimo di tutela, consentono al legislatore di ciascuno Stato membro di innalzare questo livello con effetto migliorativo.

Di ciò il decreto ministeriale avrebbe dovuto tener conto (come correttamente ha fatto il D.M. 14 giugno 1999, n. 450 relativo alle Forze di Polizia) stabilendo invece, per alcune attività o luoghi, la non applicabilità della legislazione vigente in materia di prevenzione, protezione, sicurezza e igiene del lavoro, e la prevalenza delle speciali norme di tutela tecnico-militari per la sicurezza e salute del personale impiegato, determinando un’evidente antinomia, sul piano della gerarchia delle fonti normative, con l’art. 1, comma 2 del D.Lgs. 626/94. Questa discrasia, ispirata al regime dell’inapplicabilità, piuttosto che a quello dell’applicazione compatibile, rischia di paralizzare in concreto l’efficacia del decreto, che è normativamente di rango inferiore rispetto agli atti aventi forza di legge, tra i quali rientra a pieno titolo il D.Lgs. 626/94.

Va detto che il regime di esenzione, delineato dall’art. 2 del decreto, riguarda tutte le attività e i luoghi destinati ai compiti istituzionali delle Forze Armate, quali sono “l’impiego della forza militare ed il relativo addestramento, la gestione delle informazioni, riguardanti la funzionalità dell’intera struttura militare e la tutela del segreto di Stato, l’impiego dei mezzi militari operativi, quali unità navali, aeromobili, mezzi armati e di trasporto e relativo supporto logistico”.

L’art. 3 del decreto, invece, disciplina gli aspetti legali dell’esercizio dell’attività di vigilanza rivolta a verificare la corretta applicazione e il rispetto della legislazione in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro. Nel rispetto dell’indicazione dell’art. 23, comma 4 del D.Lgs. 626/94, è stabilito che questa vigilanza è “effettuata dal personale militare e civile dell’amministrazione della difesa, nominato dal Ministro”. Posto che il provvedimento di nomina del Ministro non può essere classificato quale “norma” giuridica, la conseguenza obbligata è che esso non può di per sé solo e in assenza di una specifica previsione normativa, soddisfare il requisito di attribuzione della competenza(8).

All’art. 4 sono individuate le aree “riservate” o “operative”: si tratta dei mezzi, delle strutture e delle infrastrutture in cui sono trattate le materie di carattere militare (o comunque concernenti l’efficienza dello strumento militare del Paese), nell’ambito delle quali, nell’interesse della sicurezza dello Stato e ai sensi delle vigenti norme unificate per la tutela del segreto di Stato, e ritenuta vietata la divulgazione di notizie. Gli immobili e le aree suddetti, se di pertinenza dell’amministrazione della difesa, devono essere unitariamente classificati, a cura del Ministro della Difesa.
Il D.M. 284/2000 è l’espressione che, oltre ai beni della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro, vi sono altri interessi in gioco, meritevoli di tutela e di opportuna salvaguardia.

Dalla lettura del decreto si trae, come dato di carattere generale, che i compiti istituzionali svolti dalle Forze Armate si esplicano, in una dimensione più rilevante e a tutela di valori di maggior rango rispetto all’esigenza di tutela della popolazione occupata al lavoro. Alle esigenze di difesa dello Stato è così riconosciuta prevalenza sulle esigenze prevenzionali e di igiene(9).

Approfondimenti

(1) - Così, Cassazione Penale Sez. IV, 28 aprile 1992, Cosentino.
(2) - R. Gallo, Applicabilità delle norme di prevenzione infortuni all’ambiente militare, in Rass. Giust. Milit., 1995, p. 158.
(3) - Cervetti-Spriano, La nuova normativa di sicurezza sul lavoro, Giuffré, Milano, 1996, p.3.
(4) - P. Onorato, I soggetti passivi dell’obbligo di sicurezza nei luoghi di lavoro: Recenti previsioni normative e possibili generalizzazioni; in Cass. Pen., 1999, 358-361.
(5) - Così, art. 9, D.M. 14 giugno 1999, n.450, (G.U., 2 dicembre, n.283).
(6) - A. Tampieri, Sicurezza sul lavoro e modelli di rappresentanza, Giappichelli, Torino, 1999, p. 234.
(7) - Cervetti-Spriano, La nuova normativa di sicurezza sul lavoro, op. cit., p.3.
(8) - Viene da chiedersi se, in questo modo, il D.M. n. 284/2000 non sia andato oltre la previsione dell’art. 23, comma 4 del D.Lgs. 626/94, la quale demanda alla decretazione ministeriale solo l’individuazione delle “aree che presentano esigenze analoghe” alle aree riservate o operative delle Forze armate, non anche all’individuazione del personale deputato all’esercizio dell’attività di vigilanza.
(9) - P. Soprani, Ministero della Difesa: l’applicazione del D.Lgs. 626/94, Ambiente & Sicurezza, in il Sole 24 ore, n. 20 (2000).