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Gestione della crisi

Umberto Montuoro (*)

1. Premessa

La crescente globalizzazione dei fenomeni d’instabilità d’ordine politico, militare, economico e finanziario, esistenti in qualsiasi area del pianeta, rende evidente la natura composita della politica di sicurezza. Le sfide ad una ordinata relazionalità di diritto, lanciate nei confronti della Comunità internazionale e dello Stato nei settori più diversificati, devono incontrare tempestiva azione di contrasto, condotta in modo unitario dalle competenti articolazioni degli apparati istituzionali nazionali e sovranazionali.

Adeguati parametri temporali ed operativi di risposta sono indispensabili per affrontare il nuovo panorama geostrategico, prodottosi all’indomani del dissolvimento del bipolarismo Est-Ovest, e l’evoluzione delle nuove minacce alla sicurezza, emergenti con sorprendente velocità attraverso nuove manifestazioni di belligeranza e di terrorismo, ora anche informatico.

L’esperienza maturata fin dagli anni della guerra fredda nel comparto della Difesa, per il monitoraggio ed il controllo delle situazioni di politica estera e del complesso quadro strategico, è stata sempre accompagnata da un continuo aggiornamento delle modalità organizzative, procedurali e del supporto tecnologico sempre più sofisticato. Si è acquisito in tal modo un vasto patrimonio di conoscenze e sperimentate abilità, sostenuto da consolidate capacità professionali, di collaudata validità soprattutto nel campo della collaborazione internazionale.

Tali preziose potenzialità e le strutture organizzative predisposte con l’impiego di tecnologie d’avanguardia non possono non costituire un bacino di risorse immediatamente disponibile ed a costo zero per le mutate ed ulteriori esigenze di sicurezza del Paese.

Opposti indirizzi dottrinali e di pensiero proponevano, invece, l’abolizione delle sedi della Difesa che hanno assicurato la funzione informativa e decisionale del Governo nei periodi di tensione e di crisi internazionali. Proposte queste ultime fondate sulla presunta ed assoluta settorialità di tali strutture nonché sulla ritenuta competenza esclusivamente militare delle stesse. La realtà storica e la quotidianità dei risultati conseguiti smentiscono anche quest’ultimo assunto.


2. Il c.d. decision making profili evolutivi e campi di applicazione

Le dinamiche odierne che originano lo stato di crisi determinano una crescente riduzione dei tempi a disposizione per l’adozione di una precisa linea di condotta. Inoltre la grande massa di dati provenienti da fonti sempre più diversificate e da sensori sempre più sofisticati, nonché l’esigenza di ottenere valutazioni realistiche del quadro situazionale sempre più rapide presuppongono tecniche adeguate.

Queste metodologie di elaborazione, valutazione ed utilizzazione delle informazioni storicamente appartengono alla funzione di intelligence e vengono definite come fusione dati.

Tali tecniche di concentrazione ed analisi delle informazioni sono uno strumento ormai divenuto ordinario nelle modalità operative militari.
Le notizie reperite con mezzi di sorveglianza fisici, tecnici ed elettronici sono identificate dal grado di attendibilità del sensore e proposte in questa c.d. gerarchia variabile.

La formazione in chiave multimediale dello scenario d’operazioni ne amplifica il grado di definizione e le potenzialità esplicative comprimendo contestualmente i tempi di interpretazione dello stesso. Lo stesso inserimento in data base di elementi notiziali e l’elaborazione pressoché immediata di attività ripetitive facilitano l’analisi e l’utilizzazione dei dati disponibili.

Modelli matematici e tecniche statistiche di precisione possono favorire, in relazione alle diverse variabili considerate, probabili ipotesi evolutive del panorama di interesse. Questo metodo di presentazione dei pacchetti informativi garantisce una tempestiva reazione sia in termini di pianificazione che di condotta.

L’elaborazione condotta con le tecnologie informatiche contrae straordinariamente i tempi attraverso l’utilizzo dei c.d. “sistemi esperti”. Essi sono funzionali al supporto della sfera decisionale in quanto strutturati per vagliare un gran numero di informazioni, analizzandole con i canoni ed i criteri inseriti nel programma e predeterminati da esperti delle discipline applicate.

I “sistemi esperti”, tuttavia, riproducono i processi mentali e le fasi del ragionamento umano senza creare nuove soluzioni ed asetticamente senza alcuna considerazione soggettiva o di valore. In tal modo viene enfatizzato il momento della decisionalità da parte dell’autorità preposta o dell’utente istituzionale fruitore di un menù di soluzioni virtuali. La scelta non è ostacolata da quell’insieme di dati di disturbo o di routine, rendendosi più tempestiva e puntuale.

Lo stesso processo ciclico di raccolta e valutazione delle informazioni di supporto alla decisionalità dell’autorità competente e legittimata, con la conseguente esecuzione delle misure intraprese ed il rilevamento dei risultati ottenuti, è categoria logica del mondo militare: il c.d. comando e controllo.

L’utilizzazione integrata di risorse umane, dell’informatica e dell’elettronica espande in modo esponenziale le capacità di supervisione di ogni livello interessato.
Il settore delle comunicazioni rende palesi le potenzialità prospettate dall’ingegneria spaziale mediante l’attuale definizione delle capacità dello strumento satellitare.

Il profilo della deterritorializzazione consente un’agevole realizzazione polifunzionale che si articola nelle telecomunicazioni, nel telerilevamento e nella localizzazione conseguibili con collegamenti su ogni area del pianeta. La crescente disponibilità di sistemi multisatellitari commerciali e la forte interoperabilità ed interconnessione con i sistemi dedicati militari permettono di evitare costosi programmi di ricerca.

Gli standard in questo campo ingegneristico sono infatti comuni, evidenziando modalità di progettazione e realizzazione analoghe. La stessa gestione ed utilizzazione in senso lato sono soggette ai medesimi parametri e criteri tecnici. A fronte della copertura di vaste aree e del loro monitoraggio in relazione alle specifiche esigenze, la diffusione di terminali mobili ne amplifica la capillarità d’impiego.

Il flusso delle informazioni è ottimizzato in relazione a “piattaforme organizzative” di tipo reticolare. I vettori aerei, terrestri e navali sui quali sono installati i terminali possono dialogare attraverso canali non necessariamente gerarchizzati, idonei ad assicurare la ridondanza dei sistemi ed una reazione in tempo reale.
Gli elementi costitutivi che vanno ad implementare l’area di copertura del sistema sono modulari e suscettibili di rapido quanto esponenziale potenziamento.

La moderna tecnologia è atta ad apportare significative semplificazioni sul piano operativo, adeguando gli strumenti a disposizione alla velocità d’apparizione dei rischi offerti dalla realtà contemporanea.

La standardizzazione delle procedure unicamente fino al livello della decisionalità politica ha consentito alle compagini governative italiane di evitare le escalations indotte, manifestatesi invece nel sistema statunitense in occasione, ad esempio, del caso Achille Lauro.
Il set di regole codificate e la rigida pianificazione delle attività pre-decisionali sono invece garanzia di imparzialità nell’approntamento dello scenario situazionale, esente da condizionamenti.

Modalità procedimentali queste ultime ormai facenti parte del bagaglio esperienziale degli operatori con le stellette.
La costituzione di un efficiente sistema decisionale è legata necessariamente ad un effettivo coordinamento interministeriale fra le diverse branche del potere esecutivo, operanti nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche della sicurezza e della difesa.

La disponibilità di una piattaforma organizzativa unitaria di vertice consente, pur nel mantenimento delle originarie sfere di competenza ministeriali, la produzione di un’univoca linea di risoluzione.
L’istituzione di un organismo specializzato plurisettoriale, idoneo alla realizzazione del principio della globalità della sicurezza, rappresenta il raccordo strutturale tra l’area decisionale dell’indirizzo politico e la base tecnico-operativa.

La composizione ristretta ed interministeriale, la piena utilizzabilità immediata dei mezzi e di tutte le infrastrutture delle amministrazioni nazionali, in particolare degli apparati diplomatico e militare, sono elementi costitutivi di un efficiente polo di esercizio della gestione delle crisi. Esso non può non essere ordinato su due livelli interconnessi.

Il primo di natura servente, composto dagli staff permanenti di funzionari e di personale altamente qualificato, è strumentale alla produzione di una veloce conoscenza dell’entità lesiva e della predisposizione di misure di reazione.
Il secondo, fruitore della precedente attività preparatoria e pre-decisionale, è il vero organo collegiale deliberante.


3. La situazione ordinativa del sistema decisionale italiano

L’organizzazione di supporto tecnico-operativo del vertice politico è stata delineata nel c.d. “Manuale per la gestione delle crisi”, edito dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nel luglio 1980.
Essa si compone di tre grandi articolazioni funzionali, centri di precise competenze rigorosamente delimitate.

Il Comitato Politico Strategico, CoPS, costituito dal Presidente del Consiglio, dai Ministri degli Affari Esteri, della Difesa e dell’Interno, assolve compiti di coordinamento e di decisione delle linee di intervento.

La partecipazione alle sedute è prevista anche per il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, per il Segretario Generale della Presidenza del Consiglio, ed in veste solo consultiva per il Capo di Stato Maggiore della Difesa e per il Segretario Generale del Ministero degli Affari Esteri.

Esso si riunisce esclusivamente durante lo stato di crisi, acquisendo i risultati della fase pre-decisionale compiuta dallo staff tecnico.
Il Centro Decisionale Nazionale (CDN), è la sede di supporto del precitato CoPS, ed in via alternativa del Consiglio dei Ministri, nella quale si sostanziano in concrete misure le scelte adottate.

La sala decisionale, la sala controllo e la sala situazioni sono gli elementi modulari, in stretto collegamento funzionale con i corrispondenti gangli nervosi dei singoli Ministeri e con i Servizi di informazione.
Il Nucleo Politico Militare (NPM), è formato dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, da rappresentanti dei Ministeri degli Affari Esteri, dell’Interno, della Difesa, in modo particolare dello Stato Maggiore della Difesa e dei Servizi informativi. È un organo permanente, attivo anche in condizioni di normalità, al fine di prevenire tempestivamente escalations improvvise e di avere un quadro sempre più aggiornato delle zone di interesse per l’Italia.

In caso di crisi coadiuva il CoPS, nella sua veste meramente ausiliaria e di consulenza. Il profilarsi di una situazione di crisi determina l’iniziativa e l’allertamento dei singoli dicasteri, preposti alla tutela degli interessi minacciati o esposti a pericolo.
La contestuale azione di concertazione si irradia dal citato CDN, nel rispetto delle diverse aree di pertinenza, attribuite dalle leggi e dalle disposizioni in vigore ai rispettivi rami dell’Amministrazione statale.

L’opera di supporto, d’impiego di uomini, mezzi, procedure standardizzate e infrastrutture della Difesa, dedicati al sistema decisionale o in generale operanti per i consueti compiti d’istituto, avviene in piena armonia ed a potenziamento delle possibilità di azione delle competenze dei soggetti istituzionali preposti.
Naturale gestore delle crisi, dunque, è il Governo, nell’ambito del rapporto fiduciario che lo lega al Parlamento. “Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità d’indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri.

I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri.
La legge provvede all’ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri” (art. 95 Cost).

4. La Circolare 3 dicembre 1999 concernente l'unità di gestione del c.d. Millenium Bug presso il Centro Decisionale Nazionale di Forte Braschi

La disciplina normativa delineata dal legislatore italiano è pienamente rispondente alle istanze di razionalizzazione della materia registrate in sede internazionale. Le raccomandazioni espresse nel seno della Commissione europea ed in occasione del summit del G8 del 17 maggio 1998 si sono tradotte nell’istituzione del Comitato di studio ed indirizzo per l’adeguamento dei sistemi informatici e computerizzati all’anno 2000, preposto all’individuazione delle possibili linee di sviluppo dei disservizi e delle soluzioni realizzabili.

“Il Piano nazionale di continuità ed emergenza per la gestione del problema informatico, elaborato dal citato Comitato ed approvato dal Comitato di Ministri istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 22 luglio 1999, prevede la costituzione di una unità di gestione del c.d. Millennium Bug presso il Centro Decisionale Nazionale (CDN) alla quale è devoluto il coordinamento ed il controllo a livello strategico dell’evoluzione dell’eventuale situazione di crisi.”
Il Comitato di Ministri è presieduto dal Sottosegretario alla Presidenza dei Ministri delegato ed è formato dai Ministri dell’Interno, della Difesa, dei Trasporti e della navigazione, delle Comunicazioni, dell’Industria, del Commercio e dell’artigianato e della Sanità: è costituito presso la stessa Presidenza. Piano delineato nella Circolare firmata dall’allora Sottosegretario Bassanini.

I compiti demandati all’unità di gestione si sostanziano nel:

  • raccogliere le informazioni relative alla situazione del Paese e valutarne l’impatto, riferendo all’autorità politica;
  • inviare al Comitato di Ministri e, eventualmente, al Presidente del Consiglio dei Ministri, notizie sul mutamento del quadro globale;
  • fornire le informazioni ai soggetti interessati;
  • comunicare le informazioni ai mass-media;
  • coordinare l’azione tra le amministrazioni e le infrastrutture;
  • diramare orientamenti in caso di danni di rilevante consistenza.

Il problema informatico dell’anno 2000 avrebbe potuto comportare, quale conseguenza, i presupposti per l’attuazione della legge 24 febbraio 1992, n. 225, recante norme sull’istituzione del servizio nazionale della protezione civile: l’eventuale situazione di crisi si sarebbe dovuta affrontare conformemente ai contenuti della predetta normativa. Vi è la precisa intentio del legislatore di non alterare in modo derogatorio l’assetto istituzionale esistente.
Nel rispetto del modello organizzativo - funzionale del piano di continuità ed emergenza del Comitato anno 2000, è stato predisposto il seguente quadro organizzativo per la gestione del c.d. Millennium Bug. Le modalità di attuazione si enucleano nell’opera di concertazione condotta dagli attori istituzionali preposti:

  • al Comitato di Ministri ed al Sottosegretario di Stato spettava la vigilanza strategica sullo sviluppo della situazione, del quale venivano informati dal direttore dell’unità di gestione, nel caso in cui si fossero riscontrate situazioni di rischio, disservizi o incidenti;
  • il direttore dell’unità di gestione, avente qualifica di prefetto, ha garantito il funzionamento dell’unità medesima. A questo scopo:
    . ha coordinato l’attività degli incaricati dei Ministri;
    . ha verificato le conseguenze, sul piano nazionale, di accadimenti locali, nonché l’eventualità delle relative comunicazioni all’autorità politica;
    . si è avvalso della consulenza e dell’assistenza del Comitato anno 2000, del suo direttore tecnico nonché del consigliere militare del Presidente del Consiglio dei Ministri;
    . ha fornito gli elementi notiziali al portavoce;
    . ha avuto contatti con i comitati provinciali per l’euro e l’anno 2000 (CEP 2000);
    . avrebbe potuto assumere le misure necessarie per fronteggiare le eventuali situazioni di emergenza;
  • gli incaricati dei Ministri hanno puntualmente seguito gli sviluppi della situazione nell’ambito delle proprie competenze, nonché sull’amministrazione di appartenenza e su quelle vigilate;
  • il portavoce ha curato le attività di comunicazione;
  • il direttore tecnico del Comitato anno 2000 ha collaborato con il direttore dell’unità di gestione, assicurando il controllo e il monitoraggio della situazione;
  • il consigliere militare del Presidente del Consiglio dei Ministri ha esplicato attività di consulenza e assistenza per il coordinamento generale delle attività;
  • l responsabile della rete delle telecomunicazioni ha collaborato con il direttore dell’unità di gestione, assicurando le comunicazioni fra il CDN e le istituzioni, nonché con i gestori dei servizi di pubblica utilità.

L’unità di gestione ha avuto sede nei locali del CDN ed ha utilizzato le infrastrutture logistiche e di comunicazione all’uopo predisposte.
Essa ha svolto il suo ruolo operativo già a decorrere dal 15 dicembre 1999; il periodo di presidio (c.d. roll-over) ha avuto inizio alle ore 9.00 del 31 dicembre 1999. Il funzionamento in misura completa o ridotta nonché l’interruzione dello stato di presidio e delle connesse attività sarebbe stato determinato dalla situazione in atto e soltanto previa autorizzazione dell’autorità politica.

Al fine di coinvolgere tutti i soggetti istituzionali interessati è stato concordato un “Modello funzionale-organizzativo del Piano di continuità ed emergenza”.
Il Modello è stato articolato su tre livelli di comando, controllo e coordinamento: livello operativo, livello tattico e livello strategico.

L’eventuale attivazione di tutti i livelli sarebbe dipesa dall’intensità e dalla vastità del disservizio o dell’incidente verificatosi.
A livello operativo sarebbe stata operata la gestione immediata del disservizio o dell’incidente.

Nel caso l’anomalia si fosse presentata più estesa, sarebbe stato necessario attivare il secondo livello di gestione.
A livello tattico sarebbe stato realizzato un coordinamento tra i soggetti competenti, per determinare le priorità dei provvedimenti e la destinazione delle risorse. È stato istituito un punto di controllo e coordinamento anche per l’esercizio delle funzioni di comando.

Nella specie, per il Millennium Bug tale funzione è stata esercitata dal Sistema nazionale di protezione civile.
Nell’ipotesi in cui le risorse e le capacità di gestione dei soggetti coinvolti fossero risultate carenti per affrontare la situazione di emergenza, sarebbe stato necessario attivare il massimo livello di comando, controllo e coordinamento, ovvero il livello strategico.

È nel terzo livello che si definisce il contesto in cui avrebbero operato i livelli tattici e sarebbero state assunte le decisioni fondamentali a livello nazionale e i piani di ritorno alla normalità.
Il coordinamento, comando e controllo strategico sarebbe stato realizzato mediante una rete organizzativa e di comunicazioni modulare facente capo a più organismi fondamentali:

  • Il Comitato di Ministri che ha promosso e coordinato l’assunzione delle decisioni;
  • L’Unità nazionale di crisi, identificata nella sala operativa del CDN, che ha avuto i seguenti compiti:
    . raccogliere, selezionare, interpretare e valutare in termini di impatto i dati relativi alla situazione nazionale producendo quindi utili informazioni;
    . presentare alla sala situazioni le notizie di rilievo da trasmettere al Comitato di Ministri o, eventualmente, al Presidente del Consiglio;
  • il sistema di Coordinamento della protezione civile, che ha espletato i compiti definiti dalla legge n.225/1992;
  • la sala situazioni della Presidenza del Consiglio, sita in Palazzo Chigi in Roma, che ha avuto il compito di riportare le notizie rilevanti al Comitato di Ministri o, eventualmente, al Presidente del Consiglio;
  • le Unità nazionali istituzionali e infrastrutturali di crisi.

Nel CDN sono confluite tutte le informazioni acquisite, a livello nazionale e internazionale su possibili disservizi causati dal Millennium Bug.
Nella sede del CDN vi erano collegamenti con le fonti informative e la presenza di un gruppo di esperti di istituzioni e infrastrutture per valutare e analizzare i dati ricevuti, proporre le azioni opportune ed attivare, se ritenuto necessario, il livello decisionale superiore, rappresentato dal Comitato di Ministri.

Dal Centro decisionale nazionale si sarebbero irradiate disposizioni a tutti i soggetti collegati, nell’ipotesi che il complesso delle segnalazioni pervenute avesse dovuto prefigurare l’emersione di problemi di rilevanza nazionale.


5. Conclusioni

Il 31 marzo 2000 l’Unità ha concluso i lavori con otto mesi di anticipo sulla scadenza di legge ed avendo speso meno della metà dei cinque miliardi stanziati dal Governo.
Le previsioni apocalittiche sulla incapacità italiana di affrontare la prima prova del terzo millennio sono state disattese.

Il baco non ha intaccato la mela italiana. Il grado di preparazione del nostro Stato contro gli effetti del killer informatico anno 2000 nei servizi pubblici essenziali è risultato idoneo per ogni possibile emergenza.

È stato superato brillantemente quello che si riteneva il punto più delicato, legato al funzionamento delle fondamentali reti di comunicazione, trasporto ed energia del Paese. Si è dunque fornita una risposta di efficienza e di fattivo contributo da parte degli operatori e dell’intera struttura operativa e logistica del CDN.

Si va maturando nella pubblica opinione la convinzione che il potenziale insito nell’organizzazione della Difesa, definito da consolidate capacità professionali e da un enorme bacino di risorse umane ed esperenziali, sia un patrimonio dal quale attingere energie e sperimentate abilità.

L’intento di convogliare in maniera organica gli sforzi di ciascun soggetto pubblico, nel pieno rispetto delle specifiche competenze, verso la migliore gestione delle situazioni di emergenza è stato coronato da successo.

A fronte di recenti orientamenti dottrinali e di pensiero che ponevano in dubbio persino la sopravvivenza dell’attuale configurazione istituzionale, il Centro Decisionale Nazionale è divenuto protagonista vincente della prima grande sfida del nuovo millennio: il Millennium Bug.


(*) - Capitano dell’Aeronautica Militare. Avvocato. In servizio presso lo Stato Maggiore Difesa.