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n. 3/4 - Luglio -
Dicembre >
Studi
La nuova giurisdizione della Corte
dei conti nel settore delle erogazioni ai settori produttivi e
profili di integrazione con il sistema di repressione
penale
Paolo Luigi Rebecchi
L'ordinanza della Corte di
Cassazione, sezioni unite civili, ordinanza n. 4511 del 1° marzo
2006 costituisce un ulteriore importante passo del percorso di
affermazione della giurisdizione di responsabilità amministrativa
in settori un tempo ad essa preclusi e di sempre maggiore interesse
ed importanza per i profili sia oggettivi sia soggettivi, in
relazione alle necessità di un controllo effettivo ed efficace sul
corretto uso di risorse pubbliche trasferite ai settori
economici(1). La fattispecie attiene ad un finanziamento erogato
nell'ambito di un programma operativo comunitario diretto allo
sviluppo regionale, nel contesto della politica di coesione
dell'Unione europea che viene attuata per la maggior parte
attraverso l'erogazione di risorse da parte dei fondi strutturali e
del fondo per il sostegno all'agricoltura(2). Alla società
convenuta dinanzi alla Corte dei conti nel giudizio di
responsabilità contabile era stato contestato di aver indebitamente
richiesto e poi ottenuto la corresponsione di un finanziamento di
lire 355. 200. 000 per la realizzazione di un impianto di
innevamento programmato da eseguirsi in una località
turistica.
Dagli accertamenti eseguiti era emerso che, nonostante il progetto
prevedesse l'installazione di macchinari nuovi di fabbrica, 24
macchine erano state, invece, acquistate dalla società sin da epoca
precedente e successivamente, previo finalizzato ristorno,
simulatamente riacquistate. Poiché il danno era stato reso
possibile anche dalla carente attività di controllo dell'istituto
di credito concessionario dell'attività istruttoria relativa alla
erogazione del finanziamento, anche la banca era stata citata in
giudizio in via sussidiaria(3) dal procuratore regionale.
Contrariamente all'avviso espresso dal procuratore generale presso
la Corte di cassazione, che si era pronunciato per l'affermazione
della giurisdizione ordinaria(4), le sezioni unite osservano che
tale posizione è ormai "estranea allo sviluppo dell'interpretazione
giurisprudenziale nella materia, maturato in relazione al
progressivo operare dell'amministrazione tramite soggetti non
organicamente inseriti nella stessa e del sempre più frequente
operare di questa al di fuori degli schemi del - per molti versi
superato - regolamento di contabilità di Stato che, ai fini del
riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti, ritiene
del tutto irrilevante il titolo in base al quale la gestione del
pubblico denaro è svolta(5), potendo consistere in un rapporto di
pubblico impiego o di servizio(6), ma anche in una concessione
amministrativa od un contratto privato. Ancora rilevano che il
baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella
contabile si è spostato dalla qualità del soggetto (che può ben
essere un privato od un ente pubblico non economico) alla natura
del danno e degli scopi perseguiti, cosicché ove il privato, per
sue scelte, incida negativamente sul modo di essere del programma
imposto dalla pubblica amministrazione, alla cui realizzazione egli
è chiamato a partecipare con l'atto di concessione del contributo,
e la incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle
finalità perseguite egli realizza un danno per l'ente pubblico
(anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il
finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del
piano così come concretizzato ed approvato dall'ente pubblico con
il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere
dinanzi al giudice contabile (ex plurimis Cass. sez. un. n.
8450/98, 926/99, 11309/95)".
Le sezioni unite, nell'affermare la giurisdizione della Corte dei
conti nei confronti della società che aveva percepito i fondi,
incidentalmente affermano anche che non è "…ovviamente in
discussione tale giurisdizione…" nei confronti dell'istituto di
credito(7) ugualmente convenuto nel giudizio di responsabilità
nella qualità di concessionario per omessa vigilanza. Come
anticipato, l'ordinanza contiene numerosi spunti di particolare
interesse. Innanzitutto conferma l'equiparazione, ai fini della
rilevanza in tema di responsabilità amministrativo-contabile, dei
fondi nazionali e di quelli comunitari(8). L'utilizzo corretto di
tali risorse è oggetto di costante interesse da parte delle
istituzioni comunitarie e nazionali in considerazione della
necessità che gli scopi della loro erogazione non siano vanificati
da pratiche illecite o truffaldine, sicché la normativa comunitaria
prevede un articolato sistema di controlli e, sempre in sede
comunitaria sono state adottate convenzioni(9) dirette alla
prevenzione e repressione penale(10) delle irregolarità e delle
frodi. Il tema della corretta utilizzazione dei fondi comunitari è
anche oggetto, per espressa previsione normativa, dell'attività di
controllo della Corte dei conti (art. 3 della legge 14 gennaio 1994
n. 20) che vi adempie attraverso le analisi generali e speciali
della apposita sezione centrale affari comunitari ed internazionali
nonché attraverso indagini specifiche sull'utilizzo dei fondi da
parte delle varie amministrazioni oggetto dei programmi di
controllo sulla gestione. La configurazione di un rapporto di
servizio fra pubblica amministrazione e soggetti beneficiari dei
fondi ha anche condotto alla instaurazione di giudizi di
responsabilità amministrativo-contabile in correlazione alla loro
irregolare o illecita utilizzazione.
L'esercizio dell'azione di responsabilità si è inoltre rivelato
particolarmente efficace in considerazione delle possibilità di
cautela consentite dal processo contabile e dal ricorso al
sequestro conservativo, rispetto ai mezzi cautelari più ridotti
esplicabili in sede penale, nonché in considerazione delle
difficoltà operative del processo penale e le relative lentezze
procedurali, che non appaiono compensate dalle procedure
amministrative di recupero(11) le quali, in presenza di denunce
penali sono normalmente sospese in attesa della definizione del
procedimento penale, anche in applicazione della disciplina
regolamentare comunitaria. L'esito del procedimento penale,
pertanto condiziona fortemente anche le attività di recupero e le
eventuali definizioni per prescrizione o per difetto di dolo
determinano nei fatti la mancata proficua definizione delle
procedure amministrative. I mezzi di cautela a disposizione del
pubblico ministero contabile, peraltro sono stati anche
recentemente rafforzati con la previsione, nella legge 266/2005
(legge finanziaria per il 2006, art. 1 comma 174) della
possibilità, per tale ufficio di ". . . tutte le azioni a tutela
delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ivi
compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di
cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile"(12).
Nella materia, come evidenziato dalla ordinanza, vengono in
rilievo, con aspetti di novità sia i profili del danno sia quelli
soggettivi. Per ciò che attiene al danno, si è osservato che
operando i finanziamenti comunitari in regime di addizionalità
(ovvero i programmi sono finanziati in parte con risorse
comunitarie ed in parte con risorse nazionali) ne deriva che gli
illeciti riguardino contemporaneamente risorse nazionali (statali o
regionali) e risorse comunitarie. La giurisprudenza contabile ha
affermato che anche con riguardo a fattispecie relative
all'erogazione di risorse comunitarie il danno si configura
comunque a carico dell'amministrazione nazionale (Stato, Regione,
ente locale o altro) destinataria del finanziamento, che una volta
assegnato all'ente entra a far parte delle risorse del medesimo. Il
cattivo utilizzo di dette risorse si risolve in un pregiudizio per
l'ente stesso e per la collettività di cui l'ente è soggetto
esponenziale(13). Tale impostazione è stata condivisa dalla Corte
di cassazione, che con sent. sez. un. n. 926/99 in ordine alla
identificazione dell'ente pubblico danneggiato quale quello cui
sono trasferiti i fondi, nonché la tesi per la quale l'utilitas dei
corsi di formazione professionale spetta alle Regioni, cui è
devoluta la competenza ex artt. 117 e 118, risultando non
rilevante, ai fini dell'individuazione della giurisdizione, la
provenienza dai fondi dalla Comunità europea o dallo Stato.
La sostanziale equiparazione del danno nazionale al danno alla
Comunità è stata apertamente affermata nella sentenza della sez.
giurisdizionale regione Lombardia, n. 528 del 25 marzo 2004-est.
Tenore(14) che ha riconosciuto la diretta azionabilità, innanzi
alla Corte dei conti italiana di un danno subito dall'Unione in
relazione ad un indebito utilizzo, da parte di amministratori
comunali, di un contributo comunitario, richiamando il principio di
cui all'art. 1 comma 4 della legge 20/1994 circa la giurisdizione
della Corte dei conti anche per i danni cagionati ad "ente diverso
da quello di appartenenza", per individuare, quale "ente diverso",
la stessa Comunità europea ed aggiungendo il richiamo al disposto
dell'art. 280 del Trattato della Comunità europea che ha affermato
il principio dell'assimilazione secondo il quale gli Stati membri,
nel combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari della
Comunità, adottano le stesse misure previste per la tutela degli
interessi finanziari nazionali. La Corte di cassazione aveva
peraltro già ritenuto, in tema di truffa aggravata ex art. 640 c.
p. in relazione ai fondi agricoli (FEAOG-Garanzia) che la Comunità
va considerata ente pubblico nel nostro ordinamento oltre che in
quello comunitario (Cass. pen. s. u. 24/1/1996), così come la C.
conti, sez. I, con la sentenza 24 luglio 1989 n. 316 in materia
doganale, aveva configurato un danno comunitario (... è
configurabile un danno all'erario CEE ogni qual volta in un singolo
Stato membro si verifichi un'evasione di dazi doganali su merci
provenienti da paesi terzi... ) ritenendo ". . . titolare
dell'azione di recupero in danno del responsabile lo Stato che è
tenuto a conferire l'equivalente dazio...".
La situazione di danno per l'erario, anche con riguardo a
fattispecie relative a risorse comunitarie, è pertanto costituita
dalla loro indebita destinazione a finalità diverse da quelle
previste, in modo che sia vanificato lo scopo dell'erogazione
medesima, e ciò sotto diversi profili: a) al momento dell'
erogazione, se essa è disposta al di fuori dei presupposti di legge
e di fatto; b) dopo l'erogazione, nella vigenza del vincolo di
destinazione se esso non è rispettato ovvero se tale vincolo sia
leso; c) al momento in cui sorto il diritto al recupero (perché i
contributi sono stati erogati non correttamente ovvero non è
rispettato il loro vincolo di destinazione) e non si procede
tempestivamente ed efficacemente al loro recupero, anche coattivo.
Ciò consente di far rientrare nella fattispecie sia le ipotesi in
cui si concretizzi una concorrente fattispecie penale ("frode
comunitaria" in senso proprio) sia che si configuri un'irregolarità
che incida sostanzialmente sulle finalità del finanziamento. In tal
senso va menzionata l'ordinanza Sezioni unite civili della Corte di
cassazione, 12 ottobre 2004, n. 20132 (vicenda U. N. A. LAT. ) che
ha affermato come lo sviamento della destinazione stabilita dai
regolamenti comunitari in ordine alle risorse relative alle
indennità concernenti la produzione di latte bovino costituisce
danno erariale(15)(16). Le vicende richiamate hanno normalmente
configurato come possibili responsabili in sede
amministrativo-contabile, i funzionari responsabili dei
procedimenti di erogazione e controllo, in ordine alle omissioni,
perlopiù dolose e con risvolti di rilievo penale, ovvero gravemente
colpose.
Nel settore della formazione professionale, tuttavia, si è
affermato che il necessario rapporto di servizio sia stato
individuato anche nei confronti di soggetti privati attuatori dei
programmi di formazione, con imputazione di responsabilità anche
"contabile" in relazione al maneggio, comunque attuato, di denaro
pubblico. Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, ripetutamente
investite della questione di giurisdizione, hanno accolto tale
impostazione, rilevando che (Cass. sez. un. civ. , n. 8143/2002 del
12 ottobre 2001), "…Come è stato osservato da queste sezioni unite
in fattispecie identica (sentenza n. 926 del 1999), la problematica
circa l'applicabilità dell'innovativo principio di cui all'art. 3,
lett. C bis, della legge 639 del 1996 ai fatti di responsabilità
amministrativo-contabile di amministratori pubblici precedenti
all'entrata in vigore della legge n. 20 del 1994, (danno all'ente
diverso da quello di appartenenza) non viene in considerazione in
quanto deve ritenersi che l'ente danneggiato sia proprio la
regione… Infatti, non importa la provenienza dei fondi (dallo Stato
italiano o dall'Unione europea) dal momento che essi entrano nel
bilancio regionale eliminando qualsiasi rapporto finanziario
diretto tra ente erogatore e beneficiario del contributo (Cass. ,
sez. un. 27 luglio 1993, n. 8385). Per individuare l'ente
danneggiato, quindi, non rilevano l'appartenenza o la provenienza
dei finanziamenti, bensì il soggetto a favore del quale il
finanziamento è stato disposto e che quindi viene ad essere privato
dell'utilitas che gli sarebbe derivata dal corretto uso dei fondi
(Cass. sez. un. 26 agosto 1998 n. 8450, cfr. anche: Cass. sez. un.
8 giugno 1994 n. 5567).
Ora, trattandosi di finanziamento per corsi di formazione
professionale e, quindi, di materia di stretta pertinenza delle
regioni, l'ente beneficiario della relativa utilitas non può che
essere la regione stessa, incaricata anche dell'organizzazione dei
corsi. Ciò vale anche con riguardo alla responsabilità delle
imprese, o, comunque, dei soggetti incaricati della concreta
attuazione dei corsi alla stregua del principio secondo il quale
l'affidamento da parte di una regione ad un ente privato della
gestione di corsi di formazione professionale, disciplinati e
finanziati dalla pubblica amministrazione, instaura un rapporto di
servizio con detto ente e, quindi, ne implica l'assoggettamento
alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di
responsabilità per danno erariale (ex plurimis: Cass. sez. un. 17
ottobre 1991 n. 10963 e 28 ottobre 1995 n. 11309)(17)(18). Ancora
la Suprema Corte, con sentenza n. 14473/02 in data 10 ottobre 2002,
ha confermato la sussistenza del rapporto di servizio in relazione
all'affidamento di corsi di formazione professionale ad un ente
privato da parte di una regione, precisando inoltre che si
configura la legittimazione passiva anche dei singoli soggetti che
abbiano, ancorché indebitamente, avuto il maneggio dei fondi
destinati alla formazione, a titolo di responsabilità
contabile.
L'estensione della giurisdizione a soggetti privati non dipendenti
pubblici, in virtù dell'instaurato rapporto di servizio, ha
riguardato inizialmente gli enti privati che, in virtù di rapporti
convenzionali, divenivano destinatari di contributi pubblici per
l'espletamento dei corsi, dandosi luogo ad una variegata casistica
di fattispecie dannose. L'ulteriore passaggio è stata la
configurazione delle diretta convenibilità in giudizio, a titolo di
responsabilità contabile degli amministratori degli enti e delle
società, in quanto contabili di fatto. Una successiva espansione
dell'ambito della giurisdizione è stata segnata dalla già citata
ordinanza U. N. A. LAT. che, oltre al profilo del danno, ha
confermato la sussistenza della giurisdizione nei confronti
dell'associazione U. N. A. LAT. , ma anche del presidente
dell'associazione, sulla base del medesimo instaurato rapporto di
servizio(19). In tal modo, ma anche per effetto dei nuovi assetti
giurisprudenziali determinati dall'ordinanza Cass. sez. un. civ.
19667/2003 e in particolare dalla sentenza Cass. sez. un. civ. , n.
3899 del 26 febbraio 2004 (SOGEMI) sono ora soggetti alla
giurisdizione contabile oltre agli amministratori e dipendenti di
enti pubblici economici e società in mano pubblica(20) anche "…gli
amministratori e dipendenti di strutture private (società,
associazioni, fondazioni) che operino nell'ambito di un "rapporto
di servizio"(21) con le pubbliche amministrazioni, per lo
svolgimento dei loro compiti istituzionali(22)(23). L'ordinanza in
commento conferma quindi da un lato l'ampliamento del quadro
generale delle posizioni soggettive rientranti nella giurisdizione
della Corte dei conti(24).
In tal modo, con riguardo alle figure societarie, oltre alla ormai
affermata estensione della giurisdizione nei confronti di
amministratori e dipendenti di enti pubblici economici e società in
mano pubblica, sussiste la giurisdizione sia direttamente nei
confronti di società direttamente in rapporto di servizio con la P.
A. (es. : società concessionarie di lavori pubblici; banche
incaricate del servizio di tesoreria e di riscossione; soggetti
societari incaricati di funzioni di certificazione o controllo
ovvero di distribuzione di risorse pubbliche(25)) sia dei soggetti
operanti nell'ambito di dette società, o in ragione del rapporto
contabile o in virtù di specifici rapporti di legittimazione
pubblici (cfr. : sezione prima centrale di appello n. 152/2004/A
del 5 maggio 2004 che ha confermato sez. Lazio n. 2876/02, per
l'autonoma legittimazione di un dipendente della società
concessionaria di lavori pubblici che rivesta le funzioni di
direttore dei lavori(26) nonché del socio "amministratore di
fatto"(27) della società concessionaria). Dall'altro viene
sostanzialmente a completare il sistema di tutela estendendo a
tutte le erogazioni pubbliche attuate nell'ambito di programmi
(comunitari o nazionali) perseguiti dalla pubblica amministrazione,
la giurisdizione della Corte dei conti, che giunge così ad
integrarsi maggiormente con il sistema di tutela penale ed
evidenziando l' opportunità, se non la necessità, che gli organismi
investigativi di polizia giudiziaria, nello svolgimento delle
proprie indagini, anche se svolte di iniziativa, relative ai reati
connessi all'illecita percezione o utilizzazione di pubbliche
risorse, tengano conto del loro duplice "esito" (penale e
contabile).
(*) - Vice Procuratore Generale della Corte dei Conti. Consulente
dell'Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della
corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica
amministrazione.
(1) - Per un'approfondita analisi delle disfunzioni esistenti nel
settore, anche sotto il profilo normativo, cfr.: R. De Dominicis -
A.Massarenti, Trasferimenti erariali in favore delle imprese
produttive, in Panorama giuridico, 2004, n. 3, pagg. 37 e ss., vedi
anche l'articolo redazionale, La truffa degli incentivi-legge 488:
dal '93 frodi per due miliardi, in Il Sole 24 Ore, 13 aprile 2006,
pag. 8.
(2) - Per una più articolata illustrazione in tema di frodi ed
irregolarità nel settore dei fondi comunitari ci si permette il
rinvio a "La responsabilità amministrativa e contabile nel contesto
delle misure di tutela degli interessi finanziari e comunitari" in
www.amcorteconti.it; si richiamano anche i precedenti interventi su
questa rivista in tema di fondi e frodi comunitarie.
(3) - Sulla responsabilità sussidiaria vedi: C. Conti, sez. riun.
19 gennaio 1999, n. 4/QM.
(4) - Sul presupposto che "…nel caso di finanziamenti a soggetti
privati, che conservano piena autonomia nell'organizzazione
dell'attività imprenditoriale, sia pure con l'obbligo di destinare
le somme erogate all'acquisto di macchinari nuovi, il soggetto
privato "non assume la posizione di ente strumentale dell'ente
pubblico - soprattutto come nella specie - l'unica forma di
controllo cui è sottoposto il soggetto beneficiario riguarda
soltanto la corretta utilizzazione delle operazioni di acquisto -
tra l'altro ad opera di una banca concessionaria e non direttamente
ad opera dell'ente pubblico - cosicché quando il rapporto tra
l'ente erogante e il soggetto beneficiario si esaurisce nella mera
destinazione delle somme erogate alla finalità prevista - nella
specie acquisto di macchinari - l'obbligo sinallagmatico a carico
del soggetto privato si configura come il presupposto
dell'erogazione e non come l'espletamento di un'attività rientrante
tra i compiti dell'amministrazione".
(5) - Per le problematiche connesse con l'affermazione della
legittimazione passiva di soggetti privati, persone fisiche o
società, nell'ambito del rapporto di servizio connesso con la
funzione, di diritto o di fatto di agente della riscossione cfr.:
sezione regionale per il Piemonte, sent. n. 169/05 del 18 maggio
2005, relativa alla citazione in giudizio dell'amministratore unico
di una s.r.l. che aveva stipulato una convenzione con l'A.C.I. per
il disbrigo di pratiche automobilistiche e contestuale incarico di
incassare, per conto dell'ente pubblico, somme di pertinenza
erariale quali corrispettivi per operazioni di trasferimento di
proprietà di veicoli, prime iscrizioni ed altri procedimenti P.R.A.
Vedi anche: C. Conti, sezione Marche, sentenza n. 480/04 del 22
aprile 2004; sez. Abruzzo sent. 424/2002; Sez. Sardegna n. 774/2002
(con riferimento alla gestione di proventi A.C.I.). Per il giudizio
di conto Cass. sez. un. civ. n. 12367 del 9 ottobre 2001 relativa
alla STA s.p.a., con affermazione generale che l'elemento
caratterizzante della giurisdizione contabile e della conseguente
legittimazione passiva, in tema di entrate, è la pertinenza
all'ente pubblico delle somme incassate. E ciò indipendentemente
dalla natura pubblica o privata dell'ente o del soggetto che
riscuote e indipendentemente dalla tipologia del rapporto giuridico
che regola i rapporti fra soggetto privato ed ente pubblico (cfr.
in particolare: ordinanza n. 12367 del 9 ottobre 2001 della Corte
di cass. sez. un. civili (vicenda STA) secondo cui "…il regime
privatistico del soggetto non significa però che, quale automatica
conseguenza, lo stesso non possa essere considerato agente
contabile…"). Secondo la costante giurisprudenza delle Sezioni
Unite (si vedano, fra le altre, le sentenze n. 846/74 e n. 232/99)
la qualità di agente contabile è assolutamente indipendente dal
titolo giuridico in forza del quale il soggetto - pubblico o
privato - ha maneggio del pubblico danaro. Tale titolo può,
infatti, consistere in un atto amministrativo, in un contratto, o
addirittura mancare del tutto. Essenziale è, invece, che in
relazione al maneggio del danaro sia costituita una relazione tra
ente di pertinenza ed altro soggetto, a seguito della quale la
percezione del danaro avvenga in base a un titolo di diritto
pubblico o privato, in funzione della pertinenza di tale danaro
all'ente pubblico e secondo uno schema procedimentale di tipo
contabile (sentenza n. 9204/94).Tale nozione allargata di agente
contabile, la quale ricomprende anche i soggetti che abbiano di
fatto maneggio di denaro pubblico (da ultima, sentenza delle
Sezioni Unite n. 400 del 2000), è in perfetta armonia con l'art.
103 Cost., la cui forza espansiva deve considerarsi vero e proprio
principio regolatore della materia. Ma la considerazione decisiva è
l'assoluta irrilevanza … che si tratti di entrata di diritto
pubblico (sia essa o non di natura tributaria) ovvero di diritto
privato. La natura oggettivamente pubblica dei proventi … non è
condizione necessaria perché il soggetto che ne ha il maneggio
acquisti la qualità di agente contabile. Le Sezioni Unite hanno,
infatti, riconosciuto nella sentenza n. 12010 del 1991 l'esistenza
della giurisdizione contabile in relazione alle entrate
patrimoniali dei comuni. Del resto anche la riscossione di entrate
di diritto privato di enti pubblici, e in special modo dei comuni,
può avvenire mediante concessionari (art. 69 del d.P.R. 28 gennaio
1988, n. 43)…". Vedi anche: sez. Marche n. 907/2002 in ordine alla
posizione di agente contabile di un edicolante depositario di
"buoni mensa" di pertinenza di un ente. La sez. I centrale, con
sent. n. 318/A del 25 settembre 2002 ha affermato che "…nel caso di
ammanchi riconducibili all'esattore incaricato, per conto
dell'A.C.I., dei servizi di riscossione delle tasse
automobilistiche, va ravvisata una responsabilità di natura
contabile con conseguente giurisdizione della Corte dei conti. Le
somme incassate ma non riversate dall'esattore incaricato, per
conto dell'Automobil club d'Italia, relative ai servizi di
riscossione delle tasse automobilistiche, vanno addebitate a titolo
di responsabilità contabile…"; in tema di responsabilità di un
ricevitore del lotto V.: sez. Veneto, n. 377 del 26 aprile 2004.
Cass. sez. un. civ., n. 6425 del 25 marzo 2005 ha affermato la
giurisdizione contabile, sul presupposto della pertinenza pubblica
delle somme versate in eccesso da privati ed indebitamente
percepite da funzionario addetto all'ufficio del genio civile,
respingendo la tesi difensiva secondo cui si trattava di un danno
sopportato unicamente dai privati che cui dette somme non erano
state restituite. Dalle precisazioni giurisprudenziali anzidette
consegue che la destinazione pubblica delle riscossioni effettuate
configura quale agente contabile, di diritto o di fatto, il
soggetto che vi provvede, ingenerando a suo carico la relativa
responsabilità nei confronti dell'erario, in ordine alla quale è
del tutto irrilevante la sussistenza di un ulteriore obbligo di
resa del conto giudiziale, che costituisce obbligo giuridico non
necessariamente previsto per tutti gli agenti contabili (come nel
caso dei funzionari delegati o delle gestioni fuori bilancio). In
tal senso anche Cass. sez. un civ., n. 13705 del 22 luglio
2004.
(6) - Per una recente affermazione in tema di rapporto di servizio
di direttore di lavori pubblici e di collaudatore v.: Cass. Sez. un
civ. n. 1377, del 25 gennaio 2006.
(7) - Per i tesorieri di enti pubblici, vedi: Cass. sez. un. civ.
n. 11436, del 17 ottobre 1992, relativa a Cassa di risparmio di
Bologna; n. 123 del 21 marzo 2001 relativa a Unicredito Italiano
s.p.a..
(8) - L'importanza della pronuncia è stata immediatamente colta
dalla dottrina. Cfr.: L. Venturini, Corte di cassazione e
giurisdizione della Corte dei conti in questo primo scorcio
dell'anno: in particolare la sentenza n. 4511 del 1° marzo 2006, in
www.amcorteconti.it e anche dalla stampa specializzata. Cfr.: B.
Dalia, Fondi UE alla Corte dei conti, in Il Sole 24 Ore, 14 marzo
2006, pag. 25; vedi anche: T. Miele, Rileva la tipologia del danno
e non chi lo ha commesso, in Il Sole 24 Ore, 10 aprile 2006 ("…per
effetto di questo nuovo orientamento giurisprudenziale, d'ora in
avanti potranno essere convenuti in giudizio innanzi alla Corte dei
conti a risarcire il danno arrecato alle finanze pubbliche non solo
gli ammnistratori e i dipendenti degli enti pubblici economici e
delle s.p.a. partecipate da enti pubblici, ma anche i soggetti
privati che in qualsiasi modo abbiano provocato danno patrimoniale
alle pubbliche finanze, come ad esempio coloro che abbiano
beneficiato di un finanziamento pubblico erogato per un determinato
fine pubblico e lo abbiano invece utilizzato per altri
fini").
(9) - Cfr. in particolare la Convenzione relativa alla tutela degli
interessi finanziari delle Comunità europee, adottata il 26 luglio
1995, ratificata dall'Italia con la legge n. 300/2000 in G.U.
suppl. ord. n. 176/L del 25 ottobre 2000 n. 250.
(10) - Art. 640 bis c.p.; art. 2 legge 23 dicembre 1986, n. 898
come modificato dall'art. 73 della legge 19 febbraio 1992 n. 142 e
dall'art. 10 della legge 29 settembre 2000, n. 300 (per l'indebita
percezione) e art. 316 ter c.p. e relativamente all'indebita
ritenzione di fondi. La giurisprudenza penale si è in particolare
soffermata sui rapporti fra tali fattispecie valorizzando il
criterio dello sviamento delle risorse, richiamato anche nella
ordinanza in commento. In tal senso la Corte di cassazione penale,
Sez. Unite, con la sentenza n. 26351 del 10 luglio 2002 (Fedi) ha
precisato che l'art. 640 bis costituisce circostanza aggravante del
reato di truffa, sicché tale fattispecie "…è applicabile solo
quando la fraudolenta captazione di una pubblica sovvenzione sia
riferibile ad un'opera o a un'attività di interesse pubblico…",
precisandosi anche che per la configurazione della fattispecie è
sufficiente che si realizzi uno sviamento della destinazione delle
pubbliche risorse. Ne consegue "…che è ravvisabile il suddetto
delitto nell'ipotesi in cui, al di là della effettiva realizzazione
dei lavori finalizzati, siano state prospettate modalità di
esecuzione degli stessi diverse da quelle utilizzate…" (Cass. pen.
Sez. VI, sent. n. 938 del 19 gennaio 2001). Perché si configuri il
reato di cui all'art. 640 bis, c.p. è necessario che la condotta
sia connotata da un quid pluris rispetto alla semplice esposizione
di dati falsi, comportamento che invece caratterizza le due ipotesi
di reato previste dall'art. 316 ter c.p. (indebita percezione di
erogazioni a danno dello Stato) e dall'art. 2 della legge 898/86.
Quest'ultimo reato, che attiene in particolare ai fondi erogati dal
FEOGA, ha carattere "sussidiario" rispetto a quello di truffa
aggravata ed è configurabile solo quando il soggetto si sia
limitato semplicemente all'esposizione di dati e notizie falsi, e
non anche quando alle false dichiarazioni si accompagnino artifici
e /o raggiri di altra natura, che integrano invece il reato di
truffa aggravata (Cass. sez. un. n. 2780 del 15 marzo
1996-Panigoni). Dalla combinazione delle due norme deriva che "…in
materia agricola il semplice mendacio trova uno specifico regime
sanzionatorio in ipotesi scoperte dalla previsione dell'art. 640
bis, c.p.". L'art. 316 ter c.p. costituisce un'ipotesi sussidiaria
di carattere generale (al di fuori del FEOGA) essendo integrata
anch'essa da un comportamento di mendacio, che può concorrere, come
l'art. 2 della legge 898/96 con il delitto di falso di cui all'art.
483 c.p. (Cass. pen. Sez. VI, n. 41928 del 23 gennaio 2001; Cass.
pen. Sez. V, n. 10313 del 30 settembre 1998). Sui rapporti fra
l'art. 316 ter e quello di truffa aggravata, v. anche: Cass. pen.
Sez. III, 18 novembre 2003, per un'ipotesi di truffa relativa a
corsi di formazione professionale, integrante il reato di cui
all'art. 640 bis, c.p., ravvisandosi artifici e raggiri ed
induzione in errore della P.A. nelle false comunicazioni
riguardanti le modalità di espletamento dei corsi. L'art. 316 bis,
c.p. ha la finalità di perseguire le frodi "successive" al
conseguimento delle prestazioni pubbliche, erogate a titolo di
sovvenzioni, contributi o finanziamenti, in quanto lo scopo
pubblico per il quale sono erogate verrebbe frustrato dall'elusione
del vincolo di destinazione (Cass. pen. Sez. VI, n. 3362 del 15
dicembre 1992 - Scotti). Le frodi in materia di entrate comprendono
varie ipotesi di evasione di diverse forme impositive (prelievi
agricoli e dazi doganali) previste in relazione ai regimi doganali
disciplinati dal diritto doganale comunitario e nazionale, e
comprendono anche i reati di contrabbando (artt. 282 e ss. del
D.P.R. 43/1973) e le frodi in materia di IVA. Il criterio dello
"sviamento" della destinazione delle risorse pubbliche è costante
nella giurisprudenza penale. Osserva, P. Fimiani, L'attuazione
della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari
delle Comunità europee nell'ordinamento italiano: profili
sostanzial-penalistici, in Atti del CSM - Incontro di studio sul
tema "La protezione degli interessi finanziari della Comunità
europea" - Roma, 29 novembre-1° dicembre 2004, che "…proprio perché
la nozione di patrimonio deve essere intesa in senso dinamico o
funzionale, come corretta allocazione delle risorse pubbliche nel
delitto di cui all'art. 640 bis c.p. il danno patrimoniale
dell'ente pubblico si identifica non con il lucro cessante, bensì
soltanto con il danno emergente sorto al momento dell'elargizione
in denaro in conseguenza di una falsa prospettazione riguardante la
spesa. Ne consegue che è ravvisabile il suddetto delitto
nell'ipotesi in cui, al di là della effettiva realizzazione dei
lavori finanziati, siano state prospettate modalità di esecuzione
degli stessi diverse da quelle utilizzate…" (Cass. pen. Sez. VI, n.
938 del 19 gennaio 2004, Oddo, secondo cui "…quando l'ente pubblico
viene indotto, mediante artifici e raggiri ad erogare una o più
rate di mutuo in mancanza di corrispondenti investimenti si
verifica ipso iure il danno patrimoniale dell'istituto che è
appunto quello di un esborso patrimoniale non previsto ed anzi
vietato dalle leggi istitutive dell'ente medesimo…"). Per i profili
penalistici delle frodi comunitarie v. anche: L. Mazza, L'indebita
captazione di erogazione a carico del FEOGA tra specialità e
sussidiarietà, in Giurisprudenza costituzionale, 1994, 1, pagg. 177
e ss; P. Fimiani, L'attuazione della convenzione relativa alla
tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee
nell'ordinamento italiano: profili sostanzial-penalistici, in Atti
del CSM, 2004; A. Perduca, Falsa fatturazione e frode comunitaria,
in Cass. pen., 1997, 6, pagg. 1945 e ss.; V. Valentini, L'effetto
boomerang dell'art. 316 ter fra principi costituzionali ed obblighi
comunitari, in Cass. pen., 2005, pag. 65; B. Piattolli,
Cooperazione giudiziaria e pubblico ministero europeo, Milano 2002;
C. De Rose, Ritardi, irregolarità e frodi ai danni dell'Unione
europea: relative misure di tutela, in Il Consiglio di Stato,
1996-5/6, pagg. 1093 e ss.; G. Mariella-G.Pezzuto, Il bilancio
comunitario ed il concetto di frode comunitaria, in Rivista Guardia
di F., 1997, 6, pagg. 2381 e ss.; R. Scarpinato, Le mani della
mafia su Agenda 2000, in La Repubblica, 4.12.2000, pag. 19; U.
Poletti, Finanziamenti comunitari: il recupero delle somme
indebitamente percepite, Relazione tenuta presso la Procura
regionale alla Corte dei conti per il Lazio in data 19.5.2000; G.
Giove, Il concorso di reati nelle frodi comunitarie, in Silvae
(rivista del Corpo forestale dello Stato), 2005-2, pagg. 283 e ss.,
vedi anche nota di A. Fanelli, in Foro. It., 2004, I, 1324 e Cass.
2 ottobre 2003, Cassisa, in Foro it., 2005, II, 55, secondo cui
"Posta la natura sussidiaria del reato di indebita percezione
delineato nell'art. 2 legge 23 dicembre 1986 n. 898, deve ritenersi
che allorché l'agente non si limiti ad esporre all'ente erogatore
falsi dati o false notizie, ma invece trasferisca gli o gli altri
in pubblici documenti ovvero fornisca alla falsa rappresentazione
della realtà un supporto avente efficacia probatoria, la condotta
eccede i confini di tale falsa rappresentazione per connotarsi, a
tal punto, di veri artifici, dovendosi nei medesimi ricomprendere
la simulazione o la dissimulazione della realtà mediante la stessa
creazione della situazione di apparenza, resa credibile dalla
prefabbricata costruzione documentale ed integra quindi il reato di
cui all'art. 640 bis…".
(11) - Per le difficoltà che incontrano i recuperi delle somme
indebitamente erogate cfr. ad es. la relazione della Corte dei
conti europea n. 3/2004, relativa al settore degli aiuti in
agricoltura laddove si segnala, (par. 40), che il tasso di recupero
cumulativo, nel 2002, era appena del 17% (con interessanti profili
riguardanti l'Italia, relativi a casi di "sovrastima" di
irregolarità in realtà inesistenti per mancato pagamento, par.
24).
(12) - M. Atelli, Il processo contabile dopo la finanziaria 2006:
prove tecniche per un'ipotesi di coordinamento, in
www.amcorteconti.it; A. Laino, Il processo contabile tra modifiche
al codice di rito, innovazioni di diritto sostanziale e tendenze
evolutive nella giurisprudenza di legittimità, in
www.amcorteconti.it; U. Montella, Le nuove azioni a disposizione
del PM contabile-legge 23 dicembre 2005 n. 266, art. 1 comma 174,
in Corte dei conti - Atti del consiglio dei procuratori regionali,
2006; S. Auriemma, Sull'esperibilità di "azione esecutiva" da parte
del procuratore regionale e innanzi al giudice contabile, in Corte
dei conti - Atti del consiglio dei procuratori regionali,
2006.
(13) - A tali fattispecie si accompagnano inoltre vicende di
corruzione ed abuso di funzione pubblica in relazioni ai quali si è
affermata una specifica giurisprudenza della Corte dei conti in
tema di danno all'immagine della pubblica amministrazione e di
danno da disservizio. A. Lupi, Osservazioni in tema di danno
all'immagine, in Riv. Corte dei conti, 1998, fasc. 3, pag. 188; M.
Minerva, Note minime in tema di patrimonialità del danno
all'immagine subito dalle pubbliche amministrazioni, in
www.amcorteconti.it; R. Ursi, Danno all'immagine e responsabilità
amministrativa, in Dir. amm., 2-3/2001, pagg. 343 e ss. La
quantificazione del danno all'immagine è stata affidata alla
valutazione equitativa del giudice ex art. 1226 c.c.,
individuandosi i relativi parametri di riferimento di detta
valutazione nei profili "oggettivo", "soggettivo" e "sociale". (v.:
C. conti, sez. riunite n. n. 10/2003/QM). Quello oggettivo
attinente alla "...gravità dell'illecito commesso, in relazione
allo specifico bene tutelato, alle modalità della sua realizzazione
ed alle eventuali reiterazioni dell'illecito stesso oltre che
all'entità dell'indebito vantaggio conseguito dal dipendente o
amministratore infedele..."; quello "soggettivo" alla
"...collocazione che il predetto ha nell'organizzazione
amministrativa ed alla sua capacità di rappresentare
l'amministrazione...", quello sociale basato sulle "...capacità
esponenziali dell'ente, sulle sue dimensioni territoriali, sulla
rilevanza - interna o internazionale - delle funzioni al medesimo
intestate e sull'ampiezza della diffusione e del risalto dato
all'illecito...", sez. reg. Umbria, 4 marzo 1998, n. 252 con nota
di A. Lupi, Osservazioni, cit. e sez. reg. Lazio, 28 ottobre 1998
n. 2246 con nota di M.P. Giracca cit.). Per i casi di corruzione o
concussione è stata coniata la definizione di "danno da tangente"
che rappresenta una sintesi di diverse tipologie di danno, sia
patrimoniale che non patrimoniale. Sotto il primo profilo è stata
messa in evidenza la "contabilità in nero", da cui viene tratta la
tangente, con conseguente sottrazione al prelievo fiscale (Cass.
sez. un. 2.4.93 n. 3970) nonché la natura di "...costo illecito che
l'imprenditore riversa sulla P.A. attraverso condotte fraudolente,
agevolate dall'agente pubblico corrotto o concussore. A seguito ed
a causa del pagamento della tangente, il soggetto privato ricorre
agli istituti ed alle regole contrattuali che consentono di
modificare in proprio favore, l'equilibrio dello scambio economico.
La revisione dei prezzi concordati, l'esecuzione di lavori
supplementari a corrispettivo maggiorato, la realizzazione di
economie di spesa in prestazioni di minore valore rispetto a quello
concordato sono tecniche di comportamento ed espedienti che
consentono di recuperare l'iniziale costo occulto. La tangente
diviene, così, oggetto di traslazione sul bilancio pubblico per
effetto dell'illecita azione di rivalsa del soggetto d'impresa nei
confronti della P.A. ...". V.: S. Pilato, La responsabilità
amministrativa-Profili sostanziali e processuali nelle leggi 19/94,
20/94 e 639/96, Padova, 1999, op. cit., pag. 263 e AA.VV. (a cura
di G. Colombo), Il sistema degli appalti, Milano, 1995. Quanto ai
profili non patrimoniali si è osservato ancora (v. S. Pilato cit.)
che la tangente è anche danno non patrimoniale per la lesione
dell'immagine della P.A. Il prestigio della personalità del
soggetto pubblico è pregiudicato dalla risonanza, e dalla
diffusione della conoscenza, del fatto illecito ("strepitus" o
"clamor fori", Cass. civ. 23.6.97 n. 5668). Vedi, P.C. Davigo,
Violazione dei doveri di fedeltà ed imparzialità, quantificazione
degli effetti dannosi nelle amministrazioni pubbliche, in Riv.
Corte dei conti, 1999, fasc. 2, IV, pagg. 151, secondo cui è
risultato come l'importo medio del danno non patrimoniale in caso
di costituzione di parte civile da parte della P.A. per casi di
corruzione o concussione si aggiri sul 10 per cento circa della
tangente percepita. Ne è conseguito che il trasferimento in sede
contabile della giurisdizione ha comportato, con la ricerca di
ulteriori parametri (rispetto a quello dell'importo della tangente
percepita) un generale incremento dell'entità delle condanne. In
tema di danno all'immagine da tangente, cfr.: C. Conti, sez. I
centrale, n. 3 del 10 gennaio 2005 e sez. I centr., n. 78 del 19
febbraio 2003, n. 184 e 186 del 31 maggio 2005; L. Cirillo, Ancora
dubbi sulla configurazione dommatica del danno all'immagine, in
Riv. Corte dei conti, 2004, 3, pagg. 100; AA.VV. (a cura di G.
Colombo), Il sistema degli appalti, Milano, 1995; A. Ricco', Il
cosiddetto danno all'immagine della pubblica amministrazione nella
tematica della riparazione del danno non patrimoniale e la
giurisdizione della Corte dei conti, in Riv. Corte dei conti, 2004,
4, pagg. 237 e ss.; S. Pilato, Trasparenza amministrativa e
devianza finanziaria negli enti locali, in Riv. Corte dei conti,
2005, 2, pagg. 303 e ss.; A. Centonze, Il sistema di
condizionamento mafioso degli appalti pubblici. Modelli di analisi
e strumenti di contrasto, Milano, 2005; P. Martucci, La criminalità
economica, Laterza-Roma-Bari, 2006. Per una prospettiva storica G.
Garrone, L'Italia corrotta, 1895-1996, Roma, 1996, nonché L.
Perelli, La corruzione politica nell'antica Roma, Milano, 1994. Per
le connessioni fra corruzione e tutela degli interessi finanziari
comunitari v.: Commissione europea - Comunicazione della
commissione al consiglio, al parlamento europeo ed al comitato
economico e sociale europeo - Politica globale dell'UE contro la
corruzione - Bruxelles, 28 maggio 2003. Per una ulteriore
precisazione in tema di danno all'immagine cfr.: Cass. sez. un.civ.
ord. n. 4582 del 2 marzo 2006, con l'affermazione della
giurisdizione contabile nei confronti di parlamentare che aveva
percepito tangenti nell'espletamento del mandato di parlamentare e
di presidente della commissione bilancio della camera dei deputati.
Hanno affermato le Sezioni unite che "…la vicenda riguarda un
parlamentare (1976-1992), presidente della commissione bilancio
della camera dei deputati (1983-1988) nonché ministro della
Repubblica (dal 1988 al 1991; senza portafoglio sino al 1989, del
Bilancio e della programmazione economica sino al 1991 e, quindi,
in costanza di un rapporto di servizio onorario con lo Stato che
gli assicurava le prerogative previste dall'art. 68 della
costituzione, nell'esercizio della funzione parlamentare, che gli
era demandata, ha percepito "contributi" indebiti per quattro
miliardi di lire, da parte di alcune imprese raggruppate nella
Metropolitana di Napoli S.p.A. aggiudicataria dei lavori di
costruzione della metropolitana di Napoli, con conseguente
irrimediabile danno (indicato nella misura di euro 2.633.930,18) in
termini di pregiudizio del prestigio e del decoro dell'istituzione
pubblica, il Parlamento, cui apparteneva, e dello Stato comunità,
che rappresentava; che secondo il più recente e largamente
apprezzato orientamento di questa Corte è ammessa la risarcibilità
del c.d. danno morale anche quando la responsabilità dell'autore
risulti da una presunzione astratta di legge o comunque, non vi sia
stato l'accertamento in concreto del fatto reato; che il …non ha
posto in essere esclusivamente un comportamento doloso attivo -
percezione di contributi illeciti - accompagnato ovviamente dalla
consapevolezza della propria (ed altrui) qualifica, ma anche uno
omissivo, quantomeno gravemente colposo, di non aver denunciato i
fatti penalmente rilevanti o di non averli impediti, in quanto a
sua diretta conoscenza, poiché il dovere di denuncia si sarebbe
risolto in un'autodenuncia; che in entrambi i casi (comportamento
commissivo ed omissivo), le condotte risultano gravemente
trasgressive dei più elementari doveri di fedeltà di ogni pubblico
agente, di quel dovere, cioè, che prima (di) e più che ad ogni
altro, fa capo ad un rappresentante del Popolo italiano, a cui
appartiene, la Sovranità, ex art. 1 della costituzione ed al cui
servizio deve essere dedicato esclusivamente il deputato in virtù
del mandato ricevuto; che la maggior parte delle contribuzioni
illecite sono state percepite dal …in un periodo in cui peraltro,
era anche ministro della Repubblica, vincolato al rispetto del
dovere assoluto di fedeltà al Governo di cui era esponente; che in
linea generale il deputato, quando esercita il proprio compito
istituzionale, agisce in funzione di rapporto di servizio, speciale
ed onorario, e non è perseguibile in assoluto, solo se c'è uno
stretto legame funzionale tra opinioni espresse ed atti compiuti ed
esercizio indipendente delle proprie attribuzioni (C.cost. sentenze
n. 10 e 11 del 2000). Che tale legame evidentemente si interrompe
quando l'accettazione di denaro e di altri beni materiali
intervenga a condizionare atti parlamentari e/o di governo; che il
comportamento, non attinente né ad opinioni espresse, né a voti
dati dal …nell'esercizio delle sue attribuzioni, è in chiaro ed
evidente nesso strumentale di occasionalità con le funzioni svolte
di presidente della commissione bilancio della Camera dei deputati
e, anzi, è stato tenuto in ragione della stessa; che la
prospettazione di un rapporto di servizio tra il parlamentare e lo
Stato è confermata dal fatto che l'amministrazione si è costituita
parte civile nel processo penale, con atto che ha superato il
vaglio di ben due collegi giudicanti e in relazione al quale è
intervenuta condanna da liquidarsi in separato giudizio; che
peraltro tale costituzione non è rilevante nel presente giudizio in
quanto, essendo la giurisdizione penale e la giurisdizione civile
per il risarcimento dei danni da un lato, e la giurisdizione
contabile, dall'altro, reciprocamente indipendenti nei profili
istituzionali, anche quando investano uno stesso fatto materiale,
dalle colorazioni e rilevanze giuridiche diverse e potendo
l'interferenza verificarsi tra giudizi e mai tra le giurisdizioni,
non può accogliersi la tesi della consumazione dell'azione di
responsabilità esercitata innanzi alla Corte dei conti, per fatti
già oggetto, in altra sede, di analoga azione esercitata dalla P.A.
in quanto irrilevante ai fini del riparto di giurisdizione (Cass.
sez. un. 21 maggio 1991 n. 369 e 23 novembre 1999, n. 822); che le
considerazioni esposte sono in perfetta sintonia con i principi
affermati in materia da questa Corte che, da un lato, ha sempre
riconosciuto la rilevanza di un rapporto di servizio anche di
natura onoraria (Cass. sez. un. 17 maggio 1995 n. 5393 e 22 ottobre
1979 n. 5467) e, dall'altro, è ben ferma nell'affermare che la
cognizione in ordine all'azione di responsabilità amministrativa di
soggetti istituzionalmente investiti di pubbliche funzioni
decisionali appartiene alla giurisdizione della Corte dei conti
anche allorché, con il suo esercizio, si assuma sussistente non
solo il danno erariale, ma anche il danno conseguente alla perdita
di prestigio ed il grave detrimento dell'immagine e della
personalità pubblica dello Stato che, pur se non comporta una
diminuzione patrimoniale diretta, è tuttavia suscettibile di una
valutazione patrimoniale sotto il profilo della spesa necessaria al
ripristino del bene giuridico leso (Cass. sez. un. 25 ottobre 1999,
n. 744; 4 aprile 2000, n. 98; ord. 12 novembre 2003, n. 17078, ex
plurimis); che pertanto va dichiarata la giurisdizione della Corte
dei conti…". Ancora, per l'affermazione della giurisdizione
contabile con riferimento a responsabilità di magistrato per danno
patrimoniale e danno all'immagine connessi a fatti di reato, cfr.:
Cass. sez. un. civ. n. 6582 del 24 marzo 2006. Quanto al "danno da
disservizio" connesso alla spesa necessaria per il "...ripristino
degli effetti negativi dell'illecito...", cfr.: S. Pilato, op. cit.
pagg. 263 e ss; V. Italia, Gli impiegati pagano il danno da
disservizio, in Il Sole 24 Ore, 11 dicembre 2000 che commenta sent.
sez. Umbria, 31 luglio 2000 n. 424/R ove, tra l' altro, in tema di
individuazione del danno sono state evidenziate le ipotesi di
"illecito esercizio di pubbliche funzioni", "mancata resa del
servizio (servizio inattuato)" e "mancata resa della prestazione
dovuta"; E. Tommassini, Il danno da disservizio, in Riv. Corte dei
conti, 2005, 3, pagg. 334 e ss..
(15) - In lexitalia.it con nota di L. Venturini, L'evoluzione
dell'elemento soggettivo ed oggettivo della giurisdizione della
Corte dei conti: la Cassazione conferma il proprio recente
indirizzo e l'imprescindibilità di un'efficace tutela delle risorse
collettive. Anche in Foro it. 2005-I, 2674, con nota di G. D'auria,
Amministratori e dipendenti di enti economici e società pubbliche:
quale revirement della Corte di cassazione sulla giurisdizione di
responsabilità amministrativa?
(16) - Le fattispecie in concreto perseguite in sede contabile
hanno riguardato in particolare il settore della formazione
professionale confinanziato dal FSE: sez. giur. per la Puglia, 15
febbraio 1995, n. 15 (e relative sentenze di appello n. 220/97 in
data 16 luglio 1997); sez. giur. per il Veneto, 19 febbraio 1999,
n. 16 (e relativa sentenza di appello - sez. II centrale n. 259 del
25 luglio 2000); sez. giur. Lombardia, 2 novembre 1999 n. 1249;
sez. III centrale di appello n. 178 del 7 giugno 2000; sez. III
centrale n. 214 del 26 novembre del 2000 (che riforma parzialmente
sez. Puglia, n. 125/95 del 25 maggio 1994); sez. III centr. n. 295
del 30 ottobre 2000; sez. III centrale n. 337 del 7 dicembre 2000
(che conferma sez. Molise n. 142/99); sez. Molise n. 19 del 14
febbraio 2000; n. 35 del 17 aprile 2000; n. 37 dell' 8 maggio 2000;
n. 113 del 24 novembre 2000; sez. III centrale del 29 gennaio 2001
(che conferma n. 272/98 della sezione Basilicata); sez. Lombardia,
n. 322 del 28 marzo 2001; sez. Veneto, n. 1548 del 30 maggio 2001;
sez. III centrale n. 383del 10 settembre 2003 (che ha riformato le
sentenze emesse in primo grado dalla sezione Lombardia dichiarando
l'intervenuta prescrizione dell'azione di responsabilità); sez. III
centrale n. 311 del 12 maggio 2004; sez. III centrale n. 75 del 14
febbraio 2005 (responsabilità del titolare dell'ente privato,
beneficiario dei finanziamenti a titolo di contabile di fatto);
vedi anche per l'affermazione di responsabilità del presidente di
società cooperativa sez. I centrale n. 7 dell'11 gennaio 2006
(formazione professionale), in considerazione del rapporto
funzionale instauratosi tra la società cooperativa ed il ministero
del lavoro. Per quanto attiene al settore dell'agricoltura, si
segnala sez. III centrale n. 107 del 3 maggio 2001 (conferma della
affermazione di responsabilità pronunciata da sez. Puglia n. 56/99,
nei confronti di funzionario A.I.M.A. per indebita erogazione di un
contributo di lire 754.673.425 a favore di un'azienda zootecnica in
relazione a controlli omissivi e compiacenti e correlate
responsabilità penali a titolo di corruzione). La sentenza si è
anche soffermata sulla problematica della regolazione dei rapporti
fra Stato italiano e comunità in ordine alla possibile non diretta
imputazione della frode specificamente contestata nel giudizio. Ha
osservato al riguardo che l'eventuale "non decurtazione dei
contributi comunitari" non potrebbe che avvantaggiare lo Stato e
non chi illecitamente ha determinato l'erogazione dei finanziamenti
a soggetti non legittimati. Ancora: sez. Lazio, n. 2487 del 19
giugno 2001 su falsi stoccaggi di grano duro, evidenti discrasie
documentali, omessi controlli e conseguenti indebiti pagamenti da
parte dell'A.I.M.A.; sez. Molise, n. 458 del 31 dicembre 2002; sez.
reg. Basilicata, n. 458 del 31 dicembre 2002 (trasferimento a
UNIONCOOP di somme parzialmente a carico FEOGA, quale soggetto
attuatore di un programma operativo multiregionale diretto al
miglioramento di attività agricole del Mezzogiorno e ritenuta non
utilità della spesa-assoluzione); sez. Lazio, n. 784 del 2 aprile
2003 (in tema di polizze fideiussorie relative all'immissione di
alcool sul mercato extracomunitario) e relativa sentenza di appello
della sezione I centrale n. 348 del 20 aprile 2004; sez. Lazio, n.
930 del 15 aprile 2003 (interessi e spese sopportati dall'AGEA in
seguito a controversia civile sull'erogazione di contributi FEOGA
sull'olio di oliva, riferisce dei controlli di competenza
dell'Agecontrol); sezione prima centrale di appello n. 348 del 20
aprile 2004; sez. reg. Toscana, n. 745 del 5 novembre 2004 -
contributo FEOGA relativo all'impianto di frutteto - assoluzione
per difetto di colpa grave; sez. Lazio n. 2630 del 7 ottobre 2004;
sez. giur. siciliana n. 1547 del 16 giugno 2005 (premi agricoli per
il definitivo abbandono di vigneti - vicenda collegata a reati di
truffa de falso giudicati dal tribunale di Palermo - quest'ultima
sentenza si segnala anche per la espressa indicazione, inserita nel
dispositivo, "la regione siciliana provvederà ad inoltrare le somme
riscosse al ministero delle politiche comunitarie-Ispettorato
generale per l'amministrazione del fondo di rotazione per
l'attuazione delle politiche comunitarie, per le finalità
specificate in motivazione"). Per il settore dei fondi per lo
sviluppo regionale (FESR), la sezione prima centrale di appello,
con sentenza n. 76 del 14 febbraio 2005 ha respinto l'appello della
procura regionale avverso la sentenza 18 dicembre 2003 n. 735 della
sezione Abruzzo, che aveva dichiarato la prescrizione in ordine a
fattispecie di responsabilità nella quale erano stati convenuti il
beneficiario di un finanziamento e il tecnico che aveva certificato
l'intervento. Ancora è intervenuta la sentenza n. 134 del 16
febbraio 2005 della sez. Toscana in tema di erogazione di fondi per
la ristrutturazione di un albergo (assoluzione). La sez. Marche,
con sentenza n. 492 del 16 giugno 2005 ha pronunciato affermando la
responsabilità di amministratori comunali e di amministratore di
società a prevalente capitale pubblico comunale per il cattivo uso
di finanziamenti comunitari diretti al settore agrituristico. Vedi
anche "Per l'affermazione di responsabilità del presidente di
società cooperativa", cfr.: C. conti, sez. I centrale n. 7 dell'11
gennaio 2006 (formazione professionale).
(17) - Sezione I centrale n. 41/2001/A del 1° marzo 2001, ha
affrontato il problema della responsabilità per danni erariali per
aiuti di Stato non consentiti. In generale sul tema vedi: C.
Pinotti, Gli aiuti di Stato alle imprese nel diritto comunitario
della concorrenza, Padova, 2000.
(18) - Per le interrelazioni fra responsabilità dello Stato per
violazione di disciplina comunitaria e responsabilità
amministrativa vedi: C. Pinotti, Violazione del diritto comunitario
e responsabilità amministrativa, in www.foroeuropa.it ove viene
richiamata anche la vicenda giudiziaria innanzi alla Corte dei
conti relativa alle "quote latte".
(19) - L'ordinanza ha "cristallizzato" il criterio della "relazione
funzionale" evidenziando che lo sviamento dalla destinazione
stabilita dai regolamenti comunitari delle risorse relative alle
indennità concernenti la produzione del latte bovino costituisce
danno erariale e che la relativa giurisdizione appartiene alla
Corte dei conti in considerazione del rapporto di servizio
instauratosi tra l'U.N.A.LAT. e l'amministrazione. Ciò dovendosi
prescindere dalla natura del soggetto agente (associazione privata
di imprenditori o soggetti rivestenti, nel caso di specie,
incarichi di direzione in seno alle stesse) cfr.: V. Venturini,
L'evoluzione in senso oggettivo della giurisdizione della Corte dei
conti: la cassazione conferma il proprio recente indirizzo e
l'imprescindibilità di una efficace tutela delle risorse
collettive,in www.lexitalia.it. Per l'applicazione di detto
principio con l'affermazione di responsabilità del presidente di
società cooperativa cfr.: C. Conti, sez. I centrale n. 7 dell'11
gennaio 2006 (formazione professionale).
(20) - L'ordinanza n. 19667 del 2003 delle sezioni unite della
Corte di cassazione, nell'affermare l'estensione della
giurisdizione contabile anche ad amministratori e dipendenti di
enti pubblici economici, ha individuato nella "natura pubblica
delle risorse utilizzate" il criterio fondamentale per il riparto
della giurisdizione, in considerazione della oggettivizzazione
dell'attività amministrativa, ormai generalmente svolta con forme
anche privatistiche. Tale decisione ha ribaltato un perdurante
orientamento negativo (fra le ultime cass., sez. un. 21 novembre
2000, n. 1193 relativa alla S.A.C.E. e cass. sez. un. civ. ord. 11
febbraio 2002, n. 1945 relativa ad un'azienda municipalizzata), pur
non potendosi dimenticare che la stessa corte di cassazione, non
aveva già mancato di evidenziare un certo "disagio" per tale
assetto del riparto che di fatto sottraeva un ampio e forse il più
rilevante, in termini economici, settore della finanza pubblica
all'accertamento delle responsabilità gestionali, anche quando
siano conseguenza di dolose appropriazioni delle risorse collettive
(cfr.: Cass. sez. un. 2 ottobre 1998, n. 9780, relativa alle
tangenti ENIMONT). Tale pronuncia appare costituire un
significativo antecedente dell'ordinanza n. 19667 del 22 dicembre
2003, riguardante il presidente e i componenti consiglio
amministrazione consorzio comprensoriale del Chietino per la
gestione di opere acquedottistiche, con la quale è stata affermata
la giurisdizione contabile in ordine al danno derivante
dall'affidamento di un' ingente somma a società finanziaria con
investimento all'estero e conseguente perdita per l'ente
(fattispecie collegata a vicenda penale).Tra il 1998 (ENIMONT) e
l'ordinanza del dicembre 2003 comunque la Corte aveva continuato ad
esprimere un avviso sfavorevole all'estensione della giurisdizione
contabile, confermando gli orientamenti più risalenti (Cass. sez.
un. civ. 2 ottobre 1993, n. 10381; 22 maggio 1991, n. 5792; 2 marzo
1983, n. 1282; 21 ottobre 1983, n. 6179). Può in particolare
menzionarsi l'ordinanza n. 1243 del 1° dicembre 2000 relativa alla
posizione del direttore tecnico di un consorzio intercomunale gas
acque e depurazione (Marche). La fattispecie riguardava danni
connessi ad attività contrattuale con erogazione di tangenti e
collegate vicende penali. In tal caso si affermava la giurisdizione
ordinaria in quanto i fatti erano comunque pertinenti all'attività
imprenditoriale dell'ente. La giurisdizione contabile era anche
esclusa nella decisione n. 12708 del 20 gennaio 1999
(Amministratori e funzionari dell'azienda municipalizzata trasporti
autofilotranviari di Bari - danni connessi ad attività contrattuali
- affidamento a società esterna del servizio di manutenzione
complesso impiantistico, lavori di manutenzione straordinaria,
lavori di spurgo di cisterne ed acque sporche, interventi di
controllo di verifica impianti, acquisti di materiali) in quanto
veniva ritenuto che i comportamenti censurati erano contrari non a
norme di contabilità pubblica ma semplicemente agli "…obblighi
generici del buon andamento e dell'efficienza dell'azione
amministrativa…". La Corte di cassazione, durante il periodo
1988-2003 affermava invece la giurisdizione contabile in
fattispecie analoghe nelle quali la controversia veniva risolta
escludendo il carattere "economico" dell'ente o la natura
imprenditoriale dell'attività (n. 829 del 29 novembre 1999 -
componenti commissione amministratrice dell'azienda municipalizzata
trasporti di Palermo - danno connesso all'affidamento di consulenze
esterne - Giurisdizione della Corte dei conti in quanto si trattava
di attività incidenti "sostanzialmente" sul profilo organizzativo e
funzionale dell'azienda e non in un'attività "propriamente
imprenditoriale"; n. 85 del 3 aprile 2000, Componenti consiglio di
amministrazione dell'ente acquedotto pugliese - danni per eccessivi
compensi a componenti commissioni di valutazione di progetti
finanziati dalla Agenzia per il Mezzogiorno - giurisdizione Corte
dei conti perché l'ente non è "ente pubblico economico"; n. 11 del
19 gennaio 2001 Presidente ASI - Danni per attività
extraistituzionali - Giurisdizione corte dei conti perché l'ASI non
è "ente pubblico economico"). La giurisdizione contabile, dopo
l'ordinanza 19667/2003 è stata riaffermata, anche con riguardo agli
amministratori di società in mano pubblica, nella sentenza n. 3899
del 26 febbraio 2004 (Amministratori SOGEMI - società per
l'impianto e l'esercizio dei mercati annonari all'ingrosso di
Milano - al 99,97% di proprietà del comune di Milano - danni da
attività contrattuale collegata a tangenti) perché si tratta di
gestione di servizio pubblico, "non rilevando la natura
privatistica dell'ente affidatario" delle funzioni pubbliche.
Ulteriore pronuncia favorevole è la n. 3351 del 19 febbraio 2004
(componenti commissione amministratrice azienda municipalizzata
pubblici servizi di Parma - danni da erogazioni di somme per pura
liberalità - sponsorizzazioni, acquisti di materiale privo di
utilità - a favore di partiti politici ed associazioni varie) ove
la giurisdizione della Corte dei conti è stata affermata sulla base
del mero richiamo alla disciplina vigente per gli enti locali. Con
la decisione n. 10979 del 9 giugno 2004 (Presidente consiglio di
amministrazione delle ferrovie dello Stato e ministro dei trasporti
- Danno da indebito svincolo di anticipazioni a favore di imprese
affidatarie di opere per l'alta velocità) la Corte di cassazione ha
invece affermato la giurisdizione ordinaria perché si trattava di
attività imprenditoriale "anteriore al 1994" e pertanto confermando
l'impianto dell'ordinanza 19667/2003. A conferma dell'orientamento
assunto dalla ordinanza n. 19667/2003 in tema di enti pubblici
economici - C. cass. sez. un. civ., ord. n. 10973 del 25 maggio
2005. Per l'estensione del principio anche alle società controllate
da S.p.A. in mano pubblica, e che il controllo sostanziale pubblico
può sussistere anche con una partecipazione azionaria inferiore al
50%, v. ord. 32/05 del 9 febbraio 2005 della C. conti, sez.
Lombardia, est. Caso, per la vicenda ENEL-POWER, in Riv. Corte dei
conti, 2005, 1, pagg. 136 e ss., con nota di F. Lombardo, In tema
di giurisdizione della Corte dei conti in ordine alla
responsabilità degli amministratori di società per azioni
partecipate dallo Stato e L. Venturini, Società, gruppi societari
in "mano pubblica" e salvaguardia delle risorse e dei fini di
interesse generale titolarità, funzione e servizio collettivo della
giurisdizione di responsabilità amministrativa intestata alla Corte
dei conti, in Foro amm. TAR-2005; L. Venturini, Giurisdizione della
Corte dei conti nei confronti di amministratori e dipendenti delle
amministrazioni, enti pubblici ed enti a prevalente partecipazione
pubblica, in www.amcorteconti.it; V. Tenore, La nuova Corte dei
conti: responsabilità, pensioni, controlli, cit., pag. 44; R. Ursi,
Verso la giurisdizione esclusiva del giudice contabile: la
responsabilità erariale degli amministratori delle imprese
pubbliche, in Foro Amm. - C.d.S., 2004-3, pagg. 693 e ss.; F.
Galgano, Le società in mano pubblica, in Trattato di diritto civile
e commerciale, Padova; A. Scognamiglio, Attività imprenditoriale e
carattere strumentale dell'ente pubblico, in Riv. trim. dir. pubb.,
1989, pagg. 412 e ss.; e G. Rossi, Gli enti pubblici in forma
societaria, in Serv. Pubb. e appalti, 2004, 2, pag. 221; M.
Lottini, Bisogni non economici o attività non economiche. Sulla
controversa nozione comunitaria di "organismo di diritto pubblico",
in Serv. pubb. e appalti, 2004-1, pagg. 99 e ss.; M. Roli, La
privatizzazione delle società di gestione di servizi pubblici
locali dopo l'art. 35 della legge 448 del 2001, in Serv.pubb. e
appalti, 2004, 3, pagg. 349 e ss.; G. Napolitano, Soggetti privati
"enti pubblici", in Dir. amm., 2003, 4, pagg. 801 e ss.; L.R.
Perfetti-A. De Chiara, Organismo di diritto pubblico, società a
capitale pubblico e rischio di impresa, in Dir. amm., 2004-1, pagg.
135 e ss.; G. Gruner, Considerazioni intorno alle società pubbliche
dello Stato, in Serv. pubb. e appalti, 2004, 4, pagg. 701 e ss. (I
parte) e in Serv. pubb. e app., 2005, I, pagg. 149 e ss (II parte);
AA.VV. Organismi ed imprese pubbliche, suppl. al n. 4, Serv. pubb.
e app., 2004; R. Ursi, Riflessioni sulla governance delle società
in mano pubblica, in Dir. amm., 2004-4, pagg. 747 e ss.; C.
Pinotti, La responsabilità degli amministratori di società, tra
riforma del diritto societario ed evoluzione della giurisprudenza,
con particolare riferimento alle società a partecipazione pubblica,
in Riv. Corte dei conti, 2004, 5, pagg. 312 e ss.; M.G. Della
Scala, Le società legali pubbliche, in Dir. amm., 2005, 2, pagg.
391 e ss.; P. Chirulli, Autonomia pubblica e diritto privato
nell'amministrazione, Padova, CEDAM, 2005 (in particolare il cap.
II da pagg. 96 e ss.); F. Fracchia, Studio sulle società
"pubbliche" e rilevanza della prospettiva pubblicistica, in Foro
it., 2005, III, 38 e ss.; M. Ristuccia, La responsabilità "sociale"
erariale nelle società pubbliche, in Riv. Corte dei conti, 2005, 1,
pagg. 325 e ss.
(21) - Vedi: Cass. sez. un. civ. n. 9096 del 3 maggio 2005,
richiamata da L. Venturini, Corte di cassazione e giurisdizione
della Corte dei conti in questo primo scorcio dell'anno: in
particolare la sentenza n. 4511 del 1° marzo 2006, cit. che osserva
come la Corte dia "…un'interpretazione ampia, coerente al nuovo
modello di pubblica amministrazione, alla norma dell'art. 3 della
legge professionale forense. Questa norma, dopo aver stabilito che
l'esercizio della professione di avvocato è incompatibile con
qualunque impiego od ufficio retribuito, anche alle dipendenze di
qualsiasi Amministrazione o istituzione pubblica soggetta a tutela
o vigilanza dello Stato, delle Province e dei Comuni, stabilisce
però che, in queste ultime ipotesi, possono essere iscritti
nell'elenco speciale annesso all'albo gli avvocati degli uffici
legali istituiti, sotto qualsiasi denominazione ed in qualsiasi
modo, presso tali enti, per quanto concerne le cause e gli affari
propri dell'ente presso il quale prestano la loro opera. Secondo le
Sezioni Unite, la qualificazione di un ente come società di
capitali non è di per sé sufficiente ad escludere la natura di
istituzione pubblica - e, quindi, ad impedire l'iscrizione
nell'apposito albo speciale dell'avvocato operante presso l'ufficio
legale - dovendo procedersi ad una valutazione in concreto, caso
per caso. La natura di istituzione pubblica è configurabile
allorché una società, le cui azioni siano possedute
prevalentemente, se non esclusivamente, da un ente pubblico,
costituisca lo strumento per la gestione di un servizio pubblico e
quindi faccia parte di una nozione allargata di pubblica
amministrazione…".
(22) - G. D'auria, Amministratori e dipendenti di enti economici e
società pubbliche: quale "revirement" della cassazione sulla
giurisdizione di responsabilità amministrativa?, in Foro it., 2005,
I, 2684 e ss.
(23) - Cfr.: Corte dei conti, sezione prima centrale di appello n.
201 del 15 giugno 2005 che ha confermato la sentenza emessa in
primo grado dalla sezione regionale per il Lazio (n. 2227 del 28
ottobre 2003), condannando i soci di una società in accomandita
semplice che aveva stipulato un rapporto convenzionale con la
regione Lazio per lo svolgimento di corsi di formazione
professionale, risultati in parte non effettuati e per i quali,
comunque risultavano prodotte giustificazioni non veritiere di
parte delle somme rendicontate. Tali decisioni hanno affermato la
diretta convenibilità in giudizio di due persone fisiche, entrambi
soci di società in accomandita semplice che aveva stipulato un
rapporto convenzionale con la regione. In questo caso peraltro i
soggetti sono stati convenuti non in base all'affermazione della
responsabilità contabile, ma della sussistenza del rapporto di
servizio dell'ente con la regione e del conseguente rapporto di
servizio dei soggetti, persone fisiche, che abbiano gestito le
risorse, anche in via di mero fatto. Vedi anche: sez. reg. Abruzzo,
n. 735 del 18 dicembre 2003, con riguardo all'erogazione di fondi
comunitari per lo sviluppo regionale (FESR) ad un'impresa
individuale, finalizzati alla realizzazione di un progetto
innovativo nel settore tipografico. Pur giungendo ad un'assoluzione
per prescrizione, la sentenza ha ritenuto sussistere la
giurisdizione contabile nei confronti del soggetto percettore del
contributo, nonché nei confronti del commercialista incaricato del
controllo sulla utilizzazione del finanziamento, (evidenziando di
contro la mancanza di elementi a carico dei funzionari che, in
buona fede avevano assentito l'erogazione) affermando che in
ipotesi di fondi a destinazione vincolata, il privato fruitore o
destinatario del contributo diviene il terminale di una attività di
gestione di fondi pubblici, e come tale si configura, sia pure
occasionalmente, quale soggetto agente nell'interesse della P.A. e,
qualora incida negativamente sul modo d'essere del programma
imposto dalla P.A. - alla cui realizzazione egli è chiamato a
partecipare con l'atto di concessione del contributo - e detta
incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle
finalità perseguite, egli realizza un danno per l'ente pubblico, di
cui deve rispondere dinanzi alla Corte dei conti. Ulteriore
significativa pronuncia è quella contenuta nella sentenza, sempre
della sez. Abruzzo, n. 631 del 25 agosto 2005 (est. Dammicco), con
la quale è stato ribadito l'inserimento funzionale nell'apparato
della P.A. del privato che concorra all'elaborazione dei programmi
e piani operativi finalizzati ad ottenere l'erogazione di
contributi comunitari rivolti allo sviluppo imprenditoriale, il
conseguente obbligo di collaborazione del medesimo affinché le
risorse siano correttamente utilizzate, l'obbligo di restituzione
del contributo nel caso di sua non corretta finalizzazione
(fattispecie relativa a contributi "plurifondo" per il settore
turistico), e la contestuale legittimità di un'istanza di "resa del
conto" rivolta alla società beneficiaria. Entrambe le pronunce
trovano ora conferma nella ordinanza delle sezioni unite n.
4511/2006. Vedi anche, per l'affermazione di responsabilità del
presidente di società cooperativa, C. conti, sez. I centrale n. 7
dell'11 gennaio 2006 (formazione professionale).
(24) - Che si collega anche all'evoluzione normativa come
evidenziato da L. Venturini, Corte di cassazione e giurisdizione
della Corte dei conti in questo primo scorcio dell'anno: in
particolare la sentenza n. 4511 del 1° marzo 2006, cit. secondo cui
"…tale rivisitazione avviene sulla base della normativa vigente
che, anche se risalente nel tempo (ma non bisogna dimenticare di
far cenno alla L. n. 97 del 2001, la quale rende chiara, con
implicita ma evidente intenzione, l'attribuzione giurisdizionale
della Corte dei conti nei confronti degli amministratori e
dipendenti anche degli 'enti a prevalente partecipazione pubblica',
id est enti societari governati dalla mano pubblica), regge
all'interpretazione evolutiva ed alla dinamica dei mutamenti
dell'organizzazione amministrativa…".
(25) - Cfr.: Cass.civ. sez. un. ord. 12 ottobre 2004, n. 20132,
vicenda UNALAT citata nel testo.
(26) - Al riguardo vedi: A. Ciaramella, Il concessionario privato
di lavori pubblici e la giurisdizione della Corte dei conti, in
Foro amm. - C.d.S., 2004, 6, pagg. 1831 e ss. Un ulteriore aspetto
che merita approfondimento è quello del rapporto fra la chiamata in
giudizio delle persone fisiche e quella delle società, in relazione
alla possibile estensione a queste ultime del profilo soggettivo
del dolo, con la conseguente responsabilità solidale. Ciò
quantomeno nel caso risulti che la società non si sia dotata di un
adeguato modello di organizzazione e di un sistema di controllo
interno atto a prevenire gli illeciti, con riferimento ai principi
ricavabili dal d.lgs. 231/2001, non apparendo nel caso applicabili
le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza in tema di
responsabilità sussidiaria (sez. riun. 25 febbraio 1997, n. 29/A;
19 gennaio 1999, n. 4/QM). In argomento, vedi Trib. Roma, ordinanza
4 aprile 2003, est. Fini; Trib. Roma, ordinanza 22 novembre 2002,
est. Finiti; Trib. Pordenone, sentenza 4 novembre 2002, est.
Piccin, tutte in Foro it., 2004, II, 318 e ss; Trib. Milano,
ordinanza 22 ottobre 2004, pres. ed est. Mannocci, in Foro it.,
2004, II, 269 e ss.; Trib. Milano, ordinanza 27 aprile 2004, est.
Salvini e in particolare, per vari profili connessi anche al tema
della revoca di finanziamenti pubblici, v.: Trib. Milano, ord. 28
marzo 2003, est. Belmonte, entrambe in Foro it., 2004, II, 434 e
ss.. v. anche: L. Bertonazzi, Il d.lgs. n. 231 del 2001 e il nuovo
modello sanzionatorio dei soggetti collettivi, in Dir. proc. amm.,
2001, pagg. 1166 e ss; S. Bartolomucci, "Corporate governance" e
responsabilità delle persone giuridiche. Modelli preventivi ed
efficacia esimente ex d.lgs. 231/2001, Milano, 2004; M. Galdieri,
L'assenza di un vantaggio economico non esclude l'applicazione
delle sanzioni, in Guida al diritto, 15 aprile 2006, pagg. 63 e ss,
nota a sent. Cass. pen. sez. II, 20 dicembre 2005-30 gennaio 2006,
n. 3615, Cesqui-ric. Jolly Mediterraneo srl.
(27) - Per il caso del funzionario di fatto v.: Cass. sez. un. ord.
n. 19661 del 22 dicembre 2003. |
Paolo Luigi Rebecchi
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