CARABINIERI

Giovanni De Santis
Ricercatore di Diritto penale e Professore Aggregato di Diritto penale dell'economia e del lavoro nell'Università degli Studi di Bergamo




1. Premessa: la tutela dell'ambiente nel contesto del diritto penale dell'impresa. L'impresa "criminale" e le c.d. "ecomafie". Il fenomeno del traffico organizzato di rifiuti

Anche nel contesto di una economia di mercato mondializzata(1), è debole l'idea che sarebbe poco efficace, in mancanza di un diffuso e omogeneo regime repressivo nei diversi ordinamenti statuali, rafforzare l'intervento del legislatore penale a contrasto della criminalità economica, perché, stante la libertà di allocare le attività d'impresa a livello planetario, "i costi della repressione" indurrebbero semplicemente le imprese a spostarsi in spazi deregolamentati(2).
Qualche poco accorto osservatore sarebbe pronto a sostenere che il "vecchio gendarme penalistico" metterebbe in fuga le imprese che investono nel nostro Paese (agitando il fantasma della delocalizzazione) verso altri che, per le ragioni più diverse, sono poco avvezzi alle "raffinatezze della legalità economica", fatta, in primis, di costosi oneri di protezione per i lavoratori e per l'ambiente.
Il "respiro corto" di questo argomento è evidente, anche perché, non di rado, è il nostro Paese ad essere visto dagli operatori stranieri, magari nostri partner europei, quello le cui carenze, anche solo in termini di law in action, agevolano ciò che da loro risulta più difficile (le violazioni in materia di sicurezza del lavoro e in materia ambientale, in questo senso, appaiono vistosamente distorcenti il principio comunitario della libera concorrenza). Proprio nel settore della criminalità ambientale l'Unione europea si sta attivando attraverso la predisposizione di una Direttiva, al momento allo stadio di proposta datata 9.2.2007, per istituire uno standard comunitario minimo relativo agli elementi costitutivi dei più gravi reati contro l'ambiente, un sistema di responsabilità penale simile per tutte le persone giuridiche e fissando direttamente l'entità delle pene per i reati ambientali particolarmente gravi. Ciò, in particolare, per garantire che questi ultimi vengano trattati secondo modalità simili in tutti gli Stati membri e che i loro autori non approfittino delle differenze che esistono nelle legislazioni nazionali dei singoli ordinamenti.
Del resto, il deterioramento delle condizioni di vita di molte persone (nei luoghi di lavoro e di vita quotidiana) che si sta consumando nella "patria del diritto" ci conduce ad una conclusione netta: del diritto penale proprio non si può fare a meno quando i valori su cui si fonda la nostra convivenza sono messi in discussione.
Nel panorama del diritto penale d'impresa, lo specifico settore della tutela penale dell'ambiente presenta alcune peculiarità. Tra i protagonisti dell'economia illegale, infatti, troviamo, accanto alla impresa lecita che cerca di abbattere illegalmente i propri costi di gestione dei rifiuti (per essere più concorrenziale o anche solo per soddisfare l'avidità dei propri vertici(3)), strutture imprenditoriali integralmente criminali, che nascono, cioè, per realizzare finalità esclusivamente illecite(4).
La realtà, per vero, è fatta, più spesso, di situazioni intermedie e ibride, che vedono il concorso delle due situazioni.
L'espressione "ecomafie" designa, specie nel settore dei rifiuti, proprio quest'intreccio tra una molteplicità di soggetti dotati, alcuni, di uno status legalmente riconosciuto(5) (imprenditori produttori di beni, trasportatori, pubblici amministratori, tecnici di laboratorio… tutti partecipanti a vario titolo alla gestione del ciclo dei rifiuti), con altre figure più opache (faccendieri, mediatori) fino a veri e propri esponenti di organizzazioni geneticamente criminali, specie di tipo mafioso(6), tutte, però, votate al medesimo scopo dell'arricchimento e del profitto (anche, si diceva, sotto forma di abbattimento dei costi).
Le forme più usuali di traffico illecito di rifiuti, come è stato svelato da importanti indagini condotte dalle Forze di Polizia(7), ha evidenziato, come si accennava, la partecipazione di un numero importante di soggetti capaci di predisporre e realizzare lo spostamento di ingenti quantità di rifiuti, normalmente dalle zone di produzione (specie del nord Italia) verso le regioni meridionali, ma anche verso Paesi stranieri. Le persone a vario titolo coinvolte nel fenomeno, si diceva, pur appartenenti a cerchie sociali diverse, non di rado hanno cementato il proprio vincolo su un vantaggio economico comune: i produttori, alla ricerca di canali di smaltimento meno onerosi (talvolta nella piena consapevolezza delle modalità illecite del traffico al quale essi stessi davano origine); oscuri intermediari, capaci di rispondere a questa richiesta di abbattimento dei costi di smaltimento; disponibili trasportatori, vera catena di trasmissione dell'ingranaggio, etc. In più occasioni si è, poi, registrato come il congegno criminoso si giovasse anche di uno specifico apporto "tecnico", indubbiamente identificabile secondo lo stigma del white collar criminal, di esperti chimici attrezzati, che, attraverso la falsificazione dei certificati di analisi, contribuivano a mutare, solo nominalmente, la natura dei rifiuti che, una volta declassati, venivano destinati, attraverso impianti di stoccaggio, agli impieghi più diversi (finendo, ad esempio, per esser sversati su terreni agricoli, o comunque seppelliti o bruciati come combustibile, o utilizzati come materia prima, etc.).

2. La fattispecie attuale e le prospettive di tutela nazionali e comunitarie. In particolare il disegno di legge governativo sui crimini ambientali e il mutamento di paradigma nella tutela penale dell'ambiente

Abbozzato il dato empirico-criminologico(8), prima di addentrarci nel vivo della vigente disciplina, è utile tracciare, seppur sommariamente, il quadro delle prossime possibili riforme capaci di aumentare l'efficacia dell'attività di contrasto e prevenzione dei crimini ambientali svolta a partire dall'impegno delle Forze di Polizia, e, segnatamente, dal Comando per la Tutela dell'Ambiente dell'Arma dei Carabinieri attraverso le proprie articolazioni operative.
Il 24 aprile 2007 è stato approvato dal Consiglio dei Ministri un disegno di legge delega recante "disposizioni concernenti i delitti contro l'ambiente(9)", che dovrebbero allocarsi nel libro secondo del codice penale in un apposito titolo (il VI bis)(10) e che dovrebbero consistere in una serie di delitti dolosi (solo in taluni casi previsti in forma colposa) tra i quali l'inquinamento ambientale, il disastro ambientale, l'alterazione del patrimonio naturale, della flora e della fauna. Una considerazione a parte deve essere riservata, in questo contesto, alle innovazioni previste per il regime dell'attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti, che, a dire il vero, potrebbero addirittura comportare un arretramento dell'attuale livello di tutela(11).
Nel complesso, tuttavia, la riforma anticiperebbe l'indirizzo comunitario contenuto nella già citata proposta Direttiva comunitaria(12), che, imponendo agli Stati membri la predisposizione di un quadro sanzionatorio effettivo, proporzionato e dissuasivo, ricalca la Decisione quadro n. 80 del 2003(13) sulla "protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale", e che contribuirebbe ad allineare l'ordinamento nazionale a quello dei principali Paesi europei(14).
L'approvazione parlamentare dell'iniziativa governativa comporterebbe, nel suo impianto generale, un mutamento di paradigma nella tutela penale dell'ambiente, rispetto a come tradizionalmente è stata praticata nel nostro ordinamento.
Non è la sede per occuparsi di una questione tanto complessa come quella della individuazione del concetto di ambiente(15) quale referente oggettivo dell'incriminazione e della più adatta tecnica redazionale capace di assicurarne in maniera migliore la tutela attesa(16). Basti, in via di massima approssimazione, rammentarne la natura di interesse diffuso (la cui lesione produce, quindi, una vittimizzazione di massa: pochi autori, molte vittime), la cui tutela non può non contemperare interessi a volte contrapposti che non possono essere completamente sacrificati, come quello produttivistico, espressione della libera iniziativa economica (riconosciuta dall'art. 41 cost.). In questo senso l'accezione di ambiente che è stata ritenuta preferibile è quella "antropocentrica" (in contrapposizione a quella c.d. "ecocentrica"), riluttante ad una protezione totalitaria(17).
La difficoltà di concettualizzarne il substrato naturalistico, in termini assoluti o dipendenti dalle esigenze dell'uomo che è parte di esso, ha certamente, in questa prospettiva, contribuito ad evidenziare la stessa crisi dell'idea di bene giuridico(18), a favore di una mera tutela della funzione di protezione svolta dalla P.A.
Da qui la matrice fortemente formalistica delle corrispondenti incriminazioni sino a questo momento previste dal nostro ordinamento, configurate nella forma della contravvenzione di mera inosservanza di regimi autorizzativi amministrativi o, comunque, di mancato rispetto di limiti tabellari (che esprimono il livello di "accettabilità" dell'inquinamento). Insomma, l'incriminazione, nella tradizione del nostro ordinamento, si appunterebbe non tanto sulla tutela dell'ambiente in quanto tale, quanto piuttosto sulla funzione amministrativa di governo del medesimo interesse(19).
L'apparato disciplinare qual è attualmente previsto, configura allora, come è stato sottolineato, un "diritto penale minimo non già per estensione (stante all'opposto, l'elevato numero delle disposizioni penali e dei relativi divieti), ma per incisività punitiva(20)".
La svolta attesa(21), e rimessa all'approvazione del recente disegno di legge, se non alla necessità di un prossimo adeguamento dell'ordinamento nazionale ad attesi input comunitari, è, dunque, legata alla predisposizione di un apparato repressivo "forte" che recuperi se non quando l'elemento dell'evento di danno, almeno quello del pericolo concreto e la configurazione dell'illecito delittuoso invece di quello contravvenzionale(22).
L'incriminazione dell'evento di danno, o comunque di pericolo concreto, è capace, a ben guardare, di innescare un insidioso paradosso, che altrove ho cercato di evidenziare(23), consistente nel cercare di realizzare il principio di garanzia insito nella ricercata necessaria offensività del fatto di reato(24) attraverso un modello di tutela fondato sul criterio di imputazione causale che (almeno per una parte autorevole della dottrina(25)) apparirebbe, invece, screditato proprio perchè di incerto riscontro processuale. Ciò risulterebbe tanto più esatto, in particolare, rispetto alle ipotesi di causazione complessa, tipiche del settore ambientale. La conseguenza di questa scelta, in altre parole, sarebbe quella di consegnare, inevitabilmente, il governo del processo ai periti, inevitabilmente divisi di fronte alle incertezze della scienza(26).
Ora, è vero che la formula utilizzata nelle nuove fattispecie debitrici dell'accertamento causale, come è stato sottolineato(27), e come già era stato previsto nel Progetto Pagliaro(28) (e, oggi nella nuova bancarotta impropria dell'art. 223 L.F.), è innovativa, riposando non esclusivamente sul cagionare ma anche sul mero contribuire a cagionare (v. l'articolato del disegno di legge delega cit.: art. 452-bis, Inquinamento ambientale, l'art. 452-quater, Disastro ambientale, e l'art. 452-quinquies, Alterazione del patrimonio naturale, della flora e della fauna), ma è altrettanto vero che, se non si vuole ripiegare sullo schematismo "flessibile" della causalità agevolatrice (che, a ben vedere, conferma, anziché smentire, i rilievi critici mossi rispetto all'utilizzabilità del criterio causale ogni qual volta esso si risolva in un mero accertamento dell'aumento del rischio della conseguenza legata alla condotta, valutato non ex post ma ex ante(29)), il contribuire a cagionare si risolve, stante la regola dell'equivalenza causale, in una evidente tautologia.
Il ricorso al criterio causale di imputazione, in vero, impone come necessaria una sorta di "palingenesi" della causalità giuridica, che, finora, ha visto significativi progressi nelle elaborazioni ermeneutiche della S.C. (per tutte quella patrocinata dalle SS.UU. "Franzese" del 2002 e "Mannino" del 2005(30)).
Tornando più da vicino alla riforma progettata e tralasciando l'analisi puntuale delle singole fattispecie che si propone di introdurre nel codice penale (il nostro studio è dedicato, infatti, alla attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti), è doveroso ricordare l'altro ambizioso obiettivo che il legislatore si pone, tanto più perché previsto anche dalla proposta di Direttiva: la improcrastinabile inclusione dei reati ambientali tra i presupposti della responsabilità dell'ente collettivo, come disegnata dal d.lgs. 231 del 2001.
Lo schema di imputazione all'ente dei reati commessi nel proprio interesse o vantaggio è noto(31). Altrettanto nota è la riluttanza del legislatore ad estendere il catalogo dei reati presupposto, tra l'altro, alle più "plastiche" espressioni delle politiche d'impresa criminale (tra le quali spiccano quelle dalle quali nascono i reati ambientali(32)).
Sebbene, ormai, gli indugi sembrino essersi rotti con la recente inclusione (ad opera della L. 123 del 2007) dell'omicidio colposo e lesioni colpose gravi o gravissime, commessi con violazione delle norme antinfortunistiche e sulla tutela dell'igiene e della salute sul lavoro(33).
Così, la formula della c.d. compliance aziendale potrebbe allargare il proprio spettro applicativo anche al settore della criminalità ambientale, intesa, nella specie, come pretesa organizzativa capace di prevenire i disallineamenti tra le procedure aziendali e le norme poste dall'ordinamento a tutela dell'ambiente.
Il primo effetto di una simile operazione normativa sarebbe di tipo culturale, rinforzando l'idea che l'impegno per la legalità ambientale debba essere, innanzitutto, il frutto di una organizzazione aziendale per questo fine istituzionalizzata "dall'interno" (e non solo imposta dall'"esterno").
Tralasciando le ulteriori proposte di riforma contenute nel disegno di legge(34), veniamo all'oggetto della nostra indagine, l'attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti, che pure, come daremo conto, non uscirebbe indenne dall'approvazione del disegno di legge.
Ma procediamo con ordine.

3. Dall'art. 53-bis del Decreto Ronchi all'art. 260 del D.lgs. 152 del 2006

Alla scadenza della XIII legislatura, in extremis, proprio dall'articolato Manna(35) venne "acciuffata", per vero con una non insignificante variante(36), una fattispecie ritenuta, a ragione, capace di contrastare il fenomeno criminale abbozzato in precedenza: si tratta del delitto di "attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti", aggiunto, come art. 53-bis, dalla legge 23 marzo 2001 n. 93 all'elenco delle incriminazioni allora previste dal decreto Ronchi (d.lgs. n. 22 del 1997).
La nuova fattispecie di reato venne salutata con entusiasmo: si trattava, infatti, della prima ipotesi delittuosa contro l'ambiente prevista nel nostro ordinamento(37). Ma anche con comprensibile delusione: il nuovo delitto, invece di inserirsi in un corpus coerente, e opportunamente collocato nella topografia della nostra legislazione penale, costituiva un frammento incapace, da solo, di rispondere alle complesse esigenze di tutela che l'allora (come l'attuale) quadro normativo-repressivo non riesce a soddisfare.
In ogni modo le Forze di Polizia e l'Autorità giudiziaria vennero dotate di uno strumento che si è rivelato indispensabile per contrastare almeno uno dei fenomeni criminali ambientali più aggressivi: quello, appunto, del traffico illecito organizzato di rifiuti.
La fattispecie, e veniamo all'attualità normativa, infine, senza modifiche, è stata ricollocata nel c.d. T.U. dell'Ambiente, esattamente all'art. 260 del d.lgs. 152 del 2006(38).

4. Gli elementi costitutivi della fattispecie attuale: la "controversa" nozione di rifiuto

Prima di addentrarci nell'analisi della fattispecie vigente, una osservazione preliminare deve essere dedicata all'oggetto materiale dell'incriminazione, e, quindi, alla nozione di rifiuto.
Com'è noto su di essa si sono consumati accesi dibattiti in dottrina, si sono formati orientamenti giurisprudenziali sovente contrastanti e, soprattutto, si è disputato un lungo braccio di ferro tra legislatore nazionale e Unione Europea(39).
In sintesi. L'art. 183, 1, lett. a) del d.lgs. 152, cit. definisce il "rifiuto" come "qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell'Allegato A alla parte quarta" del T.U. "e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi".
Come è risaputo l'elemento stringente della definizione non è tanto il primo, in quanto l'elenco dell'Allegato ha un valore puramente indicativo, poiché comprende voci residuali capaci di includere qualsiasi sostanza od oggetto, da qualunque attività prodotti(40). L'ampiezza e l'indeterminatezza dell'elencazione la rende, dunque, solo esemplificativa(41). Centrale, nella definizione, è, allora, la condotta del detentore, costruita sulla nozione di "disfarsi", come ripetutamente ha riconosciuto la Corte europea di giustizia, che ha cercato anche di rendere meno incerti i confini dell'espressione, secondo una chiave di lettura oggettivo-funzionalistica (non dipendente, dunque, dal mero arbitrio del detentore), capace, comunque, di dare spazio alle esigenze di protezione ambientale che il Trattato europeo impone: il senso del disfarsi, infatti, deve essere ricavato dalle finalità della normativa comunitaria che sono la tutela della salute umana e dell'ambiente, secondo i principi di precauzione e di azione preventiva(42).
La più grande frizione rispetto a questa impostazione è stata registrata con riguardo alle sostanze residuali dei cicli di produzione o di consumo suscettibili di riutilizzazione.
Senza voler entrare nel vivo della questione(43), che ci allontanerebbe troppo dall'oggetto della presente ricerca, basti qui ricordare come, sebbene (anche) l'attuale definizione del T.U. ricalchi quella comunitaria, è dal complesso della nuova disciplina introdotta dal d.lgs. 152/06 e, in particolare, dall'insieme delle deroghe ed eccezioni alla nozione di rifiuto che il nuovo T.U. contempla, che derivano le incertezze sui contorni della relativa nozione e che, al contempo, continuano a destare perplessità circa la compatibilità del nuovo assetto disciplinare con il quadro normativo comunitario e, quindi, con la stessa Carta Costituzionale italiana(44).

5. La condotta e i rapporti con le contravvenzioni previste in materia di rifiuti

Ciò premesso, l'art. 260 del T.U. delinea un reato comune (l'autore del reato può essere, cioè, "chiunque(45)"), tratteggiato dal legislatore in forma monosoggettiva e non di concorso necessario: infatti, perché sia configurato il reato di attività organizzata per il traffico illecito dei rifiuti, non è richiesta una pluralità di soggetti agenti, sebbene nella pratica, come si è visto, può assumere, di fatto, carattere associativo e di criminalità organizzata(46).
Il delitto, inoltre, risulta essere di mera condotta. La soglia di tutela, quindi, è arretrata al livello del pericolo presunto di lesione e, dunque, perché sussista il reato, non è necessario né l'accertamento di un evento di danno ambientale, né la minaccia all'ambiente, ossia il pericolo concreto di danno(47).
Il fatto descritto dal legislatore, piuttosto, si carica di disvalore rispetto alla vincolata presenza nella condotta di precise connotazioni modali.
Innanzitutto nel doveroso riscontro della presenza di una struttura organizzata che presieda al traffico illecito dei rifiuti.
L'elemento oggettivo della fattispecie, infatti, consiste in una attività di gestione dei rifiuti "organizzata", cioè con allestimento dei mezzi necessari: nella sostanza, come si diceva, una attività di carattere "imprenditoriale(48)".
L'allarme sociale rispetto al fenomeno nasce proprio dalla predisposizione e dall'uso, a fini criminali, di una struttura avente, nella sostanza, i caratteri dell'impresa, ossia che disponga continuativamente dei fattori della produzione (capitali, attrezzature e, se del caso, uomini(49)).
Questa considerazione (v. sopra) non implica che il reato sussiste solo se a capo del traffico si pone una impresa "geneticamente" criminale, perché l'apporto organizzativo, come accade nella pratica, in realtà, può esser offerto tanto da imprese costituzionalmente lecite, quanto da organizzazioni criminali che agiscono in forma di impresa, quanto ancora da soggetti non dotati, di per sé, di autonoma organizzazione ma il cui apporto, insieme agli altri, costituisce, nel suo complesso, una organizzazione di mezzi e di attività.
Sia chiarito da subito: l'organizzazione non è punita per la potenziale attitudine criminosa che essa esprime, ma in quanto, e se, strumento effettivo per realizzare la gestione abusiva di rifiuti. Nella fattispecie che analizziamo non è il solo riscontro strutturale della consistenza organizzativa che denota il carattere criminale della condotta, com'è invece nell'art. 416 c.p.(50), per la cui configurazione non è indispensabile la realizzazione effettiva dei delitti programmati. A questo proposito, considerato che i delitti espressi dall'indeterminato programma delittuoso possono esser diversi ma anche della stessa specie (potendo l'indeterminatezza riguardare anche solo il loro numero(51)), l'introduzione a suo tempo dell'art. 53-bis ha aperto la possibilità di contestare il delitto contro l'ordine pubblico in concorso col nuovo delitto ambientale(52) quando l'associazione sia vocata a commettere più delitti di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti(53).
L'altro elemento modale previsto dal legislatore attiene ai profili cronologici della condotta.
La fattispecie che si esamina, infatti, richiede una pluralità di operazioni in continuità storica relativa ad una o più delle diverse fasi in cui si concretizza ordinariamente la gestione dei rifiuti. L'attività di gestione deve essere caratterizzata, quindi, come ha avuto modo di osservare la S.C., "non dalla episodicità, ma da una pluralità di operazioni e dalla continuità in senso temporale: il traffico illecito ha senso se è caratterizzato da più operazioni e se presenta un elemento temporale adeguato(54)".
Insomma, il delitto che è stato descritto dal legislatore è di tipo abituale, in quanto il disvalore della condotta è intimamente collegato ad una ripetitività nel tempo senza la quale non sarebbe data la lesione del bene tutelato dalla norma(55).
A questo proposito ci si è domandati quante operazioni debbano essere ripetute perché si abbia abitualità. Almeno due(56), evidentemente, in quanto, se la condotta richiesta deve essere plurisussistente, non rileverà, a questo titolo, l'isolata operazione di gestione(57).
Ma veniamo alle singole operazioni che devono essere reiterate perché sia integrato il reato(58).
La norma fa riferimento alla cessione, ricezione, trasporto, esportazione, importazione, e, con una formula di chiusura (o comunque), alla gestione di rifiuti.
Il trasporto sarebbe già autonomamente punito a titolo di contravvenzione dall'art. 258 T.U. Nel contesto di quest'ultima norma assumono rilevanza penale oltre al trasporto di rifiuti pericolosi senza il formulario ovvero con formulario recante dati incompleti o inesatti, anche la predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti, recante false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti medesimi e l'uso di un certificato falso durante il trasporto (queste ultime due ipotesi indipendentemente dalla natura pericolosa o meno dei rifiuti(59)).
A loro volta le attività di esportazione e importazione sarebbero già incluse nella previsione dell'art. 259(60).
La stessa gestione (che è definita dall'art. 183, 1, lett. d) del T.U. come "la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compreso il controllo di queste operazioni, nonché il controllo delle discariche dopo la chiusura") è, invece, già presa in considerazione dall'art. 256, comma 1 [già art. 51, comma 1 d. Ronchi] che alla rubrica è intitolato "Attività di gestione di rifiuti non autorizzata", ma che è, nella norma, declinata nelle diverse -rispetto alla definizione dell'art. 183 (ma ricordiamo che non è la rubrica ad essere vincolante per l'interprete quanto il testo della disposizione)- attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, e, si badi, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui agli articoli 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216.
Ci troviamo, allora, in presenza di un reato complesso ai sensi dell'art. 84 c.p.(61).
In questo senso, allora, il legislatore avrebbe già in radice escluso il concorso di reati (salvo quanto diremo avanti): il reato complesso assorbirebbe le condotte di per sé criminose già autonomamente punite ma che costituiscono un elemento costitutivo della fattispecie complessa(62).
Del resto l'art. 260 descrive la fattispecie più "capiente", in termini di espressione di disvalore (imperniato sul quid pluris espresso dalla abitualità delle condotte e sulla organizzazione che le sostiene), configurando un delitto (invece di una contravvenzione) e prevedendo una pena notevolmente più severa rispetto a quella delle singole contravvenzioni.
La conclusione, però, per quanto obbligata sul piano dei principi, presenta un grave inconveniente, che indebolisce di molto l'efficacia della incriminazione: come non ha mancato di osservare la dottrina(63), l'assorbimento delle contravvenzioni determinerebbe il paradossale effetto di escludere l'obbligatorietà della confisca(64) dei mezzi di trasporto o dell'area sulla quale è realizzata la discarica abusiva, prevista invece se fossero applicate le singole contravvenzioni meno gravi(65).
Ma la previsione dell'art. 260 va oltre quella delle contravvenzioni che risultano assorbite in essa. Infatti, come si è detto, per un verso, rispetto all'art. 259, l'art. 260 non prevede alcuna specificazione riguardo alla qualità dei rifiuti (ma solo, invece, per quanto riguarda la quantità, come vedremo), per un altro verso, giacché per "gestione" deve intendersi l'attività definita dall'art. 183, 1, lett. d) del T.U., l'art. 260 prevederebbe condotte non menzionate dall'art. 256, 1, come il controllo della raccolta, del trasporto, del recupero e dello smaltimento dei rifiuti nonché il controllo delle discariche dopo la chiusura.
A ben vedere, però, rimarrebbero estranee alla previsione dell'art. 260 proprio alcune delle più consuete forme di realizzazione del traffico illecito organizzato: il commercio e l'intermediazione. Se la prima, in vero, può risolversi in una cessione-ricezione di rifiuti, l'intermediazione, invece, che non implica necessariamente alcuna disponibilità materiale né giuridica dei rifiuti, sfuggirebbe al dettato della norma.
Occorre, infatti, ricordare che il reato complesso è tale solo con riferimento alla fattispecie astratta, e non alle modalità concrete di realizzazione del fatto (a questa diversa ipotesi parte della dottrina, invece, riserva la denominazione di reato eventualmente complesso come espressione, in concreto, del principio di consunzione(66)).
Si pone, allora, la questione di come reprimere alcune condotte esterne all'organizzazione, che si sono comunque rivelate centrali nell'economia dell'illecito ambientale(67): in particolare, oltre a quella degli intermediari, si consideri quella degli addetti ai laboratori di analisi privati che rilascino certificazioni compiacenti sulla pericolosità dei rifiuti.
L'intermediario, oltre a rispondere (come si è visto), sussistendone i requisiti, della contravvenzione di cui all'art. 256, 1, potrebbe rispondere solo a titolo di concorso nel delitto di cui all'art. 260, in presenza delle condizioni fissate dall'art. 110 c.p. L'intermediario che contribuisce alla realizzazione di una (o più) operazioni risponderà di quest'ultime - che costituiscono autonomo reato ai sensi dell'art. 256, 1 - ma non dell'art. 260 se, quindi, in particolare, non è a conoscenza dell'esistenza dell'organizzazione né ha contribuito comunque alla realizzazione o al mantenimento della stessa.
Similmente chi predisponga un certificato di analisi falso, non essendo questa condotta riconducibile a quella di "trasporto", né ad altra utilizzata dal legislatore nell'art. 260, risponderà per il titolo autonomo descritto dall'art. 258 ma solo a titolo di concorso nel delitto di attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti, e sempre in presenza dei requisiti per ritenere una simile condotta riconducibile allo schema dell'art. 110 c.p.
Nel complesso, dunque, la formula utilizzata dal legislatore appare insoddisfacente, né, mi pare, tale limite di redazione possa essere superato, ostando la regola della legalità, considerando sbrigativamente la formula della gestione utilizzata dall'art. 260 di natura omnicomprensiva, riconducendovi qualsiasi operazione attinente il ciclo dei rifiuti(68).
Infatti delle due una: o la formula usata per descrivere la condotta deve essere intesa indipendentemente dalla definizione dell'art. 183, 1, lett. d)(69), e allora si porrebbe un grave limite di indeterminatezza della previsione, oppure, se è a quella definizione che ci dobbiamo rivolgere, come pare doveroso per soddisfare le pressanti esigenze di legalità, allora, indubbiamente, essa appare carente e lacunosa rispetto alle richieste di tutela poste a base dell'incriminazione.
Altro profilo problematico è quello che attiene al requisito di illiceità speciale contenuto nella disposizione: le condotte menzionate devono, infatti, essere "abusive".
Mi pare che per coerenza con quanto detto sopra, se si ritiene che la previsione dell'art. 256 debba ritenersi assorbita(70) dal reato complesso di cui all'art. 260 T.U., allora sarà la semplice violazione del regime amministrativo previsto per le singole condotte(71) ad integrare l'estremo che si considera. Anche se allora sarebbe più appropriata l'espressione "illegittimamente" che, in effetti, i progetti di riforma, come vedremo, sembrano preferire.
In tal caso è sufficiente che le operazioni di gestione siano realizzate contra ius (violando cioè il regime amministrativo prescritto per il compimento di esse), e, dunque, la mancanza del titolo abilitativo deve ritenersi essere certamente uno degli elementi essenziali della fattispecie delittuosa(72).
Ma non occorre niente di più, e cioè che le attività considerate dalla norma siano, per essere ricondotte all'art. 260, del tutto clandestine(73).
Questo, del resto, è l'orientamento fatto proprio anche dalla S.C., per la quale "sussiste il carattere abusivo dell'attività organizzata di gestione dei rifiuti (…) qualora essa si svolga continuativamente nell'inosservanza delle prescrizioni delle autorizzazioni, il che si verifica non solo allorché tali autorizzazioni manchino del tutto (cosiddetta attività clandestina), ma anche quando esse siano scadute o (…) palesemente illegittime e comunque non commisurate al tipo di rifiuti ricevuti, aventi diversa natura rispetto a quelli autorizzati e accompagnati da bolle false quanto a codice attestante la natura del rifiuto, in modo da celarne le reali caratteristiche e farli apparire conformi ai provvedimenti autorizzatori dei siti di destinazione finale(74)".
Come testimoniato da quest'ultima massima, allora, il profilo dell'abusività-illegittimità investe il giudice penale del potere si verificare la eventuale illegittimità di titoli amministrativi solo apparentemente conformi alla legge.
Altro punto debole della fattispecie riguarda l'aggettivo collegato all'oggetto materiale della condotta: le quantità di rifiuti trafficate devono, infatti, essere "ingenti".
Al di là di non risolutive considerazioni circa il significato teleologico della aggettivazione(75), il vero problema sul piano del rispetto dei principi è ancora una volta quello della compatibilità della genericità della formula col canone della determinatezza(76).
Comunque la quantità ingente, ai fini di una lettura coerente con i fini di tutela, deve essere riferita al complesso delle operazioni ripetute e non ad ogni singola operazione. La seconda ipotesi, infatti, potrebbe consentire di sottrarre dal campo di applicazione della norma l'artato o meno frazionamento delle operazioni punite(77).

6. L'elemento soggettivo e il quadro sanzionatorio

Il dolo del reato è arricchito dalla necessità che l'agente persegua il fine dell'ingiusto profitto.
La giurisprudenza ha avuto modo di precisare che profitto ingiusto non è solo quello patrimoniale (che può consistere, come del resto accade sovente, non solo nella ricerca di non legittimi ricavi ma anche nell'abbattimento dei costi aziendali(78)).
Infatti si è affermato che esso possa essere costituito anche da "vantaggi di altra natura". In una occasione la S.C. lo ha ritenuto sussistente in un caso in cui risultava realizzato un risparmio nei costi di produzione e, quindi, un rafforzamento nella posizione apicale all'interno dell'azienda da parte degli imputati(79). Quest'ultima decisione induce ad una riflessione criminologica, perché dimostra come all'interno di certe organizzazioni aziendali, come lucidamente era stato messo in luce proprio da Edwin Sutherland, nella genesi del crimine, in generale, ma in particolare rispetto a quello dei colletti bianchi, hanno grande rilievo "i meccanismi dell'apprendimento e della trasmissione culturale(80)". L'auspicato superamento, anche in questo settore, del principio societas delinquere non potest (v. sopra) consentirebbe, come è stato efficacemente sottolineato, "di colpire autonomamente quel vischioso e persistente contesto sottoculturale entro il quale la persona fisica, oggi esclusiva destinataria della reazione punitiva, subisce energiche pressioni di adeguamento e obbedienza, pena l'espulsione o il blocco della mobilità verticale(81)".
Venendo al quadro sanzionatorio, al di là del giusto rigore per il quale si è optato, che giova anche alla effettività della previsione sul piano dei tempi di prescrizione(82), la pena principale è assistita dalla previsione delle pene accessorie di cui agli artt. 28, (Interdizione dai pubblici uffici), 30 (Interdizione da una professione o da un'arte), 32-bis (Interdizione temporanea dagli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese), 32-ter (Incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione(83)).
Quanto all'aggravante ad effetto speciale riferita ai rifiuti ad alta radioattività, essa ha diviso gli interpreti: è stata infatti condivisa da alcuni(84) e considerata, invece, da altri autori indice di sciatteria redazionale(85).
Venendo, infine, alle clausole previste dall'art. 260, comma 4°, che, come si è fatto cenno, si collocano nell'alveo di un preciso indirizzo di politica criminale facente leva sulla utilità di congegnare meccanismi ripristinatori insieme ad interventi puramente repressivi(86): esse attribuiscono al giudice il potere, con la sentenza di condanna o con quella emessa ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, di ordinare il ripristino dello stato dell'ambiente(87) e di subordinare la concessione della sospensione condizionale della pena all'eliminazione del danno o del pericolo per l'ambiente(88).

7. La fattispecie nel disegno di legge governativo di riforma

Una considerazione finale la riserverei alle prospettive di riforma che riguardano la fattispecie esaminata.
Stando al disegno di legge governativo attualmente in discussione, la repressione del fenomeno che si è cercato sommariamente di illustrare verrebbe a frazionarsi.
L'art. 452-septies (Traffico illecito di rifiuti) punirebbe, con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da diecimila a trentamila euro, chiunque illegittimamente, con una o più operazioni cede, acquista, riceve, trasporta, importa, esporta, procura ad altri, tratta, abbandona o smaltisce ingenti quantitativi di rifiuti. Se la condotta ha per oggetto rifiuti pericolosi, si applicherebbe la pena della reclusione da due a sei anni e della multa da ventimila a cinquantamila euro. Se la condotta ha per oggetto rifiuti radioattivi, si applicherebbe la pena della reclusione da due anni e sei mesi a otto anni e della multa da cinquantamila a duecentomila euro. Le pene sarebbero quindi aumentate (di un terzo) se dal fatto derivasse il pericolo concreto di una compromissione durevole o rilevante a) delle originarie o preesistenti qualità del suolo, del sottosuolo, delle acque o dell'aria o b) per la flora o per la fauna selvatica. Se dal fatto, invece, derivasse il pericolo concreto per la vita o l'incolumità delle persone, le pene sarebbero aumentate fino alla metà e l'aumento non potrebbero essere, comunque, inferiore ad un terzo.
Sull'aumento della pena legato al pericolo concreto si rimanda ai rilievi già svolti in generale sull'argomento (v. sopra).
Si vuole ora, invece, sottolineare come rispetto alla vigente fattispecie verrebbe meno sia l'inciso "attraverso l'allestimento di mezzi e attività continuative organizzate", sia il requisito di dolo specifico, insieme alla sostituzione del requisito di illiceità speciale (illegittimamente invece di abusivamente).
L'ultima modifica, come anticipato, risolverebbe anche definitivamente la questione se ad essere colpite possano essere solo le attività totalmente clandestine o anche solo quelle semplicemente illegittime (in linea con la attuale lettura giurisprudenziale), sebbene, per quanto ho sostenuto, la conclusione pare già doverosa se si ritiene che l'attuale previsione dell'art. 256 risulti assorbita dal reato complesso di cui all'art. 260 T.U. (essendo sufficiente la semplice violazione del regime amministrativo previsto per le singole condotte).
Ad esser descritto diversamente risulta essere l'elenco delle condotte che alternativamente possono integrare la fattispecie ("cede, acquista, riceve, trasporta, importa, esporta, procura ad altri, tratta, abbandona o smaltisce" al posto di "cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce"). La nuova formula, apprezzabile per corrispondere alle esigenze di autonomia della incriminazione (eliminando la necessità del rinvio alla definizione extrapenale di "gestione") pare più completa di quella attuale (in particolare per il riferimento al "procurare ad altri"). Ma, per vero, venendo meno il riferimento al carattere organizzato della condotta, non si capisce il senso della nuova incriminazione, se non immaginando la volontà di sostituire con un delitto ciò che ora è punito a titolo di contravvenzione: una semplice attività di gestione di rifiuti non autorizzata, seppur in ingenti quantitativi.
Il mancato riferimento al carattere organizzato della condotta troverebbe, invece, una specifica risposta nell'ipotizzato art. 452-nonies (Delitti ambientali in forma organizzata), volto a prevedere una circostanza aggravante per l'art. 416 c.p. (di un terzo) in relazione allo scopo di commettere taluno dei nuovi delitti ambientali. Se, invece, gli stessi reati fossero commessi "avvalendosi delle condizioni di cui al comma terzo dell'articolo 416-bis" (cioè "della forza di intimidazione del vincolo associativo e della condizione di assoggettamento e di omertà che ne deriva"), "ovvero avvalendosi dell'associazione di cui all'articolo 416-bis", sarebbero quest'ultimi a risultare aggravati (le pene previste per ciascun delitto ambientale sarebbero, infatti, aumentate fino alla metà e l'aumento non potrebbe comunque essere inferiore a un terzo).
A questo proposito l'opzione avanzata è efficacemente criticata(89), perché comporterebbe, rispetto all'art. 416 c.p., un aggravamento irragionevole del trattamento sanzionatorio per l'associazione finalizzata ai delitti ambientali rispetto ad altri vincoli associativi capaci di esprimere più intensi livelli di disvalore (come, ad esempio, "un'associazione di sicari, finalizzata all'esecuzione di omicidi su commissione", ma anche finalizzata a rapine o altri gravi reati, esclusi quelli per i quali già oggi è previsto un aggravamento di pena) e per l'art. 416-bis una inutile duplicazione dell'aggravamento di pena previsto in dipendenza di un dato fattuale identico: cioè "l'aver agito con metodo mafioso". Sottacendo il rischio che il declassamento a circostanza comporterebbe in questi casi: cioè la alta probabilità di vedere lo specifico disvalore della fattispecie annullato dal meccanismo del bilanciamento ex art. 69 bis c.p., magari attraverso il riconoscimento delle "attenuanti generiche".
Nel complesso, insomma, non pare che il legislatore, col progetto di riforma, abbia fatto un gran passo in avanti. Il regime attuale, infatti, pare più congruo a combattere il fenomeno, anche considerato che, come sottolineato(90), stante la disciplina attuale, l'art. 260 ben può concorrere con l'art. 416 c.p.