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1.
Premessa
Ringrazio il Comandante Generale dell'Arma dei Carabinieri, il
generale Luciano Gottardo, per avermi offerto l'occasione e
soprattutto l'onore di parlare, in questa Scuola, di solidarietà e
sicurezza nel contesto europeo.
L'impegno per la solidarietà e la sicurezza con una
professionalità ed un'abnegazione spinte, più volte, sino
all'estremo sacrificio esprime, a buon diritto, il DNA dell'Arma
dei Carabinieri: sia nell'ottica nazionale, sia ora in quella
europea e globale.
Penso alla testimonianza costante e alla presenza quotidiana
dell'Arma sul territorio nazionale, nella difesa attiva dei valori
fondamentali della convivenza e nel contrasto alle varie forme di
criminalità, da quella organizzata a quella diffusa, ed alle nuove
minacce emergenti contro beni primari della collettività.
Una testimonianza e una presenza, queste, che ognuno di noi è in
grado di constatare nell'esperienza di ogni giorno.
Penso poi e la riflessione si ricollega immediatamente e
direttamente al tema della mia conversazione di oggi all'impegno
dell'Arma nelle missioni di pace all'estero, quale è stato
ricordato dal Comandante Generale nella sua prolusione
all'inaugurazione di questo anno accademico della Scuola.
I reggimenti MSU (Multinational Specialized Unit), con il loro
ruolo di supporto alle strutture locali di polizia e di contrasto
alla criminalità e al terrorismo, operano attualmente in Iraq, in
Kosovo e in Bosnia, in un contesto di cooperazione internazionale;
l'Arma partecipa altresì a missioni di pace in Afghanistan, in
Cisgiordania, in Libano e in Eritrea. È espressione ulteriore di
quest'impegno internazionale, e del ruolo fondamentale assunto in
esso dall'Arma, la Gendarmeria Europea, per il cui quartier
generale è stata scelta una sede italiana, nella quale si sta
avviando altresì il COESPU (Center of excellence for stability
police unit), per l'addestramento delle forze di sicurezza dei
paesi africani impegnati nel peacekeeping.
Il tema della solidarietà e della sicurezza nel contesto europeo
non può, dunque, trovare un ambiente di trattazione migliore di
quello rappresentato dalla Scuola Ufficiali Carabinieri; una scuola
ove ho imparato a conoscere, ad apprezzare e ad ammirare l'Arma ed
ove come il generale Vittorio Barbato, Comandante della Scuola, ha
avuto la bontà di ricordare ho potuto da parecchio tempo offrire
volentieri un contributo di esperienza culturale e professionale,
nella formazione dei suoi frequentatori, testimoniando così la mia
gratitudine all'Arma.
Ricordo soltanto, a questo proposito, due riferimenti, comparsi
sulla Rassegna dell'Arma dei Carabinieri:
le Note a margine della questione europea (Supplemento al n. 4 del
1992), in cui si riassunse il dibattito, svolto allora e nel
decennio precedente, sul tema dell'Europa, anticipando riflessioni
e argomenti che sono tuttora all'ordine del giorno;
la Giornata di studio su economia e criminalità (Supplemento al n.
3 del 1993), in cui si sviluppò il dibattito vieppiù essenziale
oggi, nell'ambito di un discorso sulla sicurezza nell'ottica
sovranazionale sul rapporto fra economia e criminalità.
Il tempo da allora trascorso e il volgere degli eventi hanno
largamente dimostrato l'attualità perdurante delle riflessioni di
allora; e l'argomento della conversazione di oggi e di quelle che
(spero) ancora verranno in futuro dimostra la continuità
dell'impegno e dell'attenzione della Scuola verso questi
temi.
In effetti, il tema del ruolo dell'Europa di fronte alla sicurezza
e alla solidarietà mi sembra particolarmente attuale, perché se
guardo indietro, nell'anno appena trascorso, vedo tre date
particolarmente importanti per il cammino dell'Europa: l'11 marzo
2004 (l'attentato ai treni dei pendolari nella stazione di Madrid);
il 29 ottobre 2004 (la firma in Campidoglio del Trattato
costituzionale europeo); il 26 dicembre 2004 (lo tsunami sulle
spiagge asiatiche, dove morirono insieme popolazioni locali e
turisti europei della globalizzazione).
Tre eventi diversi, ma legati a me sembra da un filo comune che
cercherò di sottolineare.
L'11 marzo l'Europa, nel momento in cui il terrorismo la colpisce
al cuore e sul suo territorio, percepisce molto più di quanto
abbia saputo fare precedentemente la necessità di una sicurezza
globale, di fronte a un terrorismo che è al tempo stesso globale e
locale: un terrorismo che io chiamerei "glocale". Il 26 dicembre
l'Europa percepisce la necessità di una solidarietà globale, di
fronte a una catastrofe altrettanto globale. Il 29 ottobre con la
firma del Trattato costituzionale europeo si affronta finalmente,
esplicitamente e concretamente, la possibilità di proporre una
risposta effettiva, attraverso strumenti adeguati, a queste
esigenze di sicurezza e di solidarietà globali.
2. La domanda di sicurezza, dopo l'11
settembre 2001 e l'11 marzo 2004
Certamente l'esperienza del terrorismo sul territorio dei paesi
europei è nota ed è ben antecedente all'11 marzo 2004.
Quell'esperienza è un dato radicato più in Europa che negli Stati
Uniti, fino all'11 settembre 2001. Però, sino ad allora, si
percepiva quel dato più e prevalentemente nei termini di un
terrorismo di tipo "nazionale": le Brigate Rosse e il terrorismo di
matrice ideologica opposta in Italia, la Rote Armee Fraktion e la
BaaderMeinhof in Germania, il terrorismo basco, il terrorismo
irlandese.
Si trattava di un terrorismo nazionale che stimolava reazioni
essenzialmente nazionali, nella lotta ad esso. Mentre ora il
terrorismo globale islamico presenta una rilevante novità, sulla
quale è bene forse fermarsi un momento a riflettere.
È noto ed è sottolineato sia dagli esperti della materia, sia
dalla comune esperienza che il terrorismo ha avuto una formidabile
evoluzione. Da attività criminale "comune" con fini eversivi (nei
confronti della quale si sono sviluppate tutte le tecniche di
prevenzione e di repressione, valorizzando anche e in particolare
gli strumenti della "collaborazione" e della dissociazione), il
terrorismo è arrivato via via ad una internazionalizzazione che si
è accompagnata a una stretta sinergia fra esso e le criminalità
organizzata transnazionale.
È, questo, uno dei tanti frutti della globalizzazione. Essa, da un
lato, offre nuovi stimoli e nuove occasioni sia al terrorismo sia
alla criminalità organizzata: penso, per tutti, all'immigrazione
clandestina, o alle più di cinquanta guerre che affliggono in
questo momento il globo e comportano la creazione di sacche di
miseria, di emarginazione, di fame, di fuga, di intolleranza e di
odio, sulle quali si innestano i fenomeni della criminalità
organizzata e del terrorismo.
Da un altro lato, la globalizzazione offre al terrorismo
internazionale e alla criminalità organizzata transnazionale non
solo nuovi stimoli e nuove occasioni, ma anche nuovi e formidabili
strumenti di azione a costi sempre più contenuti ed accessibili, a
cominciare dalla rete finanziaria, per seguire con le sempre nuove
risorse tecnologiche, con la mobilità estrema e con l'abbassamento
almeno fino all'11 settembre 2001 delle soglie di controllo, che
favorisce questa mobilità anche per fini illeciti e
terroristici.
Un dato acquisito di reazione comune, nell'azione di contrasto ad
entrambi i fenomeni, è rappresentata dalla maturazione della
consapevolezza che, per batterli, occorrono intelligence coordinata
a livello multinazionale, azione di contrasto sui flussi
finanziari che sono alimentati dalla criminalità organizzata e che
alimentano il terrorismo uniformità delle leggi e cooperazione
internazionale. Vi è, cioè, alla base di questa reazione, la
consapevolezza che, di fronte al carattere sovranazionale di tali
fenomeni, sono insufficienti le reazioni di carattere solamente
nazionale.
Accanto al dato comune tra i due fenomeni rappresentato sia dalla
loro sinergia ed interazione reciproca, sia dalla dimensione
sopranazionale di entrambi occorre però prendere atto del fatto
che fra di essi si è verificata una divaricazione sempre più
accentuata. La criminalità organizzata continua ad avere, come suo
punto di base e di riferimento, la logica del profitto e la
dimensione economica; in ultima analisi, l'obiettivo di essa è
proprio l'inserimento nella economia legale, sia pure attraverso
metodi illeciti e per conseguire posizioni dominanti, occultando e
reinvestendo il profitto delle attività criminali.
Il terrorismo, invece, ha come propria logica di base e come
dimensione il fanatismo, l'intolleranza, la dimensione politica e
ideologica. È illuminante, in proposito, il manifesto del capo
terrorista Al Zarkawi in merito alle elezioni irachene e alla
strategia terroristica attuale: "Guerra senza quartiere contro i
principi della democrazia e tutti coloro che li difendono";
obiettivo, questo, perseguito con modalità di "depersonalizzazione
delle vittime", cioè di indifferenza nei loro confronti, con la
diffusione del terrore e con la logica del "tanto peggio, tanto
meglio".
È proprio questo l'elemento di divaricazione tra una criminalità
organizzata che tende a svilupparsi secondo logiche di profitto
perverse e paradossali, ma percepibili e in qualche modo
"comprensibili", ed un terrorismo che si sgancia da questa
prospettiva, pur avendo una cospicua rete finanziaria alle spalle
come strumento di lavoro. I due emblemi più tipici di questa
dimensione sono, da un lato, la connotazione di intolleranza
religiosa, collegata o richiamata a pretesto dal terrorismo;
dall'altro lato, il fenomeno dei kamikaze, del terrorismo
suicida.
Questa moderna forma del "martirio in battaglia" presente nella
tradizione dell'Islam, come di altre religioni ricompare
all'inizio degli anni '80 del secolo scorso, nel conflitto tra Iran
e Iraq, dopo l'esperienza giapponese dell'ultima guerra mondiale da
cui prende nome. Essa si evolve da difensiva ad offensiva ed assume
una ancor più spiccata connotazione religiosa (la difesa attiva dei
diritti di Dio, e non solo quella delle comunità musulmane da
offese esterne), a partire dalla fine del 1982, diventando uno
strumento "ordinario" e devastante di terrorismo, soprattutto nella
vicenda palestinese.
Proprio il fenomeno del kamikaze, della possibilità o meno di
reprimerlo e punirlo efficacemente, della sua identificabilità come
sinonimo ed emblema del terrorismo, è al centro del dibattito sul
terrorismo, sulla sua definizione e sulla sua riconducibilità alla
nozione di crimine contro l'umanità.
Quest'ultima, come è noto, è prevista dall'articolo 7 dello Statuto
del Tribunale Penale Internazionale, istituito dalle Nazioni unite
nel 1998; ed è riferibile ad un attacco massiccio diretto contro la
popolazione civile, all'interno di una pratica sistematica e
diffusa, con la c.d. mens rea (la consapevolezza di compiere un
atto che rientra in quella pratica).
È sufficiente questo accenno per comprendere quanto possa essere
difficile ed insufficientemente adeguata la tecnica tradizionale
della repressione e della prevenzione di carattere generale e
speciale, contro un fenomeno costruito sul kamikaze: un fenomeno
nel quale la tecnica terroristica si avvale di persone (spesso
anche minori di età), che sono pronte ad annullarsi per adempiere
il mandato terroristico loro affidato, e nei confronti delle quali
l'efficacia di quella tecnica tradizionale di prevenzione appare
problematica e dubbia.
La dimostrazione più emblematica di questo salto di qualità del
terrorismo è rappresentata certamente dagli attacchi dell'11
settembre 2001 che, purtroppo, promuovono il terrorismo islamico ad
uno degli eventi più importanti e significativi dell'inizio del
secolo. La più emblematica e non la prima, né purtroppo l'ultima,
perché quegli attacchi si inseriscono in una serie di attentati
terroristici di carattere globale, soprattutto in Asia e sull'altra
sponda del Mediterraneo.
Gli strumenti utilizzati (gli aerei), la risonanza mediatica
perseguita ed avuta, gli obiettivi scelti (le Twin Towers, il
Pentagono, forse la Casa Bianca), dimostrano con evidenza le
caratteristiche di globalità di quegli attentati: ci troviamo,
cioè, di fronte a un terrorismo globale che scatena una serie di
conseguenze altrettanto globali di rilevantissimo impatto, fra cui
in particolare le conseguenze geopolitiche. Basta pensare alla
coesione tra l'Unione Europea e gli Stati Uniti d'America che in un
primo momento si registrò, in uno con l'appannamento della Nato,
rispetto alla guerra in Afghanistan; e, in un secondo momento, alla
frattura molto pesante che solo adesso si sta superando tra i due
per la questione della guerra preventiva in Iraq, nei termini di
una forte divergenza sulle strategie per contrastare il terrorismo
globale di matrice islamica.
L'11 marzo dell'anno scorso, a Madrid, segna l'apertura del fronte
europeo di questo terrorismo globale che diviene locale.
Dopo un primo momento di incredulità e dopo il tentativo di
"esorcizzare" l'attentato, riducendolo ad una dimensione
"nazionale" attraverso la pista basca tentativo che, come è noto,
qualcuno ha spinto oltre il limite, pagandone le conseguenze in
termini elettorali emerge chiaramente la percezione della
necessità di una sicurezza globale europea: sicurezza sia esterna,
al di fuori delle frontiere europee, sia interna, senza distinzione
fra le due.
La risposta alla domanda di sicurezza si sviluppa in una duplice
prospettiva. Da un lato, e in termini generali, l'attentato di
Madrid propone una forte spinta per l'approvazione del Trattato
costituzionale europeo che è stato firmato in Campidoglio il 29
ottobre scorso. È stata una spinta risolutiva rispetto allo stallo
che si era verificato nel dicembre 2003, con il fallimento della
Conferenza intergovernativa di Bruxelles, che avrebbe dovuto
portare alla firma del trattato.
A seguito di quel fallimento, i primi due mesi del 2004 vennero
passati a discutere sulle alternative fra un direttorio, un'Europa
divisa in un nucleo ristretto forte e un gruppo più largo di
contorno, oppure un'Europa intesa solo come zona di libero
scambio.
L'attentato dell'11 marzo è giunto come un colpo di frusta ed ha
spinto tutti gli stati membri dell'Unione Europea ad accelerare
l'iter dell'approvazione del Trattato costituzionale, che avvenne
nel giugno 2004; ed a superare le incomprensioni e le rivalità
reciproche che, nel dicembre precedente, avevano provocato il
fallimento.
Accanto a questa prospettiva generale si è sviluppata anche una
prospettiva più specifica di contrasto al terrorismo, attraverso la
consapevolezza che non solo si deve arrivare a realizzare il più
rapidamente possibile lo spazio giuridico europeo di libertà,
sicurezza e giustizia; non solo si deve arrivare a potenziare e a
far funzionare effettivamente Europol ed Eurojust; ma si deve
arrivare a creare un Comitato e un Commissario europeo per il
terrorismo. Vi sono state molte discussioni se debba trattarsi di
un organo politico o di un organo tecnico e si è ben lontani
dall'aver risolto il problema; ma si comincia a ragionare in
termini concreti di coesione europea per la risposta al terrorismo,
e non più esclusivamente in termini di cooperazione bilaterale o
multilaterale.
3. Le difficoltà per rispondere ad
essa
Per elaborare una strategia di risposta in termini di sicurezza,
di fronte a un'aggressione sul territorio o nelle città europee,
occorre muovere dalla consapevolezza di quanto essa può essere
difficile. Le nostre città ed i nostri sistemi sono caratterizzati
da una serie di connotazioni che spiegano agevolmente perché la
risposta sia così difficile: prima fra esse, quella rappresentata
dall'alto tasso di sviluppo tecnologico e di globalizzazione da cui
sono caratterizzati.
Sono sistemi in cui vi è, ad esempio, una notevole mobilità delle
persone: basta pensare alla difficoltà dei controlli su una rete
molto ramificata dei trasporti. Sono sistemi caratterizzati da
concentrazioni di popolazione: basta pensare a tutti i "riti" della
città in luoghi affollati dagli stadi ai luoghi di culto, alle
piazze e alla difficoltà di arrivare a un controllo di sicurezza
capillare in questo contesto. Infine, sono sistemi caratterizzati
da un elevato tenore di vita, connesso anche con un'elevata
strutturazione in rete dei vari servizi, come l'acqua, l'energia,
l'informazione: tutti obiettivi tecnologicamente elaboratissimi, ma
fragili e accessibili a iniziative terroristiche.
Il timore delle varie forme di terrorismo da quello batteriologico
a quello nucleare, a quello informatico è ricorrente nella
percezione collettiva come nelle analisi tecniche sul fenomeno
terroristico, soprattutto perché ci troviamo di fronte a un
terrorismo il quale (lo rileva l'ultima Relazione sulla politica
informativa e della sicurezza della Presidenza del Consiglio dei
Ministri nel 2004) si avvale di un accentuato processo di
decentralizzazione e di regionalizzazione, con un nucleo centrale,
vari network d'area ed un ampio novero di organizzazioni affiliate.
D'altronde (come rileva un dossier dell'intelligence statunitense
reso accessibile al pubblico) il terrorismo presenta forti capacità
innovative e di progettualità originale: non tanto nella tecnologia
e nel tipo di armi usate, quanto nella creatività del suo modo di
operare.
Nessuno, nel 2000 e nel 2001, e più ancora alla fine degli anni
'90, avrebbe immaginato nonostante i segnali che vi erano stati, e
che vennero indubbiamente sottovalutati, forse proprio per la loro
novità un terrorismo in grado di scatenare il finimondo alle Twin
Towers attraverso il dirottamento degli aerei.
Dunque, una elevata capacità innovativa di un terrorismo
caratterizzato soprattutto dalla diffusione e dalla disseminazione
nell'ambito del territorio europeo di cellule pronte a risvegliarsi
e ad attivarsi sotto l'etichetta del franchising di Al Qaeda. A
fronte di ciò, c'è una intuibile difficoltà per elaborare una
risposta di prevenzione e di controllo dei potenziali obiettivi:
difficoltà dovuta, innanzitutto, all'alto tasso di sviluppo
tecnologico e di globalizzazione delle nostre città e dei nostri
sistemi.
Una seconda connotazione dei nostri sistemi, che accentua la
difficoltà della risposta, è rappresentata dall'alto tasso di
sviluppo mediatico. Viviamo in una società dell'informazione, nella
quale praticare la controinformazione può essere una della vie per
scatenare panico e allarme; per ottenere cioè risultati simili a
quelli che, per altra via, si ottengono attraverso gli attentati
terroristici: la diffusione del panico e dell'insicurezza e il
perseguimento di risultati sempre più eclatanti e sempre più
mediatici da parte del terrorismo, nei confronti dell'opinione
pubblica.
Rispetto agli obiettivi di amplificazione comunicativa e di
destabilizzazione, il web può diventare ed è in effetti diventato
strumento privilegiato per la diffusione di minacce, di propaganda,
di proselitismo e di rivendicazione. Vi è una evidente sinergia fra
l'offensiva "militare" e quella mediatica, e vi è la consapevolezza
che può essere più importante vincere la guerra dei simboli e delle
comunicazioni, che non quella militare.
A ciò si riconnette il problema di quali limiti si possano
introdurre o auspicare rispettivamente per legge o per
autoregolamentazione alla libertà di informazione, in una società
fondata sulla trasparenza e sul pluralismo dell'informazione, per
difendersi dalla amplificazione e dalla controinformazione tipica
del terrorismo; senza trascurare il fatto che il silenzio
dell'informazione potrebbe anche diventare uno stimolo al
terrorismo, per una escalation verso risultati devastanti più
visibili.
Il tema del limite alla libertà d'informazione conduce ad un terzo
importante profilo della difficoltà per elaborare una risposta
efficace alla minaccia terroristica: un profilo che appare di
particolare attualità in questi giorni, alla luce delle discussioni
e delle polemiche originate da due contrastanti decisioni di
giudici italiani in materia di terrorismo.
Non è questa la sede e non ho né la competenza né la veste per
entrare nel merito dei problemi sollevati da tali decisioni, a
cominciare da quello sulle difficoltà o meno di pervenire ad una
definizione di terrorismo, e sulle fonti internazionali,
comunitarie ed interne, cui rifarsi per giungere ad essa. Mi limito
ad osservare, in termini generali, che le nostre società sono
caratterizzate per loro fortuna da un alto tasso di libertà, di
garanzia, di democrazia; ciò che rende, purtroppo, attuale il
cosiddetto e ben noto "paradosso della tolleranza" posto in
evidenza, fra gli altri, da Popper e da Bobbio.
Se si ammette la libertà di negare l'altrui libertà, si corre il
rischio di contribuire a distruggere proprio quel valore che si
vuol difendere; ma se si nega una simile libertà, si nega quello
stesso valore che si dichiara di voler sostenere. In parole
semplici, è sempre presente il pericolo che la democrazia, per
difendersi, finisca per trasformarsi nel suo opposto. La storia,
d'altra parte, insegna che sono poche le democrazie mature
sconfitte dal terrorismo; mentre esse possono essere danneggiate
più da una reazione eccessiva a quest'ultimo, che può far loro
perdere la propria superiorità morale e la fiducia in se stesse;
anche se questa constatazione si è maturata storicamente di fronte
ad un terrorismo "nazionale" e non ancora globale, come quello
islamico.
Al di là del paradosso e del tema di fondo che esso evoca: la
difesa della democrazia mediante misure eccezionali, di fronte a
una minaccia eccezionale questo discorso dà il senso della
difficoltà della lotta al terrorismo in un contesto di elevata, ma
necessaria, giurisdizionalizzazione.
Le nostre società hanno la cultura della giurisdizione: ciò che si
risolve, in ultima analisi, nella riduzione di un fenomeno di
dimensioni globali a un problema di responsabilità personali; e
rende più che mai importante l'avvertimento di Aharon Barak,
presidente della Corte suprema israeliana: "noi giudici delle
moderne democrazie siamo chiamati a proteggere la democrazia sia
dal terrorismo, sia dai mezzi illeciti che lo Stato intende
utilizzare per combatterlo".
Nelle nostre società è diventato attualissimo e bruciante il tema
un tempo considerato prevalentemente teorico della distinzione tra
terrorismo, guerriglia e resistenza, al di là delle implicazioni o
del dibattito politico e di quello giuridico su questi temi. Né,
come dicevo dianzi, è questa la sede per discutere se la
definizione del terrorismo sia derivabile dalle fonti normative
esistenti; o se essa sia derivabile dal senso comune; o se essa sia
sufficientemente tipicizzata nelle leggi, in una società che ha
come sua caratteristica di garanzia la riserva di legge.
Ma non vi è solo questo problema; vi è, ad esempio il problema
dell'habeas corpus, perché le nostre società sono caratterizzate da
una forte difesa del principio della libertà personale. Proprio di
questi giorni è la notizia che un giudice federale degli Stati
Uniti, raccogliendo un'indicazione della Corte Suprema, avrebbe
(non ho ancora letto la sentenza, ma solo le sue indicazioni
giornalistiche) rilevato l'illegittimità di soluzioni come quelle
del Patriot Act e di Guantanamo, cioè della limitazione della
libertà personale nei confronti del cosiddetto "nemico
combattente", al di fuori dei limiti e delle garanzie offerte dal
sistema giurisdizionale per il soggetto imputato di reati.
Le nostre società sono caratterizzate, inoltre, dal divieto della
tortura e dal diritto al silenzio dell'imputato (nemo tenetur se
detegere); eppure tutti abbiamo presenti le polemiche e le
discussioni sugli effetti devastanti, in termini di credibilità,
delle sevizie o sui problemi nati dall'uso di certe tecniche di
interrogatorio, nel carcere di Abu Ghraib oppure a
Guantanamo.
Infine, nelle nostre società ha raggiunto un forte livello di
protezione il diritto alla privacy ed alla riservatezza; ma anche
per questo diritto si aprono orizzonti problematici, attraverso
l'utilizzo della biometria, quello delle schedature di massa,
quello del DNA: in conclusione, attraverso tutte quelle tecniche di
controllo che comportano una restrizione ad alcuni diritti
fondamentali.
In ultima analisi, cioè, le nostre società sono caratterizzate da
un tasso di democrazia talmente connaturato, che devono combattere
con un braccio legato. Esse non possono utilizzare gli stessi
metodi dell'avversario, non possono rinunziare alla difesa e al
rispetto di alcuni standard fondamentali di tutela della dignità
umana, nella propria azione di contrasto al terrorismo.
Questo discorso emerge da una analisi, ad esempio, della
giurisprudenza americana più recente, che si è trovata a
confrontarsi specificamente con questi temi. Da una tendenza di
parte di essa, sembra potersi sinteticamente evincere che l'unica
risposta al terrorismo può essere quella dello stato di diritto. In
altre parole, a cittadini e a stranieri va garantito lo stesso
trattamento; la distinzione tra potere giudiziario, esecutivo e
legislativo è essenziale; nella lotta al terrorismo è fondamentale
non perdere di vista la cosiddetta dimensione etica, cioè il
riferimento ai valori; infine, la sicurezza non può prevalere sul
rispetto di alcuni diritti umani fondamentali. Ciò che è facile a
dirsi, ma non sempre facile a praticarsi.
Infine, accanto al tasso di sviluppo tecnologico, al tasso di
caratterizzazione mediatica, al tasso di democrazia e di garanzia,
le nostre società lo rilevava recentemente il Ministro
dell'interno sono caratterizzate da un tasso sempre crescente di
multietnicità. In esse, quindi, vi è secondo alcuni un problema di
multiculturalismo e di diversità da rispettare; altri contestano
che la multietnicità possa diventare multiculturalismo, perché
sostengono che questo si tradurrebbe in una sorta di relativismo e
di arrendevolezza nella difesa dei nostri valori
fondamentali.
Certo è che tutti riconoscono come, in una società multietnica, sia
necessario risolvere il rapporto fra l'integrazione nella comunità
di chi arriva dall'esterno e il rispetto dell'identità e dei valori
fondamentali di esso, evitando sia assimilazioni forzate, sia al
contrario emarginazioni. Ciò richiede evidentemente una
reciprocità: l'ospite deve rispettare i valori fondamentali della
comunità in cui entra ed essa a sua volta deve rispettare i valori
fondamentali di cui egli è portatore; e deve individuarsi un
livello di compatibilità e di omogeneità fra i due tipi di valori,
che è in sostanza riconducibile a quello dei diritti
fondamentali.
Per esemplificare, pur con la consapevolezza della estrema
complessità del tema: probabilmente l'islamico che arriva nel
nostro paese ha diritto a poter effettuare la macellazione degli
animali secondo la sua religione ed a professare liberamente
quest'ultima; ma non può pretendere il diritto a praticare nel
nostro paese quelle mutilazioni della donna che pure, nel paese da
cui proviene, possono rappresentare un elemento connotante
dell'identità culturale.
D'altronde è evidente che in mancanza di una integrazione si
rischia la creazione di sacche di emarginazione, le quali
rappresentano un serbatoio per il proselitismo ed il reclutamento
di potenziali leve del terrorismo, in un contesto che è
caratterizzato dalla diffusione di cellule potenziali di esso e da
un attivismo militante.
4. Le risposte
In questa situazione, la difesa e la reazione contro il
terrorismo globale alla luce dell'esperienza di questi ultimi anni
sembrano potersi ricondurre, in termini di approssimazione, ad
alcune scelte e possibilità di fondo.
La più appariscente e discussa, fra tali scelte, è stata
probabilmente quella della guerra preventiva: la guerra di stampo
classico agli "stati canaglia" o agli "stati guscio", cioè alle
realtà territoriali che supportano, favoriscono, innervano il
terrorismo. È una soluzione, questa, che a proposito della vicenda
irachena ha diviso profondamente l'Europa e gli Stati Uniti.
Essa ha sollevato molteplici perplessità sulla sua efficacia in
concreto, anche a prescindere dalle sue motivazioni reali e o
apparenti (il contrasto al terrorismo, la neutralizzazione delle
armi di distruzione di massa, la rimozione di Saddam Hussein); ed a
prescindere dal rifiuto, anche concettuale e di principio, di una
simile soluzione da parte di chi come il nostro sistema
costituzionale "ripudia la guerra come strumento di offesa alla
libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle
controversie internazionali" (art. 11 della Costituzione).
Può creare problemi notevoli la pretesa di rispondere con una
azione di conflitto di tipo tradizionale e, quindi, agganciata fra
l'altro a una dimensione territoriale ad un terrorismo che è a
tempo stesso globale e locale, reale e virtuale; che si radica
capillarmente sul territorio, ma non ha bisogno di localizzare le
sue strutture in modo stabile e preciso su di esso. E questi
problemi in Iraq si sono creati, se è vero come è vero per
semplificare che probabilmente si è vinta la guerra, ma si è persa
la pace; o, quanto meno, si è forse pagato un prezzo troppo
elevato, in vite umane e in distruzioni. Ciò vale ad aprire un
altro interrogativo: se la guerra era realmente l'unico modo per
rimuovere il tiranno e per arrivare alle elezioni irachene di
domenica scorsa. A titolo del tutto personale, posso solo esprimere
l'opinione che forse si poteva e si doveva arrivare alla rimozione
di Saddam utilizzando altre vie, che non fossero quelle della
guerra preventiva.
Una seconda via di reazione al terrorismo globale sembra essere
riconducibile alla logica del muro e ad una sorta di guerra
difensiva: la strategia israeliana.
Sono note le polemiche suscitate da questa strategia: polemiche che
hanno trovato eco sia in una pronunzia della Corte Suprema
israeliana, sotto un profilo più giuridico, sia in una pronunzia
della Corte internazionale dell'Aja, sotto un profilo più politico.
E sono polemiche in cui troppo spesso si disconosce o si dimentica
che, per Israele, la costruzione del muro non esprime solo un
problema di barriera fisica, ma anche un problema di identità e di
sopravvivenza.
Tuttavia, si può e si deve nutrire qualche dubbio sulla possibilità
e sulla logica
almeno per il territorio europeo, con le sue dimensioni di una
strategia di chiusura e di muro che chiuda l'Europa, con la pretesa
di impermeabilizzarla alle possibilità di accesso del terrorismo.
Certo, questo non vuol dire che non si debba svolgere tutta
l'attività di prevenzione e di controllo alle frontiere europee ed
all'interno del suo territorio; più semplicemente vuol dire che è
impensabile cingere l'Europa di un muro invalicabile, trasformarla
in una enclave di lusso, chiusa non solo di fronte alla
penetrazione dei terroristi effettivi e potenziali, ma altresì, e
conseguentemente, di fronte al problema anch'esso globale della
immigrazione.
D'altronde come è noto; e viene ribadito sia dall'esperienza dei
Balcani, sia da quella del rapporto con i paesi dell'altra sponda
del Mediterraneo sicurezza interna e sicurezza esterna sono due
facce della stessa realtà. E la globalizzazione ci ha insegnato
soprattutto in Europa, a Berlino nel 1989, che questa è la stagione
in cui i muri cadono; e non si possono ricostruire.
La terza via è quella seguita in sostanza dall'Europa fino all'11
marzo 2004. È la via dell'indifferenza e del disinteresse, al di là
delle prese di posizione formali: la via secondo la quale il
terrorismo, fino a che non ci colpisce da vicino, è un fatto di
competenza altrui; ed è, questo, l'atteggiamento che, in parte, ci
rimproverano gli Stati Uniti dopo l'11 settembre 2001.
Che l'Europa abbia in pratica seguito questa via fino ad ora, è
dimostrato dalle difficoltà e dalle polemiche per la realizzazione
dello spazio giuridico europeo; da quelle per la realizzazione del
cosiddetto mandato di cattura europeo; da quelle in tema di
unificazione e di riconoscimento reciproco dei provvedimenti di
sequestro e di confisca. Difficoltà, queste, verificatesi
probabilmente a causa di logiche nazionalistiche di sovranità; a
causa del timore di perdere spazi di garanzia maggiore,
riconosciuti ai singoli livelli nazionali; a causa di sfiducia
verso gli organismi comunitari e verso i giudici di altri
paesi.
Ecco, allora, la prospettiva di una nuova via, la quarta: una via
europea che accanto alla cooperazione, alla creazione di leggi
uniformi, alla eurointelligence lavori per una identità comune e
per l'unità politicoculturale dell'Europa come global player; e
lavori per una politica estera e di difesa europea, non solo dei
singoli stati, nella quale fra l'altro abbiano un ruolo
preponderante la posizione e l'azione dell'Unione Europea verso i
paesi dell'altra sponda del Mediterraneo.
Il 2005 è stato proclamato, dal Consiglio d'Europa, l'anno del
Mediterraneo; ma sull'altra sponda di esso v'è un concentrato
esplosivo di petrolio (di ricchezza, quindi), di fame, di
democrazia bloccata, di terrorismo effettivo o potenziale: ed è
essenziale offrire un contributo europeo per affrontare gli enormi
e complessi problemi che ne derivano, nell'interesse stesso
dell'Europa. D'altra parte, anche alla frontiera dell'Est,
nell'altra direzione dove l'Europa si espande dopo la
riunificazione, v'è un problema di terrorismo islamico, evidenziato
dalle vicende della Cecenia e, da ultimo, dalla tragedia di
Beslan.
L'Europa, se guarda ai propri confini e più in là alla realtà
mondiale in un contesto di globalizzazione che ha travolto i
confini nel mondo intero non può rinunziare ad "esportare" i
valori che costituiscono il suo DNA. Quest'ultimo è un patrimonio
che è il frutto delle radici storiche, culturali e religiose
europee; che è il dato unificante delle diversità europee; che è il
nucleo fondante dell'identità europea, espressa dal Trattato
costituzionale in termini di pace, dialogo, multilateralismo, pari
dignità, diritti fondamentali, solidarietà, giustizia sociale,
cooperazione allo sviluppo culturale, economico, sociale e
democratico.
Sono queste le linee portanti per un'azione politica concreta di
medio e lungo periodo, che non sottrae nulla alle esigenze di breve
periodo nell'intelligence e nella cooperazione per la prevenzione
del terrorismo; ma che riassume il significato di quali possono
essere, nel mondo di oggi, la missione e la posizione europea nella
nuova contrapposizione tra un Nord ricco e un Sud povero. Ed è
agevole comprendere quanto sia importante se pure in termini di
lungo periodo una risposta ai grandi problemi irrisolti del nuovo
millennio, che spesso rappresentano il pretesto, l'occasione o il
terreno di coltura in cui possono raccogliere proseliti il
fanatismo, l'intolleranza e il terrorismo: problemi rappresentati,
fra l'altro, dall'arretratezza economica, sociale e culturale di
molti paesi; dai nodi politici della questione palestinese e del
Medioriente; dalle richieste e dalle lotte per l'indipendenza di
molte regioni; dal pericolo di un riarmo atomico incontrollato;
dagli interrogativi sull'ambiente; dalla questione africana, in
tutte le sue complessità e drammaticità.
5. La domanda di solidarietà, dopo il 26
dicembre 2004
Il riferimento alla solidarietà ed al sottosviluppo si salda con
la riflessione sulla seconda data dello scorso anno, anch'essa
cruciale per il cammino europeo: il 26 dicembre. Quel giorno, con
lo tsunami, abbiamo scoperto in occidente e particolarmente in
Europa la necessità di una solidarietà globale, di fronte a una
calamità naturale che è stata definita epocale.
Probabilmente, le calamità naturali epocali vi sono sempre state, a
cominciare dal diluvio universale: talmente epocale, da costituire
la base di numerosi miti e religioni, non solo di quelle
monoteistiche. Oggi, tuttavia, registriamo due novità, nella
percezione della calamità naturale. La prima fra esse è stata
rappresentata dalla rete che ha consentito una percezione in tempo
reale dello tsunami sulle spiagge del SudEst asiatico, delle sue
conseguenze drammatiche, della solidarietà che ne è derivata in un
primo momento, per poi spegnersi degradando le immagini dell'onda
anomale a curiosità mediatica e a souvenir per i turisti che hanno
ricominciato a frequentare quelle spiagge. La seconda novità è
stata rappresentata dal fatto che la morte ha unito, forse per la
prima volta con queste dimensioni e con così tanta risonanza, le
popolazioni locali e i turisti della globalizzazione (soprattutto
europei): anche se in percentuali diverse; anche se come qualcuno
ha notato con la differenza di contare e di seppellire
individualmente soltanto i morti europei e non gli altri,
destinando ai paesi di quelle vittime gli aiuti di una solidarietà
impersonale e collettiva. D'altra parte, è comprensibile una simile
attenzione che riflette fra l'altro l'esigenza, tipica delle nostre
società, di avere certezze e, quindi, di poter individuare
prontamente e con sicurezza chi è morto nella catastrofe; ciò che
mi consente di ricordare l'impegno e la professionalità del RIS
dell'Arma dei Carabinieri in quella occasione.
Tutti ricordiamo il moto di solidarietà spontanea della gente e dei
singoli stati, sorto dopo la catastrofe: una raccolta di fondi e di
aiuti che è stata entusiasmante, ma ha rischiato di essere
contingente, come tutto ciò che si lega al fattore emozionale.
Accanto a questo movimento di solidarietà, abbiamo registrato
tuttavia con un po' di delusione anche la querelle sviluppatasi
quasi subito nell'Unione Europea: a chi spettava il coordinamento
degli aiuti? Chi sarebbe arrivato per primo a piantare la bandiera
con le 12 stelle? Ancora una volta abbiamo maturato la
consapevolezza di quanto sia lenta e inefficiente, a livello
europeo, la semplice cooperazione intergovernativa come quella che
già adesso è prevista in materia di protezione civile quando non
si traduca in una vera e propria azione comunitaria. La protezione
civile ripropone gli stessi interrogativi e le stesse delusioni che
ci propose qualche anno fa il problema della difesa comune, di
fronte alle vicende dei Balcani. Un'Europa che ha nel suo logo e
nel suo Trattato costituzionale l'obiettivo di esportare la pace e
la solidarietà, alla prova dei fatti non ha saputo essere presente;
non ha saputo mandare, il giorno dopo la catastrofe, in quelle
spiagge dove fino al giorno prima mandava i turisti della
globalizzazione una task force europea di solidarietà. Il
collegamento tra l'11 settembre 2001 e il 26 dicembre 2004 è stato
sottolineato da molti; a maggior ragione per l'Europa esso si pone
fra l'11 marzo e il 26 dicembre 2004. Qualcuno ha auspicato che il
26 dicembre 2004 possa diventare, per la guerra alla povertà, ciò
che l'11 settembre 2001 avrebbe potuto diventare per la guerra al
terrorismo. Altri hanno sottolineato il carattere globale delle
conseguenze dello tsunami:
i rischi di epidemie e, quindi, la loro diffusività (perché la
mobilità del turismo globale può comportare anche una mobilità dei
virus e delle epidemie in direzione opposta);
la crisi del turismo nei paesi colpiti; il rischio di crisi
economiche perché, ad esempio, alcune delle grandi società
multinazionali di investimento hanno cominciato a guardare con più
cautela ai loro investimenti nelle aree disastrate; infine, il
rischio delle conseguenze che lo tsunami comporta per le strutture
ancora arretrate dei paesi su cui si è abbattuto.
Tutto ciò rafforza, se ve ne fosse bisogno, la necessità di un
discorso di solidarietà globale anche a livello di prevenzione: non
solo di fronte al terrorismo, non solo di fronte alla fame, ma
anche di fronte alle catastrofi naturali.
Basta pensare, a questo proposito, al problema di poter disporre di
meccanismi di rilevamento e di allarme per gli tsunami; quello del
26 dicembre ha colpito le coste della Somalia circa nove ore dopo
essersi verificato, eppure nessun allarme le aveva raggiunte,
nonostante il tempo a disposizione. Ma il problema della
prevenzione non è evidentemente agevole da risolvere senza una
forte spinta di solidarietà in un sistema globale nel quale più di
2 miliardi della popolazione mondiale non hanno energia elettrica;
per non parlare del digitaldivide e del solco profondo che separa
chi è tecnicamente evoluto le società in cui l'informatica è ormai
un dato comune dagli altri meno fortunati.
6. Le proposte del 29 ottobre 2004, nel
Trattato costituzionale europeo
Dopo l'11 marzo e il 26 dicembre 2004, resta la terza data: il
29 ottobre, il giorno della sottoscrizione, in Campidoglio, del
nuovo Trattato di Roma.
Con l'approvazione di quel trattato in cui è inserita la Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione Europea si raggiunge una tappa
molto importante. I diritti fondamentali non sono più semplicemente
finalizzati e funzionali al mercato, come è stato nei primi
cinquanta anni della realtà europea, in cui essi e le libertà
fondamentali erano affermati e difesi funzionalmente, come
strumenti per consentire la realizzazione del mercato, prima comune
e poi unico: la libertà di circolazione delle persone, dei beni,
delle risorse finanziarie e dei servizi.
Oggi, nel Trattato costituzionale, è invece esplicita la dimensione
nuova dell'Europa dei valori e della pace. L'Europa si propone di
promuovere la pace e di contribuirvi nel resto del mondo, in
un'ottica che prevede una missione "esterna" dell'Unione Europea
per mantenere la pace, per prevenire i conflitti, per rafforzare la
sicurezza.
A proposito della sicurezza globale, di fronte ad un terrorismo
altrettanto globale, in molte norme del trattato v'è un esplicito
riferimento al terrorismo. Si tratta dello spazio di libertà,
sicurezza e giustizia; della clausola di solidarietà, che prevede
l'assistenza agli stati membri nel caso di attentati terroristici
sul loro territorio; dalla solidarietà per prevenire la minaccia
terroristica e per proteggere le istituzioni democratiche e la
popolazione degli stati membri; del Comitato permanente del
Consiglio europeo per assicurare all'interno dell'Unione la
promozione e il rafforzamento della cooperazione operativa in
materia di sicurezza interna; infine, delle missioni per la pace,
previste anche come contributo per la lotta al terrorismo tramite
il sostegno ai paesi terzi.
La stessa concretezza della risposta è presente, nel trattato,
anche per quanto riguarda la solidarietà: sia in generale; sia con
riferimento al problema della protezione ambientale; sia,
specificamente, con riferimento alle calamità naturali. Riguardo a
queste ultime, vengono in considerazione l'assistenza agli stati
membri, per le calamità verificatesi sul loro territorio (è ciò che
capitò pochi anni orsono, con le alluvioni in Germania, ad
esempio); il tema della protezione civile, per assicurare la
coerenza delle azioni a livello umanitario e per incoraggiare la
cooperazione fra stati membri; sul piano dell'azione esterna, il
tema delle politiche comuni e di un'azione europea nelle relazioni
internazionali, per aiutare le popolazioni, i paesi e le regioni
colpiti dalle calamità naturali; sino ad arrivare al particolare
della previsione di un corpo volontario europeo di aiuto
umanitario, per inquadrare i contributi dei giovani europei.
Questo è il quadro delle riflessioni che a me evocano le tre date
cruciali del 2004, a proposito della necessità e della possibilità
di una risposta alle domande di sicurezza e di solidarietà globali.
Ma v'è una quarta data, forse ancor più cruciale, che non riesco
ancora a prefigurare: quella dell'entrata in vigore del Trattato
costituzionale, perché esso, per diventare operativo, ha bisogno
delle ratifiche da parte di tutti gli stati membri dell'Unione
Europea.
Alcuni paesi (la Lituania per prima; l'Ungheria e la Slovenia poi,
quest'ultima proprio oggi) hanno già emanato le leggi di ratifica;
in Italia l'approvazione è intervenuta da parte di un ramo del
Parlamento. Altri paesi, invece della via parlamentare, intendono
seguire quella del referendum: una via che qualcuno aveva proposto
anche in Italia e che è stata scelta da molti, fra cui la Francia e
l'Inghilterra. Essa apre un problema, perché l'approvazione del
Trattato costituzionale europeo con un referendum tra i cittadini
anziché con un'approvazione parlamentare può essere più difficile,
per il rischio che il referendum possa risultare di difficile
comprensione e possa essere condizionato da valutazioni politiche
di carattere nazionale o "nazionalistico"; anche se il referendum
assicura alla scelta europea una legittimazione più significativa,
perché in esso è il popolo che si pronuncia direttamente.
Ho sempre creduto che l'Europa sia una realtà molto difficile da
capire, nei suoi termini giuridici e istituzionali; lo ripetevo
sabato scorso agli studenti italiani ad Auschwitz, nel giorno della
Memoria, dicendo loro che noi non sappiamo esattamente cosa sarà
l'Europa sul piano istituzionale e delle formule giuridiche e delle
soluzioni tecniche in grado di tradurre in concreto la sua unità.
Abbiamo solo una certezza: sappiamo cosa non può più essere; non
può più essere l'Europa dei campi di concentramento e delle leggi
razziali; ma non sappiamo ancora prevedere e quindi spiegare
quali potranno essere gli sviluppi della costruzione istituzionale
e giuridica europea e le dimensioni della nuova Europa. Da ciò,
quindi, il rischio che in un referendum si guardi più alla
dimensione politiconazionale evocata dall'occasione del referendum,
che non alla dimensione europea della scelta, di difficile
percezione.
Non è possibile, in questa sede, fermarsi ad esaminare le
conseguenze che potrebbero seguire ad un rifiuto di ratifica del
trattato, da parte di uno o più stati membri dell'Unione. Il
problema è oggetto di discussione e di preoccupazioni, anche
perchè forse per una sorta di rifiuto inconscio, per "scongiurare"
l'evento questa ipotesi non è stata presa in considerazione
esplicitamente e chiaramente dal trattato, ma solo ed in parte da
uno dei protocolli allegati. Oggi quindi, si discute se qualora
tale ipotesi si verifichi sarebbe possibile il recesso dall'Unione
di chi rifiuti la ratifica; o se sarebbe possibile una forma di
cooperazione rafforzata fra la maggioranza dei paesi membri
consenzienti; o invece, se si debba giungere a una nuova
Convenzione, con il rischio di una "implosione" dell'Europa,
certamente non auspicabile.
Ci si può soltanto augurare che la data in cui il Trattato
costituzionale europeo, dopo le ratifiche, entrerà in vigore,
sopraggiunga il più presto possibile; che il cammino fino ad ora
faticosamente percorso non si riveli inutile; che non si debba
ricominciare da capo. Altrimenti, v'è da temere che qualche altra
data, come l'11 marzo o come il 26 dicembre 2004, possa ricordare
drammaticamente all'Europa quanto bisogno essa ha di sicurezza e di
solidarietà globale.
(*) Conferenza tenuta nell'Aula Magna della Scuola Ufficiali dei
Carabinieri Roma, 2 febbraio 2005.
(**) Giudice della Corte
Costituzionale. |
