|
|
Home > L'Editoria >
Rassegna dell'Arma >
Anno 2005 >
n. 2 - Aprile -
Giugno > Studi
Principio di uguaglianza e tutela
penale in tema di discriminazioni razziali ed etniche
(*)
Paolo Pittaro (**)
1. Appare di scontata evidenza come
comportamenti di discriminazione razziale ed etnica non solo si
pongano in contrasto con il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 alinea della Costituzione, in forza del quale "tutti i
cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali dinanzi alla
legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di
religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e
sociali", ma richiamino altresì l'ordinamento al compito,
affidatogli dal capoverso della medesima norma, di "rimuovere gli
ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la
libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno
sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti
i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del
Paese". Ed il tutto in quella concezione personalistica della
Carta, ove la Repubblica non fonda ma "riconosce" (considerandoli,
pertanto, preesistenti) quei diritti dell'uomo che definisce come
"inviolabili": di ogni uomo, quindi, non del solo cittadino, inteso
"sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua
personalità", e richiedendo, al contempo, "l'adempimento dei doveri
inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale" (art.
2).
Di fronte ad un bene di rango così elevato, sarebbe plausibile
supporre che - pur tenendo conto dei principi di frammentarietà, di
sussidiarietà e di extrema ratio che informano il diritto penale -
un comportamento discriminatorio di tal tipo venga preveduto da una
fattispecie criminale e sottoposto alla relativa sanzione.
Invero, il decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215, recante
"Attuazione della direttiva 2000/43/CE per la parità di trattamento
tra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine
etnica", non contiene espressamente norme di carattere penale.
Tuttavia, dopo avere disposto, all'art. 3, che "il principio di
parità di trattamento senza distinzione di razza ed origine etnica
si applica a tutte le persone sia nel settore pubblico che privato
ed è suscettibile di tutela giurisdizionale", e che il giudice
(art. 4) accogliendo il ricorso in tal senso, "oltre a provvedere,
se richiesto, al risarcimento del danno anche non patrimoniale,
ordina la cessazione del comportamento, della condotta o dell'atto
discriminatorio, ove sussistente, nonché la rimozione degli
effetti", afferma, all'art. 4 comma 1, che tale tutela
giurisdizionale avverso gli atti ed i comportamenti discriminatori
si svolge nelle forme previste dall'art. 44, commi da 1 a 6, 8 e 11
del "Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero"
(decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286). Ebbene, il comma 8
dell'art. 44 (il quale prevede un'"Azione civile contro la
discriminazione") dispone che chiunque elude siffatti provvedimenti
del giudice è punito ai sensi dell'art. 388, comma 1, del codice
penale ("Mancata esecuzione dolosa di un provvedimento del
giudice"): ovverosia con la reclusione fino a tre anni o con la
multa da 103 a 1.032 euro.
In definitiva, senza approfondire ulteriormente il tema, sia il
citato testo unico del 1998, sia il decreto legislativo del 2003,
di attuazione della direttiva europea, prevedono un meccanismo di
ricorso al giudice civile o, per certi versi, a quello
amministrativo (art. 4, comma 7 del decreto legislativo n. 215 del
2003), che impone la cessazione del comportamento discriminatorio,
e solo la mancata osservanza di tale provvedimento assume rilevanza
penale, con il richiamo, e solo quoad poenam, all'art. 388
cod.pen.
In altri termini, l'intervento del diritto penale nel contrasto
alle discriminazioni razziali ed etniche sembrerebbe solamente
marginale e meramente indiretto.
2. Le cose non stanno esattamente così: il diritto penale si è
occupato della discriminazione razziale - ed in maniera diretta -
con una legislazione più risa-lente nel tempo, mediante la legge 13
ottobre 1975, n. 654, in "Ratifica ed ese-cuzione della convenzione
internazionale sull'eliminazione di tutte le forme di
discriminazione razziale, aperta alla firma a New York il 7 marzo
1966". L'impegno internazionale nasce, quindi, nell'ambito delle
Nazioni Unite e la citata Convenzione, fra l'altro e per il profilo
che qui ci interessa, impegna gli Stati contraenti a "vietare e por
fine con tutti mezzi più opportuni, provvedi-menti legislativi
compresi, alla discriminazione razziale praticata da singoli
indi-vidui, gruppi od organizzazioni" (art. 2, lett. b) e, in
particolare, "a dichiarare crimini punibili dalla legge, ogni
diffusione di idee basate sulla superiorità o sul-l'odio razziale,
ogni incitamento alla discriminazione razziale, nonché ogni atto di
violenza, od incitamento a tali atti diretti contro ogni razza o
gruppo di indi-vidui di colore diverso o di diversa origine etnica,
come ogni aiuto apportato ad attività razzistiche, compreso il loro
finanziamento" (art. 4, lett. a); ed - ancora -"a dichiarare
illegali e vietare le organizzazioni e le attività di propaganda
orga-nizzate ed ogni altro tipo di attività di propaganda che
incitino alla discrimina-zione razziale o che l'incoraggino, nonché
a dichiarare reato punibile dalla legge la partecipazione a tali
organizzazioni od a tali attività" (art. 4, lett. b).
Fondamentale rimane, dunque, la citata legge n. 654 del 1975,
successiva-mente modificata dal decreto-legge 26 aprile 1993, n.
122, recante " Misure urgenti in materia di discriminazione
razziale, etnica e religiosa", convertito, con modificazioni, nella
legge 25 giugno 1993, n. 205, che a sua volta ha inte-grato il tema
che ci occupa. Pertanto, ed in ultima istanza, i testi fondamentali
della legislazione penale sulla discriminazione razziale ed etnica
rimangono le due normative: quella del 1975 e quella del 1993, che
vanno lette e coordinate fra loro. Vediamole in una scarna e
schematica sintesi.
3. Tre sono i delitti previsti, "anche ai fini dell'attuazione
dell'art 4 della convenzione" (delle Nazioni Unite) e sempre con la
clausola iniziale di salva-guardia "salvo che il fatto costituisca
più grave reato":
a. è punito con la reclusione sino a tre anni chi diffonde in
qualsiasi modo idee fondate sulla superiorità o sull'odio razziale
o etnico, ovvero incita a com-mettere o commette atti di
discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali
o religiosi (art. 3, comma 1, lett. a, della legge n. 654 del
1975, come modifica-to dall'art. 1 del decreto-legge n. 122 del
1993):
b.è punito con la reclusione da sei mesi a quattro anni chi, in
qualsiasi modo, incita a commettere o commette violenza od atti di
provocazione alla violenza per motivi razziali, etnici, nazionali o
religiosi (art. 3, comma 1, lett. b, della legge n. 654 del 1975,
come modificato dall'art. 1 del d.l. n. 122 del 1993);
c. è vietata ogni organizzazione, associazione, movimento o gruppo
avente tra i propri scopi l'incitamento alla discriminazione o alla
violenza per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi. Chi
partecipa a tali organizzazioni, associa-zioni, movimenti o gruppi,
o presta assistenza alla loro attività, è punito, per il solo fatto
della partecipazione o dell'assistenza, con la reclusione da sei
mesi a quattro anni. Coloro che promuovono o dirigono tali
organizzazioni, associa-zioni, movimenti o gruppi sono puniti, per
ciò solo, con la reclusione da uno a sei anni (art. 3, comma 3,
della legge n. 654 del 1975, come modificato dall'art. 1 del d.l.
n. 122 del 1993).
Non è questa la sede per commentare i profili e le questioni
tecnico-giuri-diche poste da tali disposizioni: già è stato fatto
dalla più attenta dottrina ed egregiamente. Ci basti rimarcare tre
profili. In primo luogo, alla discriminazio-ne razziale sono state
aggiunte quella etnica, quella nazionale e quella religiosa, nella
consapevolezza, da parte del legislatore, che, come in cerchi
concentrici, pur nella stessa razza, vi possono essere
discriminazioni etniche; pur nella stessa etnia, discriminazioni
per nazionalità; pur nella stessa nazionalità, discrimina-zioni per
motivi religiosi. In secondo luogo, vengono puniti non solo gli
atti di discriminazione, ma anche l'istigazione a commetterli e la
stessa diffusione delle idee fondate sulla superiorità o sull'odio
razziale o etnico, e con una pena mag-giore se il tutto è
accompagnato dalla violenza.
In terzo luogo, è punito il reato associativo, ed in qualsiasi
forma di espli-cazione, legato a tali scopi per il semplice e solo
fatto della partecipazione, e con una pena ancor maggiore per chi
vi rivesta posizioni apicali.
A tale proposito, non appare fuori luogo ricordare, seppur
fugacemente, come la legislazione penale tedesca e quella francese
puniscano penalmente il
c.d. "negazionismo", ovverosia chi nega la storicità
dell'Olocausto, sostenendo che la Shoà è un falso storico
propagandato da interessi israeliti e/o israeliani e sostenuto dai
Paesi loro amici ed alleati.
4. Interessanti gli artt. da 1-bis ad 1-sexies del d.l. n. 122 del
1993, che pre-vedono una serie di pene accessorie, che possono (e
non: devono) essere dispo-ste, singolarmente o cumulativamente, con
la sentenza di condanna per i citati reati di cui all'art. 3 della
legge n. 654 del 1975. Accanto alle prescrizioni già note, magari
sotto diverso nomen juris che qui non rileva, quali l'obbligo di
rien-trare nella propria abitazione o in altro luogo di privata
dimora entro un'ora determinata e di non uscirne prima di altra ora
prefissata, per un periodo non superiore ad un anno (art. 1-bis,
lett. b), ovvero ancora la sospensione della patente di guida, del
passaporto o di documenti di identificazione validi per l'espatrio
per un periodo non superiore ad un anno, nonché il divieto di
deten-zione di armi proprie di ogni genere (art. 1-bis, lett. c),
spicca il divieto di parte-cipare, in qualsiasi forma, ad attività
di propaganda elettorale per le elezioni politiche o amministrative
successive alla condanna, e comunque per un perio-do non inferiore
a tre anni (art. 1-bis, lett. d), e, soprattutto, l'obbligo di
presta-re un'attività non retribuita a favore della collettività
per finalità sociali o di pub-blica utilità (art. 1-bis, lett.
a).
Quest'ultimo dato è di particolare rilievo. Vero che il lavoro di
pubblica utilità non era figura del tutto sconosciuta al nostro
ordinamento, anche se affatto marginale, in quanto esso costituisce
(a richiesta del condannato ed al posto della libertà controllata)
una delle misure sostitutive della pena pecuniaria non eseguita per
l'insolvibilità del condannato, ai sensi degli artt. 102, 103 e 105
della legge 24 novembre 1981, n. 689, recante "Modifiche al sistema
penale". Parimenti siffatta previsione viene quasi ad anticipare un
trend di recente attuazione, posto che ora il c.d. lavoro di
pubblica utilità costituisce, assieme all'obbligo di permanenza
domiciliare, una delle nuove pene "principali" per i reati di cui
alla competenza penale del giudice di pace (artt. 52 e segg. del
decre-to legislativo 28 agosto 2000, n. 274, recante "Disposizioni
sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell'articolo
14 della legge 24 novembre 1999 n. 468").
Tale pena accessoria, nel contesto che qui ci occupa, deve
svolgersi al ter-mine della espiazione della pena detentiva per un
periodo massimo di dodici settimane, determinata dal giudice con
modalità tali da non pregiudicare le esi-genze lavorative, di
studio o di reinserimento sociale del condannato (art. 1-quater del
d.l. n. 122 del 1993) ed anche a favore di strutture pubbliche o di
enti ed organizzazioni privati (art. 1-sexies). Il dato di maggior
rilievo è, in ogni caso, costituito dall'art. 1-quinquies del d.l.
n. 122 del 1993, laddove afferma che "possono costituire oggetto
dell'attività non retribuita a favore della colletti-vità: la
prestazione di attività lavorativa per opere di bonifica e restauro
di edifi-ci danneggiati, con scritte, emblemi o simboli propri o
usuali delle organizza-zioni, associazioni, movimenti o gruppi di
cui al comma 3 dell'art. 3 della legge 13 ottobre 1975, n. 654; lo
svolgimento di lavoro a favore di organizzazioni di assistenza
sociale e di volontariato, quali quelle nei confronti delle persone
han-dicappate, dei tossicodipendenti, degli anziani o degli
extracomunitari; la pre-stazione di lavoro per finalità di
protezione civile, di tutela del patrimonio ambientale e culturale,
e per altre finalità pubbliche da determinarsi", assieme alle altre
modalità esecutive, con apposito decreto del ministro della
giustizia (poi puntualmente emanato: d.m. 4 agosto 1994, n.
569).
Il novum non ci sembra di poco conto, consistendo non solo
nell'elimina-re le conseguenze concrete e visibili della propaganda
discriminatoria, ma postulando un'adoperarsi gratuito proprio a
favore di quelle categorie usual-mente oggetto di discriminazione o
di odio nel nome di una supposta superio-rità razziale, etnica,
nazionale e via dicendo. Certo ci si può interrogare, come si sta
facendo, se questo lavoro a favore della comunità, non richiedendo
il con-senso dell'interessato (come, invece avviene nelle ricordate
fattispecie del c.d. lavoro sostitutivo e di quello irrogabile come
sanzione dal giudice di pace) si ponga in contrasto con l'art. 4,
par. 3, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali (la c.d. Convenzione europea dei
diritti dell'uomo - CEDU - ratificata con la legge 4 agosto 1955,
n. 848), in forza del quale "nessuno può essere costretto a
compiere un lavoro forzato o obbligatorio". Ovvero ancora se questa
attività coatta di solidarietà sociale, net-tamente antitetica a
quanto professato, possa realisticamente costituire un per-corso di
rieducazione, ovvero venga recepita come pura retribuzione, che si
aggiunge alla pena detentiva, con il pericolo, ben presente, non
solo di inasprire il condannato, ma - altresì e paradossalmente -
di consolidarlo vieppiù nelle sue convinzioni anti-razziali ed
anti-etniche. Dubbi che registriamo e non possiamo qui sciogliere,
specie in ordine all'ultimo, la cui matrice è connessa con le
impo-stazioni di politica criminale proprie dell'interprete.
5. Infine, come ulteriore dato normativo di rilievo, ricordiamo
l'art. 3 del citato d.l. n. 122 del 1993, il quale stabilisce, al
primo comma, che "per i reati punibili con pena diversa da quella
dell'ergastolo commessi con finalità di discriminazione o di odio
etnico, nazionale, razziale o religioso, ovvero al fine di
agevolare l'attività di organizzazioni, associazioni, movimenti o
gruppi che hanno tra i loro scopi le medesime finalità, la pena è
aumentata fino alla metà". Viene introdotta, pertanto, una
aggravante comune ad effetto speciale e, come tale, applicabile a
qualsiasi reato (quindi, anche alle contravvenzioni) commesso per
le predette finalità.
Siffatto rigore normativo viene accentuato - ed è questo
l'elemento che ci sembra più significativo - dal secondo comma del
medesimo art. 3, laddove sta-bilisce che "le circostanze
attenuanti, diverse da quella prevista dall'art. 98 del codice
penale (e relativa alla minore età), concorrenti con l'aggravante
di cui al comma 1, non possono essere ritenute equivalenti o
prevalenti rispetto a questa e le diminuzioni di pena si operano
sulla quantità di pena risultante dall'aumen-to conseguente
all'aggravante". In altri termini, la citata aggravante sfugge alla
regola generale di cui all'art. 69 del codice penale, in forza del
quale tutte le cir-costanze eterogenee, e di qualsiasi tipo,
entrano nel giudizio di bilanciamento fra le stesse, potendo essere
dichiarate equivalenti, prevalenti, o soccombere rispetto alle
altre di diverso segno.
Nel nostro caso, invece, la citata aggravante deve applicarsi
sempre e comunque, e solo dopo tale aumento potranno applicarsi le
rimanenti attenuanti.
Ovviamente, trascuriamo i profili tecnico-giuridici di tale
meccanismo, invero già presente nel nostro ordinamento: ad esempio,
in ordine all'aggravan-te della finalità mafiosa, di cui all'art. 7
del d.l. 13 maggio 1991, n. 152 ("Provvedimenti urgenti in tema di
lotta alla criminalità organizzata e di traspa-renza e di buon
andamento dell'attività amministrativa", convertito, con
modi-ficazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203), ora modificato
dall'art. 5 della legge 14 febbraio 2003 n. 34, ovvero ancora
l'aggravante della finalità terroristi-ca od eversiva dell'ordine
democratico, di cui all'art. 7 del d.l. 15 dicembre 1979, n. 625
("Misure urgenti per la tutela dell'ordine democratico e della
sicu-rezza pubblica", convertito dalla legge 6 febbraio 1980, n.
15).
6. Se questo è il quadro, molto schematico sia pur nella sua
complessità, della legislazione penale in ordine alla repressione
dei comportamenti di discri-minazione razziale, etnica e
quant'altro, si imporrebbe ora una ricognizione in ordine alla
giurisprudenza sul tema, in modo da individuarne, attraverso le
fat-tispecie concrete ed il relativo supporto motivazionale, le
relative problematiche di ordine dogmatico.
Ebbene, dobbiamo rilevare, non senza sconcerto, che siffatta
giurispruden-za è estremamente ridotta, per non dire sparuta. Ed in
quella presente ben pochi sono i temi di interesse, limitandosi a
ribadire, ripetutamente, che tali compor-tamenti discriminatori
possono essere perpetrati anche nei confronti dello stra-niero,
oppure interrogandosi sui rapporti (concorso di norme ovvero
concorso di reati?) fra la normativa citata e le fattispecie
criminose di cui alla legge 20 giu-gno 1952, n. 645 (recante "Norme
di attuazione della XII disposizione transi-toria e finale - comma
primo - della Costituzione"), che vieta la riorganizzazio-ne del
disciolto partito fascista, a sua volta caratterizzato da
connotazioni anti-razziali, ovvero ancora, in un paio di decisioni,
distinguere da quali parametri dedursi l'aggravante della
motivazione razziale in un delitto contro la persona nei confronti
di un extracomunitario.
A questo punto, due possono essere le ipotesi formulabili in
merito. Prima ipotesi: i reati di cui alla disciplina penale sulla
discriminazione razziale, così come delineati anche nell'ipotesi
del reato comune commesso con tali finalità, sono effettivamente
molto pochi; segno, forse, della civiltà e del sereno assetto
sociale delle nostre comunità o, ancora, della efficacia deterrente
e preventiva di tali interventi legislativi. Una conclusione
certamente gratificante e consolato-ria, ma probabilmente
superficiale. Seconda ipotesi: i reati di tal fatta sono molto più
numerosi, ma il loro "numero oscuro" è elevato. In altri termini,
molti di essi restano nel sommerso, non vengono mai alla luce, in
quanto mai denunciati, mai portati a conoscenza della pubblica
autorità, mai iscritti nel registro delle notizie di reato, mai
oggetto di un procedimento penale comunque conclusosi, mai
contemplati in una statistica ufficiale.
Questa seconda linea interpretativa si presenta con una maggiore
plausibi-lità. Sebbene, proprio per la sua essenza occulta, non
determinabile nel quan-tum, il numero oscuro di tali reati sembra
più compatibile anche con l'aumento considerevole dei flussi
migratori che hanno investito il nostro Paese. Fenomeno, da un
lato, specie se clandestino, connesso con la illegalità, mano-vrata
anche da associazioni criminali a raggio internazionale, per quanto
riguar-da la stessa immigrazione e l'attività di sopravvivenza, a
tal punto da far anche rivivere in nuove forme reati che sembravano
irrimediabilmente datati e scom-parsi, quali, ad esempio, le nuove
schiavitù (e ricordiamo, neutralmente, che la percentuale degli
extracomunitari nella complessiva popolazione carceraria è molto
pronunciata). Fenomeno, dall'altro lato, connesso con il rischio
che la diversità possa fungere da capro espiatorio ovvero vittima
di un sistema con lar-ghe falde di intolleranza e con garanzie
formalmente affermate, ma sostanzial-mente ridotte nei confronti di
tali soggetti. In altri termini, per usare un'espres-sione desueta,
ma nitida, la maestà della legge, specie penale, se, da un profilo,
vin-cola tutti i cittadini, stranieri ed apolidi legati al suo
territorio (art. 3 cod. pen.), anche la tutela offerta dalla stessa
deve rivolgersi a ciascheduno, senza discrimi-nazione alcuna, in
pieno ossequio al citato art. 3 della Costituzione.
7. A questo punto, allora, si presenta necessario un monitoraggio,
un'indagine sul fenomeno della discriminazione razziale ed
etnica.
Ed è qui che si inserisce l'attività dell'UNAR (Ufficio Nazionale
Antidiscriminazioni Razziali), istituito nell'ambito del Ministero
per le pari opportunità con decreto legislativo 9 luglio 2003, n.
215, e disciplinato con il decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 11 dicembre 2003, che altri illustreranno in
dettaglio.
Personalmente, vorremmo mettere in luce come non solo l'UNAR possa
adempiere a tale funzione conoscitiva, ma come esso abbia istituito
un call cen-ter, ove le vittime di una ritenuta discriminazione
razziale od etnica possano tro-vare sì informazione sui loro
diritti, ma anche aiuto e tutela, risolvendo in via stragiudiziale
la situazione critica; ed il tutto su due livelli: quello,
immediato, degli stessi operatori e quello, più graduato, di una
seconda linea di esperti.
In tale contesto, ed in definitiva, l'UNAR dovrebbe anche essere
in grado di offrire a Governo e Parlamento una valutazione meditata
e critica sull'effica-cia della legislazione - anche penale, che
qui ci interessa - magari in riferimento a modifiche od innovazioni
ritenute necessarie, in ordine alla sua efficacia, che -parimenti -
si vorrebbe anche tempestiva.
Ma senza dimenticare, come rimarcato nell'incipit del nostro dire,
quelle caratteristiche di frammentarietà, sussidiarietà, tipicità
ed extrema ratio, che caratterizzano il diritto penale di un
ordinamento giuridico democratico, quale il nostro, ed a
Costituzione rigida.
(*) -Relazione tenuta al Seminario L'uguaglianza nelle diversità.
Nuovi strumenti per il contrasto delle discriminazioni razziali ed
etniche (Trieste, 16 marzo 2005), a cura dell'Ufficio Nazionale
Antidiscriminazioni razziali (UNAR) del Ministero per le pari
opportunità e della Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di
Trieste.
(**) -Professore associato di Diritto penale nell'Università di
Trieste. |
Paolo Pittaro
|
|
|
