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DIRITTO
LA TRASPARENZA A TAVOLA
17/06/2019
di Beatrice Brizi

Un’esigenza e non uno slogan pubblicitario. Il diritto alimentare deve saper rispondere con efficienza alle sfide dell’innovazione tecnologica

FOTO A - DIDA

Cibo e trasparenza sono espressioni che sempre più spesso vengono messe in relazione nella comunicazione collettiva, ma i contenuti assegnati alla trasparenza sul piano della regolazione disciplinare rimangono in larga misura indefiniti agli occhi del consumatore finale.

Esempi in tal senso sono le posizioni, ripetutamente espresse dai grandi mezzi di comunicazione, che invocano “la Trasparenza a tavola” con una formula attraente ma indefinita, che nel linguaggio quotidiano sovrappone e quasi omologa tracciabilità, etichettatura di origine e trasparenza, senza dare al consumatore consapevolezza della complessità ed articolazione del sistema di regole sul cibo.

Va detto che la ricerca della trasparenza nella relazione con il cibo costituisce, non da oggi, componente significativa nella regolazione di tale area disciplinare. Tuttavia l’uso esplicito di questa espressione ha tardato a farsi strada nel linguaggio legislativo e nella giurisprudenza. Il primo provvedimento legislativo europeo di natura orizzontale applicabile all’etichettatura della generalità dei prodotti alimentari risale al 1978 con la Direttiva n. 79/112/CEE, all’interno della quale non veniva menzionata la trasparenza. Ancora, nei primi anni Novanta, la parola trasparenza continua a restare ignota al linguaggio legislativo, nazionale ed europeo. Tuttavia, alcuni degli elementi che oggi collochiamo all’interno del modello della trasparenza hanno fatto la loro comparsa nella direttiva del 1993 che ha introdotto il metodo HACCP, cioè “il sistema di sicurezza alimentare preventivo”. Con questa direttiva i produttori di alimenti sono stati chiamati ad essere trasparenti nella loro attività: “Analizza ciò che fai, dichiaralo e documentalo”.

 

FOTO CL’ETICHETTATURA È soltanto nel 1997, con l’emanazione del Regolamento (CE) n. 820 relativo “all'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine”, che la trasparenza, nelle sue differenti declinazioni, fa il suo ingresso ufficiale nel vocabolario del diritto alimentare europeo, qualificandosi come un duplice canone di garanzia:

  • come trasparenza interna alla catena alimentare, attraverso la tracciabilità;
  • come trasparenza esterna rivolta ai consumatori ed al mercato, attraverso l’etichettatura obbligatoria dell’origine o provenienza dei prodotti alimentari.

Il successivo, rilevante passaggio, è segnato dal “Libro bianco sulla sicurezza alimentare della Commissione Europea del 2000”, in cui la trasparenza è il filo conduttore necessario ad accrescere la fiducia dei consumatori nella politica di sicurezza alimentare dell’Unione Europea. Questa rinnovata e dichiarata attenzione alla trasparenza, come regola capace di conformare l’intera disciplina ha trovato espressione concreta nel successivo Regolamento n. 178/2002 “sulla sicurezza alimentare” e nell’intero sistema europeo di diritto alimentare European Food Law System (EFLS) introdotto a partire da questa norma.

Oggi quando parliamo di trasparenza nel diritto alimentare europeo, facciamo riferimento ad un canone dai molteplici significati utilizzato secondo diverse declinazioni, non necessariamente uniformi, pur avendo ispirazioni e fini condivisi e che possono essere così ordinate:

  • trasparenza nella regolazione e nella governance;
  • trasparenza all’interno delle imprese alimentari;
  • trasparenza nel mercato, nelle relazioni commerciali B2B (business to business - relazione tra impresa e fornitori);
  • trasparenza nella comunicazione e nell’informazione al consumatore, sulla sicurezza e sulla qualità, sia da parte delle autorità pubbliche che da parte delle imprese, nelle relazioni B2C (business to consumer - relazione tra impresa e clienti/consumatori).

     

    FOTO B - DIDAIL RUOLO DEL CONSUMATORE

    Il consumatore non è solo il beneficiario passivo della protezione, ma è chiamato a un ruolo attivo nel sistema complessivo della sicurezza alimentare. La trasparenza nell’informazione che deve essere fornita con i prodotti alimentari presenta dunque una duplice natura:

  • è un obbligo per le imprese alimentari, che devono fornire informazioni corrette e complete;
  • ma nello stesso tempo è una fonte di responsabilità per il consumatore, che deve leggere accuratamente le informazioni che gli sono fornite al fine di evitare effetti negativi sulla salute.

    Il canone polisemico della trasparenza si conferma così quale elemento di relazione, che raccoglie, unifica ed ordina aspetti disciplinari, tra loro anche assai diversi, ma tutti intesi ad operare nella pluralità di relazioni fra gli attori in scena. Esso costituisce una sorta di filo rosso di tutta la successiva legislazione europea in materia. Così nel successivo Regolamento n. 1169/2011 “sull’informazione al consumatore di prodotti alimentari” ed in una differente area di regolazione, all’interno del Regolamento (UE) n. 1308/2013 recante l’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli, introdotto nell’ambito della riforma della Politica agricola comune (PAC).

    Da ultimo il Regolamento (UE) 2017/625 nel ridisegnare profondamente l’intero sistema dei controlli, ha introdotto un’esplicita disposizione in tema di “Trasparenza nei controlli ufficiali”, vincolando le Autorità europee e nazionali a mettere a disposizione del pubblico, anche online, le informazioni riguardanti l’organizzazione e lo svolgimento dei controlli ufficiali, a conferma della centralità della trasparenza quale canone e garanzia di accountability (responsabilità) nell’esercizio dei poteri pubblici.

    In questo complesso processo guidato dal paradigma della trasparenza, alcuni rilevanti quesiti rimangono tuttavia ancora aperti:

  • la trasparenza è un canone attivo o passivo? In altre parole, essa importa esclusivamente la soggezione ad uno scrutinio delle decisioni prese o è anche un’espressione intesa a designare la partecipazione e non il solo controllo successivo?
  • come opera effettivamente la trasparenza nel sistema europeo di diritto alimentare, con riferimento alla produzione legislativa ed alla governance, specialmente dopo il Trattato di Lisbona e gli accresciuti poteri delegati e di esecuzione assegnati alla Commissione?

FOTO DIn questa prospettiva, sulla base dell’esperienza europea e in un quadro di crescente globalizzazione delle fonti di diritto che per se stessa accresce i conflitti fra valori e interessi, la trasparenza appare uno strumento decisivo per affrontare le sfide dell’innovazione, sia tecnologica, sia istituzionale. La trasparenza, insomma, nella sua essenziale ed intrinseca varietà di significati, ed insieme nella sua necessaria unitarietà sistemica, può essere strumento assai efficace per dare risposte alle sfide del diritto alimentare dell’oggi, ma il percorso verso un’effettiva trasparenza appare incerto e lungi dall’essere compiuto.