CARABINIERI

Adriana Sabato
Vice prefetto vicario
Prefettura di Monza e della Brianza.

1. Edifici di culto e sedi di associazioni con finalità religiose o culturali: elementi identificativi

In base all'ultimo rapporto ISTAT, relativo all'anno 2008, risiedono sul territorio italiano 2.759.528 extracomunitari, pari al 4% dell'intera popolazione, concentrati per il 90,1% nelle regioni del centro nord. Prevalgono gli albanesi (44%) ed i marocchini (32%) ma sono presenti anche, in ordine decrescente, ucraini, tunisini, indiani, serbi, cinesi nonché cittadini dello Sri Lanka, Bangladesh, Macedonia, Filippine, Ecuador, Egitto, Maurizio, Afghanistan.
La presenza nel nostro Paese di etnie con differenti convinzioni religiose sottopone a sistematica verifica la laicità dello Stato ovvero la sua "neutralità religiosa" offrendo spunti di analisi di carattere sociologico e politico che incidono inevitabilmente anche sul piano giuridico, sia della produzione normativa che dell'elaborazione giurisprudenziale e dottrinaria, nonché sull'attività amministrativa.
Nel quadro delle diverse, rilevanti problematiche che di recente hanno suscitato interesse e dibattiti (scuola, simboli religiosi, uso del velo) mi sembra di particolare attualità verificare come possa essere declinato il diritto di libertà religiosa, nei diversi aspetti della libertà di culto, di riunione e di associazione, rispetto all'esigenza di osservare un corretto rapporto tra destinazioni d'uso dei singoli beni e destinazioni di zona previste dai piani urbanistici.
L'intervento generale ed autonomo dei pubblici poteri trova la sua ragione e giustificazione - propria della materia urbanistica - nell'esigenza di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitati anche attraverso la realizzazione dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia accezione: essi comprendono anche i servizi religiosi ed hanno l'effetto di facilitare le attività di culto che rappresentano un'estrinsecazione del diritto fondamentale ed inviolabile della libertà religiosa.
Tematiche che oggi sono di particolare attualità in relazione alla presenza soprattutto di comunità di religione islamica, giacché la loro presenza viene talora avvertita con preoccupazione sospettando che i luoghi di culto o di riunione abbiano poco a che fare con le funzioni religiose così come concepite dalla cultura occidentale.
In particolare le moschee - spesso solo dei piccoli locali - non sono solo luoghi di culto ma anche di insegnamento, di assistenza sociale, di preservazione dell'identità islamica in territorio straniero. Viceversa le sedi dei centri culturali vengono talora utilizzate come edifici di culto.
è importante allora individuare quali sono i criteri che possono consentire la destinazione di un immobile a edificio di culto o a sede di un'associazione o di un circolo culturale: a tal fine è necessario verificare innanzitutto quali siano i principi costituzionali atti a tutelare le attività che ivi si svolgono e quindi valutare, alla luce della Costituzione e della giurisprudenza, le norme che disciplinano l'edificazione o la modificazione degli immobili destinate ad ospitarle.
Tale identificazione riveste importanza anche ai fini delle eventuale applicazione delle disposizioni relative all'ordine pubblico contenute nel r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.) e nel relativo r.d. 6 maggio 1940, n. 635 (Regolamento di attuazione del T.U.L.P.S.).

2. Principi costituzionali e disposizioni di pubblica sicurezza

La distinzione fra edifici di culto e sedi di associazioni o di circoli rileva anche ai fini dei principi costituzionali e della normativa da applicare.
Da un lato la tutela della libertà religiosa e dall'altro la tutela della libertà di associazione e di riunione: diritti tutti di libertà civile i cui contenuti ed i cui limiti tuttavia sono molto differenti e quindi incidono in modo diverso anche sulla disciplina urbanistica ed edilizia.
Normativa sulla quale, in questo ambito, le Regioni esercitano una potestà legislativa concorrente ed i Comuni esplicano la propria autonomia statutaria e regolamentare.
Proprio la diversificazione dei poteri - centrali e locali - chiamati ad intervenire determina la necessità di avere chiarezza sui principi fondamentali affinché il ricorso agli strumenti normativi o amministrativi sia consapevole evitando strumentalizzazioni e contenziosi.
La disciplina di questa complessa materia trova i propri principi innanzitutto nella Costituzione.
L'articolo 19(1) vuole tutelare una delle possibili direzioni cui l'espressione del pensiero può rivolgersi: il credo religioso.
Ha così assicurato a tutti - e quindi non solo ai cittadini italiani - la libertà di fede religiosa in ognuna delle sue possibili esplicazioni:
- la libertà di professare, cioè di dichiarare con parole o atti (o anche di non dichiarare) la propria fede, in forma individuale o associata;
- di farne propaganda;
- di compiere i riti richiesti dal culto, privatamente o pubblicamente, purché non contrari al buon costume(2).
Il limite posto all'esercizio dei culti non può essere esteso oltre il confine espresso, rimanendo escluso ogni riferimento al ben diverso principio dell'ordine pubblico. Inoltre il limite può essere invocato solo quando si tratti di impedire la concreta celebrazione di riti immorali non già l'astratta previsione che dei riti stessi facciano le regole di quell'ordine religioso.
L'articolo 19 cost. ha inteso attuare un'integrale parificazione di trattamento giuridico fra professione della fede cattolica e quella di ogni altra specie di concezione religiosa.
Un altro grande problema della libertà religiosa è costituito dall'art. 8 cost. che garantisce "eguale libertà alle confessioni religiose" di fronte alla legge e prevede l'istituto dell'intesa come strumento di regolamentazione dei rapporti tra Chiesa e confessioni non cattoliche stabilendo che "i loro rapporti sono regolati per legge sulla base delle intese con le rispettive rappresentanze".
A partire dal 1985 numerose intese sono state stipulate tra lo Stato italiano e varie confessioni religiose (valdesi, metodisti, avventisti, battisti, luterani, comunità ebraica etc.).
Il problema dell'intesa comunque non è, in senso stretto, un problema di libertà religiosa in quanto tutte le confessioni, come sancisce l'articolo 8 cost., sono ugualmente libere davanti alla legge, indipendentemente dal fatto che abbiano o meno stipulato un'intesa con lo Stato. Infatti tale principio, come vedremo più avanti, è stato ribadito dalla Corte costituzionale in una decisone in merito all'accesso delle confessioni religiose senza intese alle facilitazioni ed ai contributi per l'edilizia di culto. Le riunioni, anche quelle a scopo di culto, devono invece ritenersi tutelate dall'art. 17 cost.(3).
Tale diritto incontra limiti - generali e particolari - a seconda che tali riunioni avvengano in un luogo pubblico, aperto al pubblico o in luoghi private.
Sarà utile innanzitutto chiarire la differenza tra tali definizioni:
- "luogo pubblico" è quello in cui è possibile accedere, di diritto e di fatto, in via permanente a ogni persona;
- "luogo aperto al pubblico" è un luogo chiuso in cui è consentito l'accesso, a determinate condizioni, ad un numero indeterminabile di persone, senza bisogno di invito personale (es. edifici di culto);
- "luogo privato" infine è un luogo chiuso il cui accesso è limitato a persone già nominativamente determinate (es. circoli privati).
Ci sono allora limitazioni generali, estensibili cioè a tutte le riunioni tenute in luogo pubblico, aperto al pubblico o privato, che riguardano lo svolgimento in forma pacifica e senza armi, tali cioè da non rappresentare un pregiudizio per l'ordine pubblico.
Ci sono poi limitazioni particolari ritagliate sulla diversità dei luoghi ove si svolgono le riunioni che si desumono anche dal T.U.L.P.S. e dal relativo Regolamento di esecuzione.
In relazione al peculiare argomento che qui tratto interessa rilevare che per le riunioni in luogo aperto al pubblico non è richiesto il preavviso al Questore e un eventuale divieto preventivo può essere imposto solo dal Prefetto ai sensi dell'art. 2 del T.U.L.P.S.
Tuttavia, quando le riunioni violino la sicurezza e l'incolumità pubblica, da intendere anche come tutela della salute (es. divieto riunioni in caso di epidemie), la loro trasgressione comporta la possibilità da parte dell'autorità di pubblica sicurezza di sciogliere anche riunioni lecitamente indette.
Gli incontri in luoghi privati godono dell'ulteriore garanzia dell'inviolabilità del domicilio sancita dall'art. 14 Costituzione e trovano l'unico limite nella possibilità che venga disposta dall'autorità di pubblica sicurezza una vigilanza dall'esterno.
Un intervento interno sarebbe possibile solo in presenza di reati.
La professione della fede in forma "associata" previsto dall'art. 19 cost. deve ritenersi assoggettato alle condizioni richieste per ogni altro tipo di associazione dall'art. 18 cost.(4) che esclude qualsiasi autorizzazione preventiva ma fissa alcuni limiti cogenti e precisamente:
- di non perseguire fini vietati ai singoli;
- di non avere carattere di segretezza e di non essere organizzata militarmente.
Limiti diversi che volessero desumersi da presunte esigenze di ordine pubblico non appaiono ammissibili. Ciò si desume sia da un'interpretazione meramente letterale che sistematica del dettato costituzionale.
Infatti da un lato l'art. 20 cost.(5) esclude ogni forma di discriminazione o "l'imposizione di speciali limitazioni legislative" legati alla peculiare finalità religiosa di un'associazione dall'altro lo stesso art. 8 cost.(6) riconosce alle confessioni il diritto di organizzarsi secondo i propri statuti "in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico": appare insomma impossibile imporre a tali associazioni vincoli ulteriori rispetto a quelli consentiti dall'art. 19 cost.
Sotto questo aspetto non può rinvenirsi alcun elemento di differenziazione fra le "confessioni" di cui all'art. 8 cost. e le associazioni di cui all'art. 19 cost.: una differenza che il legislatore ha voluto porre solo per quanto riguarda i rapporti con lo Stato che non può inficiare comunque il principio generale della libertà di "culto associato".
I principi costituzionali che ho qui molto sinteticamente ripercorso sono sostanzialmente tesi a garantire la libertà delle confessioni religiose quali strumento del più generale principio di uguaglianza dei cittadini: è evidente come anche la disciplina comune debba adeguarsi agevolando l'esercizio di un diritto di libertà dei cittadini.
In particolare la normativa urbanistica ed edilizia può incidere sull'esercizio concreto del diritto fondamentale ed inviolabile della libertà religiosa ed in particolare sul diritto di professare la propria fede e di esercitarne in privato o in pubblico il culto; capire quando si è in presenza di edilizia di culto ovvero di sedi di centri o di associazioni culturali è fondamentale al fine di vagliare la normativa - costituzionale, urbanistica, fiscale e di pubblica sicurezza - da applicare ed i principi costituzionali che la devono ispirare.

3. Edilizia di culto: normativa e presupposti della sua applicazione

Le fonti dalle quali attingere la disciplina in materia di edilizia di culto sono diverse: statali, regionali e comunali.
Le disposizioni statali comprendono le chiese e gli altri edifici per i servizi religiosi tra le opere di urbanizzazione secondaria al pari di altri servizi di pubblico interesse, disciplinandone anche il regime fiscale.
La legislazione regionale individua le attrezzature di interesse comune per i servizi religiosi (immobili destinati al culto, all'abitazione dei ministri di culto e del personale di servizio, alle attività di formazione religiosa, alle attività educative, culturali, sociali, ricreative e di ristoro), definisce i criteri sia per l'assegnazione delle aree a tali servizi nell'ambito della pianificazione comunale sia per l'erogazione di specifici contributi.
Pur nella diversità delle soluzioni concretamente adottate, tale sistema normativo è deputato a definire gli strumenti urbanistici attraverso i quali individuare le aree destinate ad edifici di culto ed alle relative attrezzature religiose (es. abitazione dei ministri di culto, immobili destinati ad attività di formazione religiosa o educative,culturali, ricreative), i criteri per l'erogazione dei contributi a valere su appositi fondi alimentati dagli oneri di urbanizzazione secondaria, condizioni e vincoli di destinazione.
Ma quando si è in presenza di un edificio di culto? è sufficiente la qualificazione data dagli interessati o essa deve essere accompagnata da requisiti soggettivi delle organizzazioni richiedenti ed oggettivi dell'immobile?
Sulla base dei principi rinvenibili nel nostro ordinamento e nella giurisprudenza sembra evidente come si debbano considerare un insieme di fattori.
La prospettazione fornita nella domanda non può essere esaustiva ma deve essere accompagnata da una verifica dei requisiti soggettivi ed oggettivi.
In particolare, sotto il primo profilo, non sempre può essere facile distinguere le confessioni religiose dalle altre organizzazioni sociali: nel nostro ordinamento infatti mancano criteri legali precisi che definiscono le "confessioni religiose" e né si possono ritenere tali solo quelle che hanno raggiunto un'intesa con lo Stato.
L'esistenza di un'intesa con lo Stato non è un criterio esaustivo atto a distinguere le confessioni religiose da altri fenomeni di organizzazione sociale che pretendessero di accedere ai benefici previsti per l'edilizia di culto(7).
Le intese infatti sono lo strumento previsto dalla Costituzione per la regolazione dei rapporti fra le confessioni religiose con lo Stato per gli aspetti che si collegano alle specificità delle singole confessioni o che richiedono deroghe al diritto comune: non sono e non possono essere invece una condizione imposta dai pubblici poteri alle confessioni per usufruire della libertà di organizzazione e di azione né per usufruire di norme di favore riguardanti le confessioni religiose.
D'altronde la stipulazione delle intese è rimessa non solo alla iniziativa delle confessioni interessate, le quali potrebbero non avvalersene beneficiando solo del generale regime di libertà e delle regole comuni stabilite dalla legge, ma anche, per altro verso, al consenso prima del Governo - che non è vincolato neppure dalla richiesta della confessione a negoziare e stipulare l'intesa - e poi del Parlamento, cui spetta di deliberare le leggi che, sulla base delle intese, regolano i rapporti delle confessioni religiose con lo Stato.
Pertanto nulla quaestio quando sussiste un'intesa con lo Stato ma in mancanza di questa è necessario ricorrere ad altri criteri quali precedenti riconoscimenti pubblici oppure lo statuto da cui risulti il carattere religioso delle finalità istituzionali.
Tuttavia possono esserci confessioni religiose prive dello statuto, strutturate come semplici comunità di fede: in tal caso potrà essere rilevante la comune considerazione, la presenza diffusa, organizzata e stabile sul territorio.
Pertanto secondo la giurisprudenza costituzionale per qualificare un'organizzazione sociale come confessione possono valere diversi criteri, non vincolati alla semplice autoqualificazione o alla presenza di intese ma anche alla presenza organizzata nell'ambito del comune ove si vogliono realizzare gli interventi edilizi e le attrezzature di interesse comune per servizi religiosi.
Va poi verificato il progetto nella sua oggettività.
La recente giurisprudenza(8) ha cominciato ad enucleare alcuni criteri che, benché non risolutivi, costituiscono un utile parametro di decisione soprattutto perchè ha privilegiato gli aspetti oggettivi.
In pratica assumono rilevanza le concrete caratteristiche dei locali, indipendentemente dall'intenzione espressa dagli interessati o evidenziata nello statuto dell'associazione.
Pertanto un edificio di culto si configura laddove:
- l'oggettiva idoneità di larga parte della struttura ad ospitare riti religiosi è in sé sufficiente a farne ravvisare la prevalente destinazione a luogo di culto. Non è neppure rilevante che a tale vocazione non sia stato riservato l'intero spazio a disposizione, posto che il modello di moschea, quale si incontra nei paesi di fede mussulmana, assolve anche a compiti diversi da quelli di una chiesa cristiana;
- la presenza di spazi dedicati allo svolgimento di attività culturali, sociali e di studio, laddove vi siano spazi preponderanti dedicati alla preghiera, non basta a dimostrare il contrario;
- la planimetria del progetto relativo ad un centro di religione islamica evidenzia, fra i vari previsti, un locale pari alla metà della superficie totale disponibile ed espressamente destinato a sala riunioni dedicata ai fedeli - oltretutto ospitando il mihrab orientato verso la mecca - ...con locali accessori per attività sociali e religiose.
Viceversa non può essere considerato luogo di culto l'immobile:
- "utilizzato da un'associazione culturale il cui fine religioso rivesta carattere di accessorietà e di marginalità nel contesto degli scopi statutari". La previsione statutaria che comprenda tra gli scopi dell'associazione "organizzare preghiere individuali e collettive" ovvero "far rivivere gli insegnamenti del Profeta e la rivelazione Divina" non costituiscono quindi elemento sufficiente a identificare detta sede come luogo di culto;
- "ove si svolgano, saltuariamente e privatamente, preghiere religiose", tanto più ove si consideri che non rileva di norma ai fini urbanistici l'uso fatto dell'immobile in relazione alle molteplici attività umane che il titolare è libero di esplicare(9).
In definitiva lo spazio assegnato in maniera preponderante a riunioni religiose, che si può rilevare dalle planimetrie del progetto presentato con la domanda per ottenere il permesso di costruire o la modificazione dell'immobile, connota in termini quantitativi la funzione svolta dall'edificio. É evidente l'importanza di tale prospettazione per le conseguenze che ne discendono.
Le chiese e gli altri edifici per i servizi religiosi sono compresi tra le opere di urbanizzazione secondaria al pari di altri servizi di pubblico interesse: devono sorgere in zone urbanisticamente dedicate, atte a sopportarne l'impatto (es. parcheggi), e con criteri edilizi tipizzati (es. parametri igienico-sanitari, di sicurezza, di superfici).
Inoltre è rimesso alla legislazione regionale l'individuazione delle percentuali di aree e di contributi di urbanizzazione secondaria comunali da destinare ai servizi religiosi.
In particolare la Corte Costituzionale(10) ha sottolineato che mentre è legittimo proporzionare l'elargizione delle risorse finanziarie ricavate dagli oneri di urbanizzazione all'entità della presenza sul territorio della confessione religiosa, è illegittimo condizionare tale erogazione all'esistenza di intese con lo Stato italiano.
Infatti la realizzazione di edifici destinati a servizi religiosi "ha per effetto di rendere concretamente possibile, e comunque di facilitare, le attività di culto, che rappresentano un'estrinsecazione del diritto fondamentale ed inviolabile della libertà religiosa espressamente enunciata dall'art. 19 della costituzione. In tale campo perciò l'intervento dei pubblici poteri deve uniformarsi al principio supremo della laicità dello Stato … che implica non indifferenza dello Stato dinanzi alle religioni ma garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale".
Inoltre le chiese essendo luoghi funzionali all'esercizio della libertà di culto ma aperti al pubblico, beneficiano della tutela prevista dall'art. 19 cost. ma non possono essere utilizzate " per manifestazioni estranee al sentimento religioso o per scopi non attinenti al culto " (art. 20 del regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S.).

4. Sedi di associazioni con fini religiosi o luoghi di ritrovo: requisiti

Le sedi di associazioni devono anch'esse rispettare determinati standard urbanistici ed edilizi: possono aprire in determinate zone e, inoltre, il locale deve essere conforme alle norme edilizie, igienico - sanitarie e ai criteri di sicurezza (sorvegliabilità e normativa antincendio).
Talora si assiste al fenomeno di locali finalizzati ad attività commerciali o produttive, posti quindi in apposite zone urbanistiche, per i quali viene chiesta la modificazione di destinazione urbanistica per utilizzarli come sedi di associazione.
La giurisprudenza(11), in proposito, ha un orientamento teso a circoscrivere le deroghe alle destinazioni d'uso degli immobili in considerazione della necessità di non travolgere attraverso di esse le esigenze di ordine urbanistico recepite nel piano: rientrano tra le prescrizioni derogabili pertanto solo le norme di dettaglio che non coinvolgono l'impostazione e le linee direttrici dello strumento urbanistico.
In tali casi la verifica di detti requisiti deve essere rigorosa valutando sia di non essere in presenza di un luogo di culto, che richiederebbe zone urbanistiche dedicate, sia il corretto rapporto tra destinazione d'uso dei singoli beni e destinazioni di zona.
Inoltre le modifiche di destinazione d'uso, potendo comportare un impatto urbanistico diverso e rilevante per l'area interessata, suggeriscono un preventivo coinvolgimento dei residenti o delle aziende interessate.
Infatti la giurisprudenza ha censurato l'omessa comunicazione di avvio del procedimento amministrativo alle ditte che avevano rappresentato dubbi e perplessità a proposito del ventilato intervento edilizio giungendo all'annullamento degli atti impugnati. Da ciò consegue che la legittimazione ad adire il giudice amministrativo è stata riconosciuta a coloro che hanno uno stabile collegamento territoriale con la zona interessata dall'attività edilizia e che lamentino la lesione attuale di uno specifico interesse di natura urbanistico edilizia quale diretta conseguenza della realizzazione dell'intervento.
In particolare il mutamento di destinazione d'uso di un immobile posto in zona artigianale da capannone a sede di associazione islamica è stato annullato sul presupposto che ha arrecato pregiudizio ai valori urbanistici della zona artigianale.
Va peraltro considerato come le sedi di associazioni e di circoli possano essere considerati luoghi privati, tutelati quindi dall'art. 14 cost., solo qualora al loro interno non vi sia somministrazione di alimenti e bevande o qualora le tessere di iscrizione non siano rilasciate al pari di biglietti di accesso: in tale ultima ipotesi si devono considerare luoghi aperti al pubblico con le conseguenze già viste in materia di poteri di controllo da parte delle forze dell'ordine.
La materia è evidentemente complessa e delicata insieme: integrazione, trasparenza e legalità si raggiungono anche attraverso la pratica del culto in luoghi pubblici o aperti al pubblico destinati alla preghiera. È l'orientamento del Comitato per l'Islam italiano che si è recentemente espresso in questo senso per incentivare lo spostamento delle pratiche religiose dei fedeli musulmani dai luoghi privati, dove si svolgono in prevalenza, ai luoghi pubblici.
Va dunque evitato di utilizzare posti in cui formalmente si svolgono attività culturali, ricreative, sportive o commerciali, trasformandoli in sostanza in luoghi di culto.
In ogni caso sarebbe improprio utilizzare la disciplina urbanistica ed edilizia per coartare diritti costituzionalmente garantiti o viceversa per delegarle la soluzione di questioni di rilevante interesse e di estrema difficoltà: appare necessaria un legge sulla libertà religiosa che risolva tali questioni.