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1. L'approccio delle istituzioni comunitarie
Le scienze giuridiche, sociologiche
e criminologiche hanno evidenziato come la vittima sia figura
tragicamente trascurata, tanto in relazione alla fenomenologia del
reato quanto in relazione alle conseguenze dello stesso: il danno
subito dalla stessa, infatti, e le problematiche riparatorie e
risarcitorie connesse, riflettono la grave indifferenza con cui
l'ordinamento giuridico si pone nei confronti della vittimalità e
impongono significative riforme legislative, sia sostanziali che
processuali, che consentano una svolta in senso vittimologico
dell'ordinamento in favore di chi subisce le conseguenze del reato.
Il Legislatore Comunitario, dal canto suo, si è da tempo segnalato
per una notevole attenzione al problema, quanto meno a livello di
principi ed analisi, in favore della vittima, che si è
concretizzata, da ultimo, con l'importante proposta di direttiva
del Consiglio U.E. presentata il 17 ottobre 2002 dalla Commissione
Europea, relativa al risarcimento alle vittime del reato.
La proposta costituisce il punto
d'arrivo di un percorso di approfondimenti scientifici e lavori
normativi risalenti al 1998, allorquando, con il piano d'azione di
Vienna, il Consiglio U.E. auspicava un'armoniosa azione comunitaria
sul tema del risarcimento alle vittime, ampiamente sviluppata in
occasione del Consiglio di Tampere del 1999. Il 14 luglio 1999 la
Commissione aveva altresì indirizzato al Parlamento Europeo, al
Consiglio e al Comitato economico e sociale una comunicazione
intitolata: "Vittime di reati nell'U.E.: riflessioni sul quadro
normativo e sulle misure da prendere" (COM 1999/349), che il
Parlamento aveva posto a fondamento della risoluzione 15 giugno
2000. Obiettivo del legislatore comunitario era quello di
affrontare, in modo organico e globale, la posizione della vittima
prima, durante e dopo il procedimento penale, onde attenuare, per
quanto possibile, gli effetti del reato, assicurando alla stessa la
salvaguardia della propria dignità, il diritto di informare le
Autorità e di essere informata e compresa, il diritto di protezione
e di assistenza a mezzo di servizi sociali specializzati.
Il Consiglio dell'Unione Europea ha
poi approvato, in data 15 marzo 2001, una decisione-quadro relativa
alla posizione della vittima nel procedimento penale, nell'ambito
della quale sono state sintetizzate norme minime sulla tutela delle
vittime della criminalità, sull'accesso delle vittime alla
giustizia e sui loro diritti al risarcimento dei danni, comprese le
spese legali. La decisione-quadro 15 marzo 2001 si articola in 19
articoli, che offrono anzitutto una serie di importanti definizioni
(art. 1), prima tra tutte quella di vittima, da intendersi come la
persona fisica che ha subito un pregiudizio anche fisico o mentale,
sofferenze psichiche, danni materiali causati direttamente da atti
od omissioni che costituiscono una violazione del diritto penale di
uno stato membro. L'articolato impone agli stati membri di
attribuire alla vittima un ruolo effettivo e appropriato,
riconoscendo alla stessa ampi poteri in sede processuale, sia sotto
il profilo probatorio e informativo, sia sotto quello
dell'assistenza anche legale e della protezione (art. 2-8).
Particolare attenzione è stata attribuita alle problematiche di
risarcimento del danno (art. 9) e alle procedure di mediazione
nell'ambito del procedimento penale (art. 10).
Ricca di risvolti vittimologici è la
previsione di istituire servizi specializzati e organizzazioni di
assistenza alle vittime, nonché esperti con specifica formazione
professionale per gestire i contatti con le stesse sia nella fase
investigativa che in quella processuale. Tuttavia, una tappa di
fondamentale importanza sul tema che ci occupa risale al 28
settembre 2001, data in cui la Commissione Europea ha elaborato il
Libro Verde sul risarcimento alla vittime di reati (COM 2001/536),
testo che approfondisce i profili di risarcimento alle vittime a
carico dello Stato (espressamente riservando a futuri
approfondimenti il problema del risarcimento a carico dell'autore
del reato), tracciandone un'analitica disamina nelle legislazioni
di tutti gli Stati Membri. Viene così formalizzata l'impostazione
concettuale per cui, ove non sia possibile conseguire utilmente il
risarcimento a carico del reo (cd. "restitution"), lo Stato deve
farsi carico, quale espressione ineludibile di solidarietà sociale,
di assicurare alle vittime un trattamento risarcitorio (cd.
"compensation").
Si tratta di un testo di
fondamentale rilevanza, che si interroga su tre obiettivi
fondamentali: - la necessità di prevedere un obbligo di
risarcimento alle vittime a carico dello Stato; - la necessità di
attenuare le conseguenze sfavorevoli che possono conseguire alla
vittima in ragione delle diversità tra le diverse normative degli
Stati membri; - la necessità di garantire alle vittime
transfrontaliere un accesso semplice ed uniforme al risarcimento
del danno. Il Libro Verde esprime l'esigenza di una rete di
sicurezza nell'ambito comunitario, che assicuri il diritto di
circolare liberamente nel territorio dell'Unione in condizioni di
sicurezza e di giustizia accessibili a tutti, sulla base dei
principi comunitari fondamentali che regolano l'U.E.
a. Il principio di non
discriminazione
L'obiettivo perseguito nel Libro
Verde deve fondarsi anzitutto sul divieto di ogni discriminazione
fondata sulla nazionalità: la Corte di Giustizia CE, nel famoso
caso Cowan/Tresor public (1989-racc. 195), ha affermato che il
Trattato CE impone la completa parità di trattamento per soggetti
che si trovino in una situazione disciplinata dal diritto
comunitario, rispetto ai cittadini dello stato membro interessato,
e nel caso di specie, ha vietato ad uno Stato membro di subordinare
la concessione di un indennizzo statale alla vittima di un reato al
requisito della residenza o cittadinanza, ovvero della reciprocità
di trattamento.
b. Il diritto ad essere
sentito in giudizio
L'art. 6, par. 1, della CEDU
stabilisce che ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica
udienza entro un termine ragionevole davanti ad un tribunale
indipendente e imparziale, istituito per legge..; la Corte Europea
di Strasburgo, nell'interpretare, in subiecta materia, detta norma
(Rolf Gustafson/Svezia, sentenza 27 maggio 1997), ha stabilito che
il diritto al risarcimento a carico dello Stato costituisce un
diritto civile soggettivo e quindi ogni istanza connessa debba
essere sottoposta ai principi dell'art. 6 CEDU. Peraltro, già la
Convenzione Europea relativa al risarcimento delle vittime di reati
violenti del 1983, entrata in vigore nel 1988, prevedeva il diritto
al risarcimento a carico dello Stato nel cui territorio si è
verificato il reato, in favore dei cittadini di altri stati che
hanno aderito alla Convenzione e dei cittadini di altri Stati
membri del Consiglio d'Europa, stabilmente residenti nel territorio
dello Stato suddetto. Tale diritto è riconosciuto alle vittime di
reati contro la persona, anche qualora l'autore non sia
perseguibile o punibile, purché vi sia stata denuncia all'Autorità
di pubblica Sicurezza e la relativa richiesta sia presentata entro
i termini contemplati.
La situazione attuale delle
legislazioni europee in tema di indennizzo a carico dello Stato,
pur estremamente diversificata, è sconfortante per l'Italia, unico
stato europeo, insieme alla Grecia, a non possedere sistemi di
risarcimento di applicazione generale, bensì solo settoriale
(vittime del terrorismo, della criminalità organizzata, dell'usura
e delle estorsioni). Il Libro Verde parla in termini generali di
risarcimento, ed in tal senso useremo il termine, per quanto forse,
con riferimento al nostro ordinamento giuridico, l'espressione
indennizzo sia, in relazione alle erogazioni statuali de quibus,
forse più appropriata, riferendosi quest'ultimo ad una finalità di
assistenza e solidarietà nei confronti di chi subisce un danno,
mentre il primo ha piuttosto funzione di reintegrazione per
equivalente della situazione patrimoniale del danneggiato lesa dal
comportamento ingiusto del danneggiante. In una panoramica generale
delle normative europee, le vittime aventi diritto sono quelle
dirette, indirette (per es. le persone a carico o altri superstiti
della vittima diretta), occasionali (cd. passanti) e coloro che
sono intervenuti per aiutare la vittima o la polizia (cd.
samaritani).
Le vittime sono coperte da tutela
anche se non comunitarie, in taluni Paesi membri, però con la
condizione di reciprocità. Affinché si possa attivare il diritto al
risarcimento a carico dello Stato, il reato deve essere commesso
intenzionalmente, ovvero con violenza, e il pregiudizio deve esser
grave: usualmente (con l'eccezione della Svezia), sono esclusi i
reati connessi alla circolazione stradale. Condizione primaria per
l'accesso al risarcimento è che l'autore del reato resti ignoto
ovvero non sia punibile oppure utilmente perseguibile. È onere
della vittima provare che il danno consegue eziologicamente al
reato, generalmente in base agli usuali criteri di responsabilità
civile. L'indennizzo in esame copre le spese di assistenza medica,
il lucro cessante (calcolato in modo variabile nei diversi Stati
membri, in modo forfettario ovvero analitico), il risarcimento alle
persone a carico in caso di morte della vittima, i danni a cose di
proprietà e il danno da invalidità permanente. Più complesso il
tema del risarcimento del danno morale: alcuni stati riconoscono la
risarcibilità del dolore e della sofferenza, fisica e mentale. I
criteri di quantificazione del risarcimento ricalcano perlopiù le
norme relative alla responsabilità civile, peraltro con alcuni
tetti massimi, ed ulteriori limitazioni in ipotesi particolari,
allorquando, per esempio, la vittima abbia concorso a determinare
l'evento lesivo, ovvero appartenga essa stessa ad organizzazioni
criminose.
Altri Stati optano piuttosto per
risarcimenti secondo equità, e tengono conto della situazione
finanziaria della vittima. Gli indennizzi descritti dal Libro Verde
sono connotati dal principio di applicazione sussidiaria e di
surrogazione statale. Ciò significa che il risarcimento posto a
carico dello Stato costituisce, in molte legislazioni europee,
l'ultima risorsa per la vittima, che deve dar prova di avere
esaurito infruttuosamente ogni possibilità di risarcimento prima di
potersi rivolgere allo Stato, sia nei confronti dell'autore del
reato che di eventuali assicurazioni. Interpretato in modo
rigoristico, tale principio costituirebbe una forte limitazione
alla possibilità di attingere al risarcimento e, pertanto,
solitamente la vittima è tenuta ad esaurire le altre possibilità di
risarcimento solo in modo ragionevole, potendo poi adire lo Stato,
che in ogni caso si surroga nei suoi diritti, entro i limiti
dell'indennizzo corrisposto. Principio diverso è il divieto del
doppio risarcimento, in base al quale eventuali risarcimenti
corrisposti per il medesimo evento devono essere dedotti da quello
statale.
Quasi tutti i paesi europei
prevedono che, per poter invocare il risarcimento, la vittima abbia
sporto "senza indugio" regolare denuncia presso le Autorità
inquirenti, e abbia collaborato sufficientemente con le stesse per
l'accertamento delle responsabilità del caso. Il termine per
promuovere l'azione, invece, è molto variabile a seconda dei
diversi ordinamenti, solo tre mesi in Irlanda (il più esiguo),
addirittura 10 anni in Finlandia (il più ampio), termini derogabili
in caso di forza maggiore, ovvero se la vittima è minore. La
domanda va fatta per iscritto, corredata dei documenti comprovanti
l'an e il quantum del danno, può prevedere la richiesta di
pagamento di somme provvisionali, in caso di difficoltà finanziaria
della vittima o di lunghezze particolari della procedura.
L'autorità destinata ad esaminare tale domanda è diversa nei
diversi ordinamenti e riflette tre modelli: - un'autorità
indipendente centrale costituita ad hoc (detta commissione,
consiglio o autorità); - una sezione di un ministero; - un
organismo decentrato negli stati federali. In media, gli indennizzi
vanno da un minimo di 1.000 ad un massimo di 15.000 €.
Il Libro Verde evidenzia la
necessità, per motivi eminentemente di politica sociale, ma anche
di equità e solidarietà sociale, di un coordinamento tra le varie
legislazioni nazionali mediante l'individuazione di norme minime
comuni, particolarmente necessarie nelle situazioni
transfrontaliere, in cui più macroscopiche appaiono le eventuali
disparità di trattamento della vittima, magari di un analogo reato,
nell'ambito delle legislazioni di paesi confinanti. Offrire una
efficace azione a livello comunitario a fronte delle esigenze della
vittima significa, in prospettiva europea, soddisfare gli obiettivi
in precedenza individuati, su tre livelli: - offrire una rete di
sicurezza per tutti i residenti nell'Unione, cioè analoghe
possibilità di conseguire un risarcimento a carico dello Stato per
le vittime di reati; - limitare le vistose differenze tra i livelli
di risarcimento previsti nei vari stati membri; - agevolare
l'accesso al risarcimento a carico dello Stato per le vittime che
si trovano in situazione transfrontaliera, limitando così, quanto
più possibile, le distorsioni in ordine al risarcimento determinate
dal luogo in cui è stato commesso il reato. Le norme minime non
possono inerire in modo diretto i livelli di risarcimento,
pesantemente influenzati sia dal tenore di vita dei diversi paesi
sia dalle priorità in relazione alle politiche sociali, ma devono
costituire lo strumento con cui delimitare le restrizioni che gli
stati membri possono porre al risarcimento statuale alle
vittime.
Sotto il profilo della
legittimazione, il Libro Verde ritiene corretto prevedere tale
facoltà in capo a tutti i cittadini dell'Unione negli stessi
termini assicurati ai cittadini dello Stato membro in cui è stato
commesso il reato, in applicazione al principio di non
discriminazione, così come interpretato nella sentenza Cowan. Per
quanto attiene ai criteri inerenti al tipo di reato, è apparso
corretto ipotizzare diverse soluzioni, l'una più ampia che si
riferisce a tutti i reati, altre più restrittive che escludono i
reati colposi ovvero limitano il risarcimento ai reati più gravi.
Quanto al danno, dovrebbero certamente essere contemplate nelle
norme minime le lesioni alla persona, fisiche e psicologiche, che
determinino un pregiudizio grave o quantomeno rilevante. Appare
quindi corretto ipotizzare una normativa minima che copra
quantomeno i reati dolosi che causino lesioni personali. Per poter
richiedere il risarcimento, la vittima deve offrire la prova del
danno subito e del nesso di causalità tra la condotta penalmente
illecita e lo stesso. Il danno coperto dall'indennizzo deve
quantomeno consistere nei danni materiali per spese mediche,
comprensive dell'assistenza psicologica e le terapie psichiatriche,
e di assistenza ospedaliera, così come il lucro cessante, i danni
materiali a beni di proprietà danneggiati in occasione del reato e
la perdita di redditi.
Nel caso di persone a carico, il
danno deve comprendere le spese funebri e la perdita del
mantenimento. I danni non materiali debbono risarcire il dolore, la
sofferenza fisica emotiva e mentale, nonché i profili biologici di
violazione dell'integrità personale, l'invalidità permanente, la
perdita della qualità della vita (cd. danno esistenziale) e la
perdita di aspettativa di vita. Si tratta di danni di estrema
importanza, giacché gli effetti psicologici del reato possono
essere assai più persistenti di quelli fisici e causare gravi
sofferenze: per tali motivi, debbono necessariamente essere
ricompresi nella normativa minima. Per quanto attiene alla
quantificazione dei danni biologici, un utile rinvio può essere
fatto alla valutazione dei danni nel campo della responsabilità
civile, pur con tutte le diversità che si pongono in materia tra le
differenti legislazioni europee. Obiettivo primario del
risarcimento dei danni materiali è la restitutio in integrum,
consistente nel riportare la vittima alla medesima situazione
finanziaria in cui si sarebbe trovata in assenza del reato,
criterio particolarmente efficace nei casi transfrontalieri. Ove
peraltro ciò non sia possibile, può risultare utile prevedere
tariffe che comprendano le effettive spese mediche e di ricovero
ospedaliero.
Nella determinazione del danno non
pare corretto introdurre, nella normativa minima, una condizione
legata alle condizioni finanziarie della vittima, che potrebbe
determinare ingiustificate disparità di trattamento, specie nei
casi transfrontalieri. Piuttosto potrebbe probabilmente ipotizzarsi
un livello minimo ed uno massimo di risarcimento. Sotto il profilo
della normativa minima, va ribadito il principio dell'applicazione
sussidiaria del risarcimento statuale e il divieto del doppio
risarcimento. Peraltro è necessario individuare in concreto, quale
sia la soglia degli sforzi che la vittima deve fare per ottenere il
risarcimento dal reo, prima di poter adire la compensation dello
Stato. La valutazione può essere assai delicata, per diversità di
procedure e tempi giudiziari, nei casi di vittime transfrontaliere
che paradossalmente potrebbero trovarsi in posizione più comoda se
l'autore del reato restasse ignoto, senza che la stessa debba
attendere i tempi per l'accertamento giudiziario delle
responsabilità e l'esecuzione della sentenza, ovvero debba escutere
assicurazioni private.
Pare congruo stabilire che la
vittima debba preventivamente esperire, prima del risarcimento
statuale, gli altri mezzi in misura ragionevole e, quanto al
divieto di doppio risarcimento, prevedere che debbano essere
dedotti i risarcimenti erogati nell'ambito di assicurazioni
obbligatorie o prestazioni sociali, e non invece quelli erogati da
assicurazioni private, poiché diversamente ragionando la vittima
sarebbe penalizzata per la sua prudenza nello stipulare una polizza
di assicurazione, in sostanza per nulla. La surrogazione dello
Stato nelle ragioni della vittima, dopo l'erogazione del
risarcimento, non ha dato significativi risultati in termini di
recupero effettivo, quindi non pare necessario prevederla in una
normativa minima, mentre l'obbligo di presentare tempestiva
denuncia del reato all'autorità di pubblica sicurezza è certamente
da contemplare, corrispondendo anche all'interesse della vittima,
oltre a quello pubblico di accertamento dei fatti. La domanda, che
dovrebbe seguire formulari armonizzati, disponibili in tutte le
lingue comunitarie, va redatta per iscritto, corredata di ogni
documentazione di prova del danno e i relativi termini debbono
essere piuttosto ampi.
Per evitare che i tempi di
accertamento del diritto determinino un pregiudizio secondario,
particolarmente in caso di vittime transfrontaliere, pare
necessario prevedere la possibilità di pagamenti anticipati di
provvisionali. Infine, pare opportuno stabilire che le norme minime
introducano alcune ipotesi di esclusione o riduzione del
risarcimento: - in base alla condotta della vittima, prima, durante
e dopo il reato; ovvero - al suo coinvolgimento nella criminalità
organizzata, per quanto tale criterio introduca dubbi, specie nei
casi di situazioni transfrontaliere; e da ultimo - in tutti i casi
in cui il riconoscimento dell'indennizzo sia contrario al senso di
giustizia o all'ordine pubblico. Alcune considerazioni a parte si
pongono per le vittime transfrontaliere, cioè quei cittadini
dell'U.E. che rimangono vittime di un reato in uno Stato membro
diverso da quello in cui risiedono stabilmente. È coerente con i
principi comunitari che le opportunità offerte da uno Stato ai
propri cittadini si estendano a tutti i cittadini dell'Unione. Ciò
solo garantirebbe una sufficiente tutela alle vittime
transfrontaliere, senonchè le sensibili differenze che esistono tra
le diverse legislazioni possono determinare distorsioni ed effetti
ingiusti, quindi è necessario prevedere meccanismi specifici per
agevolare l'accesso all'indennizzo statuale in favore di questa
particolare categoria di vittime, eliminando tre ordini di ostacoli
che le stesse possono frequentemente incontrare.
1°. Anzitutto, si pongono ostacoli
relativi all'informazione sulle possibilità di ottenere un
indennizzo statuale. Ciò in quanto, sovente, tali vittime sono
turisti, che si trattengono pochissimo tempo sul posto dopo il
reato, hanno conoscenze linguistiche limitate e possono reperire
con difficoltà le notizie sui meccanismi risarcitori; e al ritorno
nel paese di provenienza, risulta ancor più difficile accedere a
dette informazioni.
2°. Quand'anche avesse potuto
informarsi adeguatamente, la vittima può incontrare difficoltà
linguistiche nel redigere la domanda, difficoltà aggravate ove una
delle due legislazioni frontaliere preveda termini brevi per la
presentazione. Altri ostacoli possono inerire la necessità di
attendere l'esito di un procedimento penale, qualora ciò
costituisca in una delle legislazioni presupposto per la domanda,
la possibilità di essere sentita personalmente e di avere
assistenza e attenzione nell'ordinamento giuridico che deve
trattare la richiesta di indennizzo.
3°. La vittima transfrontaliera deve
sovente corredare la propria domanda con documenti provenienti da
Stati diversi, il verbale di polizia e il primo referto medico nel
paese in cui è avvenuto il reato, e le successive certificazioni di
danno (mediche, professionali, fiscali ecc.) nel paese di
residenza. Ciò determina oneri di traduzione e formalità connesse
alle diverse normative in cui i certificati devono valere, anche in
relazione ad eventuali atti giudiziari da allegare alla domanda. È
necessario quindi introdurre una normativa minima per facilitare la
posizione delle vittime transfrontaliere ed evitare che le
difficoltà specifiche, gli oneri di traduzione ecc. costituiscano
fonte di una rivittimizzazione o comunque di un pregiudizio
secondario in danno delle stesse, in quanto il mero principio di
non discriminazione (pur interpretato estensivamente dalla sentenza
Cowan), non garantisce una soluzione semplice, trasparente e
pratica, da potersi applicare in modo uniforme in tutta l'Unione.
Per conseguire tale obiettivo è necessario realizzare un modello di
assistenza reciproca, che garantisca alle vittime il diritto
all'assistenza nel proprio Stato membro di residenza.
Un tale modello deve poi adottare il
principio di territorialità, per cui ogni Stato membro in cui si è
verificato il reato è responsabile per il risarcimento ed esamina
la domanda alla luce della sua normativa interna, fermo restando
che la vittima può presentare la domanda ad una autorità dello
Stato di residenza, senza pertanto ostacoli di tipo linguistico. Si
realizza così una collaborazione tra l'autorità-mittente (quella
della residenza della vittima) e quella competente ad erogare
l'indennizzo (quella del luogo ove si è verificato il reato), cd.
Autorità-ricevente, simile alla cooperazione giudiziaria, che
potrebbe essere utilmente disciplinata mediante la fissazione di
termini temporali precisi, l'uso di determinate lingue e formulari
uniformi. In capo all'autorità mittente, va previsto l'obbligo di
informare la vittima sulle normative inerenti il risarcimento
statuale del Paese in cui si è verificato il reato, di aiutarla
nella redazione della domanda e nell'allegazione dei documenti, ed
infine di predisporre tutte le traduzioni necessarie affinchè
l'istanza venga esaminata dall'autorità-ricevente. Nessun obbligo
invece può essere previsto in relazione ad esami o valutazioni
preliminari della fondatezza della domanda.
In relazione all'autorità-ricevente,
è necessario chiarire in termini generali e uniformi quale tipo di
ente debba trattare tali istanze, fermo restando che deve avere un
livello elevato di conoscenza di tutte le normative dell'Unione in
materia di risarcimento alle vittime e disporre dell'elenco di
tutte le autorità europee preposte a tale fine e delle loro
procedure. È auspicabile la costituzione a livello comunitario di
un repertorio, costantemente aggiornato, che contenga tutte tali
informazioni. È inoltre indispensabile prevedere il diritto della
vittima di essere sentita personalmente, eventualmente mediante
video-conferenza organizzata dall'autorità- mittente; pare logico
pertanto prevedere lo spostamento degli oneri amministrativi
connessi alla presentazione della domanda in favore di tale ultima
autorità. Per le vittime transfrontaliere, potrebbe prevedersi
addirittura il modello della doppia responsabilità, con facoltà
della vittima di optare per quello dei due sistemi di risarcimento
statuale sia per lei più conveniente, un sistema assai efficace
anche sotto il profilo della rapidità, assai importante per le
vittime, in quanto elimina passaggi burocratici tra autorità
diverse.
Alcune specifiche considerazioni per
questo tipo di vittime si pongono anche in relazione al livello di
risarcimento, essendo sovente assai diversi i tenori di vita dei
diversi Paesi e con il modello di doppia responsabilità il rischio
è quello del "forum-shopping", ma è l'unico in grado di soddisfare
sotto un profilo sostanziale ed effettivo le esigenze e gli oneri
sopportati dalla vittima. Peraltro, allo stato attuale delle
legislazioni europee, il modello dell'assistenza reciproca è quello
generalmente applicato, e potrebbe essere implementato, con
riferimento alle vittime transfrontaliere, da quello della doppia
responsabilità. In ogni caso è necessario prevedere formulari
armonizzati e regole procedurali minime comuni, oltre ad un livello
elevato di informazione alle vittime e l'incremento delle risorse
amministrative e di bilancio in favore delle stesse. Le indicazioni
del Libro Verde si sono concretizzate in un documento normativo
preciso, presentato dalla Commissione delle C.E. il 17 ottobre
2002, che, in estrema sintesi, concretizza in 29 punti, principi ed
obiettivi per la tutela dei diritti umani della vittima:
1. La "Proposta di direttiva del
Consiglio relativa al risarcimento delle vittime" fissa le norme
minime auspicate dal Libro Verde, sia in relazione alle vittime in
genere sia a quelle transfrontaliere, esplicitando le
determinazioni operative della Commissione in relazione alle
diverse opzioni espresse dal Libro Verde.
2. Viene sancito che la tutela è
riconosciuta alle vittime di reati intenzionali contro la vita, la
salute o l'integrità personale, rimanendo così esclusi i reati
colposi e quelli determinanti solo danni a cose. La nozione di
vittima corrisponde a quella individuata nella decisione-quadro 15
marzo 2001 del Consiglio.
3. In base al principio di
territorialità, il risarcimento va erogato dallo Stato membro nel
cui territorio avviene il reato, in favore di cittadini dell'Unione
ovvero di soggetto legalmente residente, senza discriminazione
alcuna.
4. Circa la determinazione del
danno, la proposta di direttiva lascia ampio spazio alle
legislazioni nazionali, con l'obiettivo di garantire alle vittime
un pieno risarcimento dei danni, anche non materiali, sofferti
dalle stesse, quantificati in base alle norme sulla responsabilità
civile vigenti in ogni Paese membro, con esclusione peraltro dei
danni a cose. Viene peraltro prevista la possibilità di una
determinazione forfettaria a tariffa. In ogni caso, è fatta salva
la possibilità di fissare un tetto massimo all'indennizzo, per
evitare impatti gravosi di bilancio.
5. Viene prevista la possibilità di
erogazione di provvisionali, concorrendo quattro presupposti,
costituiti dal fumus boni iuris, la difficoltà finanziaria della
vittima, l'impossibilità di una decisione rapida e quella di porre
il risarcimento a carico del reo.
6. Viene prevista la possibilità di
escludere dal risarcimento i danni di minima entità.
7. Gli Stati membri possono negare o
ridurre il risarcimento se la vittima ha concorso a cagionare il
danno.
8. Gli Stati membri possono
applicare il principio di applicazione sussidiaria e quindi porre
il risarcimento statuale come ultima opportunità per la vittima che
deve aver perseguito con uno sforzo ragionevole l'autore del reato.
Il principio di applicazione sussidiaria si applica solo alla
vittima diretta e non invece ai parenti stretti o persone a
carico.
9. In modo parzialmente difforme da
quanto previsto nel Libro Verde, si prevede l'applicazione
integrale del principio del divieto del doppio risarcimento.
10. Lo Stato gode di surrogazione
sui diritti della vittima, nei confronti dei responsabili del fatto
illecito.
11. Gli Stati membri possono
prevedere l'obbligo di denunciare il fatto alla polizia quale
condizione per invocare il risarcimento statuale, salvo i casi di
denuncia alla criminalità organizzata o di violenza a donne e
minori.
12. Gli Stati membri possono
disciplinare i rapporti tra procedura di indennizzo e procedimento
penale per l'accertamento del reato, avuto riguardo alla posizione
della vittima e salvo il riconoscimento di provvisionali.
13. Il termine per inoltrare la
domanda deve essere di due anni, con eccezioni legate a situazioni
particolari, nei casi di vittime minori o transfrontaliere.
14. Gli Stati membri, nel
disciplinare le procedure di esame delle domande, devono ispirarsi
ai principi di massima semplicità e rapidità, di flessibilità e
disponibilità in relazione alla lingua utilizzata, e devono
riconoscere la possibilità di proporre appello avverso una
decisione di rigetto.
15. Devono essere assicurati, con
estremo rigore ed efficienza, pieni diritti di informazione alle
vittime in relazione alle possibilità di invocare risarcimenti a
carico dello Stato.
16. Deve assicurarsi alle vittime
transfrontaliere un particolare regime di assistenza e tutela con
il modello dell'assistenza reciproca, di cui al Libro Verde.
17. Deve essere assicurata la
possibilità della vittima di redigere la domanda nel proprio paese
di residenza, con l'ausilio di una autorità di assistenza (la cd.
autorità-mittente del Libro Verde), che non deve fornire consigli
dettagliati né pareri preliminari sui contenuti della domanda ma
deve supportare la vittima nella redazione della stessa e nel
corredarla di documenti e certificati, anche utilizzando formulari
uniformi.
18. È fatto obbligo all'autorità di
assistenza di inviare la domanda in modo corretto all'autorità di
decisione (la cd. autorità-ricevente del Libro Verde).
19. L'autorità ricevente deve
rilasciare attestato di ricevimento della domanda ed indicare un
responsabile del procedimento.
20. L'autorità di assistenza deve
trasmettere ogni informazione integrativa che l'autorità di
decisione le dovesse richiedere per completare la propria
istruttoria.
21.Deve essere prevista la facoltà
della vittima di essere sentita e dell'autorità di decisione di
sentirla, ove necessario, avvalendosi se del caso di strumenti di
video-conferenza.
22. È fatto obbligo all'autorità di
decisione di trasmettere all'autorità di assistenza la propria
decisione.
23. L'uso della lingua nella
compilazione dei formulari spetta alla vittima, ferma peraltro la
necessità di utilizzare lingue ufficiali dell'Unione.
24. È prevista la redazione di un
manuale, a cura della Commissione, contenente le informazioni
essenziali sulle diverse autorità di decisione, sulle lingue e sui
formulari utilizzabili, sulle diverse normative applicabili.
25.Devono essere creati punti di
contatto centrali per favorire la cooperazione transfrontaliera tra
Stati membri.
26. Possono essere previste dagli
Stati membri disposizioni più favorevoli alla vittima rispetto alle
norme minime.
27. È previsto a carico degli Stati
membri un termine di ratifica della normativa entro il 30 giugno
2005.
28-29. Prevedono l'entrata in vigore
e i destinatari della emanata Direttiva.
2. Le riforme normative nell'ordinamento italiano
In prospettiva generale, il
legislatore italiano, sull'impulso di quello comunitario, pare aver
finalmente maturato - a livello di principio - la necessità di un
radicale intervento normativo a tutela delle vittime dei reati,
tema purtroppo gravemente trascurato a livello sia legislativo sia
istituzionale e giudiziario. Tuttavia ad oggi non si possono dire
concretizzate norme e misure efficaci a tutela della vittima. La
previsione di attuazione della decisione-quadro del Consiglio
dell'U.E. 15 aprile 2001 assegnava ai legislatori nazionali un
termine (con talune eccezioni, legate a specifici aspetti
normativi) al 22 marzo 2002, già ampiamente spirato. Incalzato da
tale scadenza, e dalla pubblicazione del Libro Verde e dalla
Proposta di Direttiva sul risarcimento alle Vittime del reato, il
legislatore nazionale ha redatto la proposta di legge sui problemi
e sul sostegno delle vittime di reati, avvertendo, sull'impulso di
quello comunitario, la necessità di un radicale intervento
normativo a tutela delle vittime dei reati, tema purtroppo
gravemente trascurato sia a livello legislativo che istituzionale e
giudiziario.
In tal senso è stata istituita in
data 2 aprile 2001 e ricostituita in data 7 marzo 2002, presso il
Ministero della Giustizia, una Commissione sui problemi e sul
sostegno delle vittime dei reati, presieduta da Giorgio Santacroce,
il cui comitato ristretto ha elaborato una articolata proposta di
legge ad hoc, diffusa informalmente nel 2002 e presentata al
Ministro Guardasigilli il 13 marzo 2003. Il testo normativo, che si
articola in 15 articoli, fa proprie le considerazioni svolte dagli
organi dell'U.E., peraltro integrandole in modo opportuno con gli
appropriati riferimenti all'ordinamento giuridico italiano. L'art.
1 infatti, completa la nozione di vittima richiamando quella di
persona offesa dal reato e, qualora la stessa sia deceduta, i suoi
prossimi congiunti, i parenti adottivi e i conviventi stabili. Gli
obiettivi fondamentali della tutela della vittima e i diritti di
informazione in favore della stessa (artt. 3-4), negati per troppo
tempo alla vittima, si sviluppano attraverso una serie di opportune
modifiche del c.p.p., talune delle quali intervengono in frangenti
procedimentali assai frustranti, su cui era improcrastinabile una
modifica normativa in senso vittimologico: - l'art. 5 del testo, di
contenuto rigorosamente processual-penalistico, estende anzitutto i
diritti spettanti alla persona offesa anche a coloro che con la
stessa siano legati da vincolo di adozione e di convivenza e
prevede anche in favore della persona offesa stessa il patrocinio a
spese dello Stato per i non abbienti; - si stabilisce che il
deposito delle ordinanze in materia cautelare venga notificato
anche al difensore dell'offeso ed in particolare quelle che
dispongono la liberazione dell'indagato e dell'imputato siano
comunicate alla persona offesa, ove sussistano seri pericoli per la
sua incolumità; il testo, francamente, lascia perplessi nella
misura in cui non pare fondatamente concepibile una scarcerazione
del reo che possa mettere in pericolo la vittima, risultando
sufficiente tale motivo proprio per negare tale evenienza; -
prevede maggiori poteri probatori in favore dell'offeso,
attribuendogli in modo diretto la possibilità di richiedere
l'incidente probatorio; - modifica le rigide regole di
inammissibilità dell'opposizione alla richiesta d'archiviazione,
che costituiscono una sconcertante frustrazione dei diritti della
vittima: oltre a prevedere un termine più ampio, finalmente
ragionevole, per la presentazione dell'opposizione (venti giorni
invece di dieci), la proposta interviene sull'aberrazione di
ritenere inammissibile l'opposizione ove non contenga indicazione
di nuove prove; l'attuale formulazione e prevalente interpretazione
giurisprudenziale della norma, infatti, legittima l'inerzia di
pubblici ministeri che, esperite indagini, non ritengano di
esercitare l'azione penale, impedendo una censura delle valutazioni
degli stessi sull'idoneità del materiale processuale già raccolto a
giustificare l'esercizio dell'azione penale.
Giova ricordare che, a tale
interpretazione lesiva dei diritti della vittima, si è già opposta
la Corte Costituzionale(1), a fronte della giurisprudenza
prevalente di legittimità, che aveva sostenuto che l'opposizione
della persona offesa alla richiesta di archiviazione dovesse
contenere, a pena di inammissibilità, l'indicazione di
investigazioni suppletive, da svolgersi a cura del P.M. procedente,
con specificazione del loro oggetto, nonché dei relativi elementi
di prova. La Corte, infatti, anticipando in modo quasi profetico la
nuova ipotesi di formulazione della norma in esame, ha rilevato che
la persona offesa può presentare l'opposizione non solo in presenza
di indagini incomplete, ma anche nell'ipotesi in cui intenda
dimostrare la non infondatezza della notizia di reato. Ha
dichiarato, inoltre che la disciplina apprestata dalla disposizione
di cui all'art. 410 c.p.p. è idonea a tutelare le ragioni della
persona offesa, sia nel caso in cui questa intenda contrastare
carenze e lacune investigative, sia quando l'opposizione sia basata
su una valutazione dei fatti ovvero su ragioni di diritto diverse
da quelle poste a base della richiesta di archiviazione del
P.M.
In sostanza, concludeva la Corte
"dal sistema del codice emerge chiaramente che in sede di
opposizione la persona offesa, nei casi in cui si trovi
nell'impossibilità di chiedere la prosecuzione delle indagini
preliminari, può comunque fare valere le ragioni volte a
contrastare la richiesta di archiviazione, in accordo del resto con
la facoltà, riconosciuta in via generale dall'art. 90 c.p.p., di
presentare memorie al giudice: ove le argomentazioni della persona
offesa siano fondate e convincenti, il giudice non accoglierà la
richiesta di archiviazione, ma fisserà a norma dell'art. 409 comma
2 c.p.p. l'udienza in camera di consiglio, così pervenendo ad un
risultato analogo a quello previsto dalla specifica disciplina
apprestata dai primi tre commi dell'art. 410 c.p.p.". La Corte
Costituzionale ha, in tal modo, accolto l'opinione manifestata da
quella autorevole Dottrina la quale ritiene ammissibile, anche con
l'attuale assetto normativo, l'opposizione anche in presenza di una
semplice censura nei confronti dell'inerzia del P.M., ovvero quando
si tratti della prospettazione di "pure questioni giuridiche" quali
ad esempio la ritenuta irrilevanza penale del fatto da parte del
P.M.(2).
Parimenti si è ritenuta ammissibile
l'opposizione dell'offeso che chieda al giudice di rigettare la
richiesta di archiviazione "anche per motivi di puro diritto"(3).
In ogni caso, si era osservato che nell'ipotesi in cui il GIP
ritenga inammissibile l'opposizione, ma abbia qualche dubbio in
merito alla infondatezza della notitia criminis, doveva comunque,
fissare l'udienza camerale secondo la disciplina prevista dall'art.
409, come sembra dedursi dal comma 3 della norma in esame(4).
Finalmente la nuova formulazione proposta per l'art. 410 c.p.p.
conforta l'autorevole opinione della Corte Giudice delle Leggi e
della Dottrina, a dispetto di una giurisprudenza anche attualmente
alquanto limitativa delle prerogative della vittima; - si è
previsto l'obbligo di notifica dell'avviso di chiusura delle
indagini, ex art. 415 bis c.p.p., e dell'avviso di deposito di
sentenze depositate oltre i termini di legge anche in favore della
persona offesa nonché quello di notificare al Comitato per
l'assistenza alle vittime una serie di ipotesi di interesse per la
vittima che possa accedere al fondo di assistenza per le vittime di
reati ed infine di notiziare la stessa in relazione all'udienza di
esecuzione per l'eventuale liberazione condizionale del reo.
Assai innovativa e pregevole
l'istituzione di un Fondo di assistenza alle vittime di reati
gravi, che garantisce, nei limiti delle sue possibilità
finanziarie, il risarcimento del danno e la rifusione di spese, nel
caso in cui il condannato sia deceduto o insolvente, ed altresì nei
casi di reati commessi da ignoti, recependo, seppur in modo
sintetico, le indicazioni del Libro Verde; come pure appare assai
interessante, sia sotto il profilo operativo che scientifico, la
costituzione di un Comitato per l'assistenza e il sostegno delle
vittime dei reati, presieduto dal Ministro della Giustizia e
composto da rappresentanti ministeriali, professori universitari in
materie giuridiche, psicologiche e vittimologiche, esponenti della
società civile e delle associazioni a tutela delle vittime. Al fine
di meglio articolare sul territorio nazionale un'efficace tutela
della vittimalità, è prevista la realizzazione, presso ogni Ufficio
Territoriale del Governo, di uno Sportello per le vittime di reati,
che attua le linee operative del Comitato e coordina le attività di
tutte le istituzioni al fine di fornire adeguata assistenza e
informazione alle vittime, ivi comprese le richieste di elargizioni
a carico del Fondo.
Una disciplina particolare, anche
sotto il profilo economico, è riconosciuta alle cd. vittime a
tutela rafforzata, cioè a quelle già tutelate da particolari
previsioni di legge, che restano ovviamente salve, se più
favorevoli alle vittime stesse: si tratta, come ricorda il Libro
Verde, delle Vittime del terrorismo e della criminalità
organizzata(5). Infine, la proposta di legge suggerisce
l'introduzione di una giornata della memoria, destinata alla
riflessione e alla commemorazione di ogni situazione di
vittimizzazione, da celebrarsi il 12 dicembre di ogni anno,
ricorrenza della strage di piazza Fontana. La proposta di legge
segna una svolta significativa nella acquisita consapevolezza della
necessità di tutelare le vittime di reati a livello sia normativo
sia istituzionale, e con taluni interventi migliorativi potrà
senz'altro costituire un efficace fondamento su cui edificare una
società civile attenta ai diritti delle vittime. Il testo normativo
fa proprie le considerazioni svolte dagli organi dell'U.E.,
peraltro integrandole in modo opportuno con appropriati riferimenti
all'ordinamento giuridico italiano ed è stato richiamato
integralmente nel disegno di "Legge quadro per l'assistenza, il
sostegno e la tutela di vittime di reati" n. 2464, presentato il 1
agosto 2003 alla Presidenza del Senato.
Il disegno di legge, importante a
livello di principio, in quanto segna una svolta significativa
nella acquisita consapevolezza della necessità di tutelare le
vittime di reati sia a livello normativo che istituzionale, con
taluni interventi migliorativi potrebbe senz'altro costituire un
efficace fondamento su cui edificare una società civile attenta ai
diritti delle vittime, ma a tutt'oggi non ha avuto alcuna
concretizzazione, né purtroppo sono prevedibili i tempi di
approvazione parlamentare.
3. Le vittime della criminalità stradale
Il problema della sicurezza stradale
e delle stragi che ogni giorno si perpetrano sulle nostre strade
costituisce, in termini di costi umani e sociali, uno dei fenomeni
più gravi e inquietanti della civiltà contemporanea, percepito con
un'ingiustificata rassegnazione da parte della società civile che
tollera un'ecatombe di migliaia di morti ogni anno come una sorta
di ineludibile scotto da pagare alla modernizzazione e alla
diffusione dei trasporti su veicoli a motore, e con un senso di
disattenzione se non di fastidio nei confronti delle vittime di
tale grave realtà. La figura del criminale stradale non subisce
quella stigmatizzazione sociale che dovrebbe costituire il
fondamento di una reazione risolutiva al problema, e il sinistro
viene visto come una tragica fatalità e non come un fatto di vera e
propria criminalità colposa, quale invece è realmente, con la
conseguenza che la vittima viene quasi "reificata", trasformata
cioè da persona qual è, in una mera porzione di realtà su cui si
riversa l'azione del criminale, priva dei connotati di umanità: i
cittadini, in una prospettiva sovente inconscia, sono portati a
giustificare o quantomeno accettare l'illegalità stradale e la
responsabilità in incidenti spesso anche gravi, in un specie di
identificazione con il reo, ritenendo di potersi potenzialmente
trovare nella medesima situazione e di conseguenza ipostatizzando
una sorta di autolegittimazione anticipata che annichila la grave
situazione personale ed esistenziale della vittima dell'evento
dannoso.
Come più volte ho avuto modo di
scrivere(6), si tratta di un fenomeno pericolosissimo, perché
attenua enormemente la reazione sociale a tali gravissimi illeciti,
della quale si fanno carico prevalentemente le associazioni a
tutela delle vittime della strada e le associazioni degli operatori
professionali del settore, e determina una reazione inefficace e
poco incisiva da parte dell'ordinamento giuridico, tanto da un
punto di vista normativo che giurisprudenziale, a tutto pregiudizio
delle vittime della strada. A mio giudizio, un sistema di sanzioni
appropriate al fenomeno in esame, per esplicare anche una funzione
educativa sulla società civile nel suo complesso, deve incentrarsi
in modo particolare sul concetto di effettività, che a sua volta
presuppone il concetto di certezza e quello di tempestività della
pena, nonché sulla tutela più assoluta della posizione della
vittima, sotto un profilo personaleesistenziale, medico,
psicologico, giudiziario e risarcitorio. In effetti, appare
eticamente equo che il reo venga perseguito con una sanzione che
venga effettivamente scontata e come tale eserciti sullo stesso una
funzione non solo punitiva ma anche rieducativa: è certo
preferibile una sanzione modesta concretamente espiata piuttosto
che una sanzione altisonante che, con meccanismi procedurali o
cavilli di vario genere, resti lettera morta, offendendo le vittime
del fatto criminoso al punto da rivittimizzarle.
La certezza e l'effettività della
sanzione determinano un effetto di prevenzione generale
assolutamente benefico per tutta la società civile, contribuendo
alla creazione di una cultura della sicurezza stradale, obiettivo
da perseguire per intervenire efficacemente e risolutivamente sul
problema, al pari del garantire alla vittima del fatto un adeguato
ristoro dei danni subiti. È necessario quindi intervenire
normativamente per assicurare al sistema sanzionatorio connotati di
certezza ed effettività, che si realizzano anche mediante
l'introduzione di tutta una serie di sanzioni specificamente mirate
per la criminalità colposa connessa alla circolazione stradale, cui
deve associarsi una forte vigilanza sulle strade ad opera delle
forze di polizia. Il tema dell'effettività della risposta
sanzionatoria dell'ordinamento giuridico ad una condotta illecita
costituisce punto cruciale di ogni teoria generale del diritto e si
arricchisce di una molteplicità di problematiche allorquando ci si
ponga dall'angolo di visuale delle vittime di reati.
Le vittime che hanno subito gravi
danni alla persona in incidenti stradali e i parenti delle vittime
decedute, essi pure drammaticamente vittime di un evento così
frequente e tragico nella nostra società contemporanea,
percepiscono questo tema con esasperata sensibilità, giacché
rilevano come la loro tragedia umana, che ha compromesso il bene
fondamentale, la salute ovvero la vita di un congiunto, viene
sovente assimilato nella percezione della società ad una questione
burocratica, connotata da tempi giudiziari lunghissimi e da
procedure risarcitorie aride e talvolta torbide, sempre inadeguate
a fronte delle esigenze di solidarietà di cui è ansioso portatore
chi ha perduto improvvisamente una persona cara. La frustrazione
che consegue agli usuali patteggiamenti con cui si concludono i
procedimenti per omicidio colposo, con irrogazione di pene esigue e
oltretutto condizionalmente sospese, senza alcun risarcimento in
sede penale ai parenti della vittima, che devono solitamente
attivare interminabili procedimenti civili, genera in capo agli
stessi una frustrazione tanto grave da costituire, come ben afferma
la dottrina vittimologica, una "seconda vittimizzazione"(7).
Inoltre il colpevole si disinteressa
completamente delle problematiche risarcitorie, gestite da
compagnie assicuratrici che spesso trasformano l'evento luttuoso in
una mera pratica burocratica e utilizzano ad arte procedure
giudiziarie oltremodo lente, superate e ferraginose, con un effetto
quindi di totale deresponsabilizzazione del criminale della strada.
Il fatto è particolarmente grave ove si tenga conto che
l'atteggiamento psicologico del criminale stradale è tale da
integrare sovente la colpa cosciente, che consiste nella previsione
del verificarsi dell'evento associata alla consapevolezza di
poterlo evitare per capacità o attitudini proprie. In tali casi, il
reato è aggravato a norma dell'art. 61 n. 3 c.p. e talvolta sfiora
addirittura il reato doloso, connotato da dolo eventuale, che si ha
allorquando l'agente pone in essere la condotta rappresentandosi le
possibili conseguenze e accollandosi il rischio che esse si possano
verificare. Tuttavia è un dato inoppugnabile quello per cui
l'Autorità Giudiziaria liquida la criminalità colposa connessa alla
circolazione stradale con trattamenti sanzionatori assai modesti, a
differenza di quanto avviene per gli infortuni sul lavoro.
È necessario rivedere radicalmente
la normativa sul punto, come peraltro previsto da numerosi disegni
di legge di cui in seguito si dirà. Un profilo di effettiva valenza
sanzionatoria nella materia che ci occupa è legato alla operatività
delle sanzioni amministrative, già ampiamente presenti nel nostro
codice della strada. Senza dubbio, il ritiro della patente
costituisce la sanzione più specifica ed efficace a fronte delle
violazioni al codice della strada, sia per la necessità pratica di
disporre dell'autovettura, sia perché provoca un effetto sociale
particolarmente utile alla luce di quanto in precedenza osservato,
rendendo subito palese a familiari ed amici l'avvenuta
violazione(8). Da un punto di vista criminologico, poi, tale
sanzione colpisce il criminale inibendo o comunque ostacolando
l'acting-out. De iure condendo, è interessante osservare come oltre
alle sanzioni tradizionali si siano ipotizzate nuove pene, quali il
ritiro programmato della patente (per esempio durante i
fine-settimana o le vacanze) o il lavoro socialmente utile, che ben
ricollega la trasgressione agli interessi della collettività
particolarmente lesa dal comportamento del delinquente stradale(9)e
potrebbe trovare modalità di svolgimento particolarmente
significative nell'obbligo di assistere vittime della strada che
hanno subito danni a persona di particolare rilievo.
Questa nuova tipologia di sanzioni
potrebbe consentire una serie di effetti altamente positivi per la
sua limpida valenza vittimologica, consistenti anzitutto in una
corretta sensibilizzazione e comprensione della gravità degli
effetti della condotta illecita perpetrata in danno alla vittima:
infatti i giovani, nel porsi alla guida, talvolta vivono la
sensazione irrealistica di giocare con un video-game, e non sono
consapevoli dei gravi pericoli che conseguono a condotte
spregiudicate, per la salute propria e altrui. La stessa condotta
di guida si ispira piuttosto ad un'attività virtuale che ad una
condotta concreta e altamente pericolosa. Si tratta di sanzioni
alternative rispetto alle pene tradizionali, con una elevata
potenzialità ad incidere sullo specifico fenomeno e che non possano
essere vanificate dalla concessione della sospensione condizionale
della pena; tale ultimo istituto opera solo per le pene in senso
stretto, quindi pare opportuno fare leva soprattutto su sanzioni
amministrative, da inserire nel corpo del codice della strada, che
consentano un massimo utilizzo della sospensione della patente,
articolabile anche nei soli fine-settimana, in modo da contrastare
in modo diretto le cd. "stragi del sabato sera", analogamente a
quanto è avvenuto in Francia.
Come pure appare opportuno prevedere
due sanzioni di tipo rieducativo, a contenuto altamente
vittimologico, quali l'obbligo di prestare lavoro socialmente utile
per la sicurezza stradale e l'obbligo di assistere le vittime della
strada: un contatto diretto con gli effetti rovinosi
dell'incoscienza nella guida può consentire una presa di coscienza
della gravità di siffatte condotte, non scevra da positivi riflessi
civili e giuridici. Inoltre un'attività assistenziale favorisce la
riconciliazione tra il criminale e la vittima, anche allorquando
non venga esplicata direttamente nei confronti della stessa bensì
di altre e diverse vittime della strada. Ciò consente infatti al
reo di comprendere la drammatica situazione umana in cui versa la
vittima di gravi sinistri e di porsi nei confronti della stessa in
termini sensibili e solidali, obiettivo questo che viene
considerato di enorme rilevanza da tutti i criminologi al fine di
riparare il danno da reato. Un tale triste status quo genera
costellazioni di associazioni no-profit che si ribellano a tale
logica e cercano di offrire ai parenti delle vittime solidarietà
personale e sociale, ausili ed informazioni di natura medica,
tecnica e legale, e cercano infine di promuovere modifiche
normative verso una giustizia vera per le vittime, che passa
attraverso una sanzione effettiva del responsabile e un effettivo,
completo e sollecito risarcimento del danno.
Il problema fondamentale quindi è
quello di tradurre in concreto e rendere operative le finalità
della legge, a partire dalle norme sovranazionali e costituzionali
che tutelano la vita, l'integrità fisica e la salute, evitando che
possano rimanere lettera morta, ovvero pure petizioni di principio
con esecuzione di fatto nulla o comunque limitata: solo in questo
modo si rende giustizia alle vittime. È necessario un nuovo
approccio nell'analisi al delicato problema della sicurezza e della
criminalità colposa nella circolazione stradale, fondato su una
imprescindibile valorizzazione del valore etico fondamentale del
bene della vita, attribuendo finalmente centralità alla figura
della vittima, utilizzando altresì categorie di natura sociologica,
criminologica e vittimologica, che consentano una più precisa
individuazione delle caratteristiche del criminale della strada,
dei rapporti tra criminale e vittima e delle delicate problematiche
di cui quest'ultima si fa portatrice: appare di tutta evidenza come
la tematica del risarcimento del danno assuma rilevanza
essenziale.
Solo attraverso un siffatto percorso
gnoseologico, infatti, è possibile pervenire ad un sistema
normativo, anche sanzionatorio, efficiente e adeguato, nonché ad
una corretta prevenzione del fenomeno che insanguina le strade di
tutti i paesi occidentali determinando decessi e lesioni gravi dal
costo civile e sociale rilevantissimo. La sicurezza stradale
costituisce peraltro un obiettivo "sistemico", al cui
raggiungimento devono contribuire numerose scienze umane, di natura
sia tecnica, sia di natura medica e psicologica, sia infine di
natura sociologica e giuridica. Se è vero infatti che, sotto un
profilo penalistico dogmatico, la responsabilità del criminale
colposo è meno grave di quella del criminale doloso, ciò nondimeno
il primo è spesso più socialmente pericoloso, anche per la sua
attitudine ad offendere vittime cd. "fungibili", cioè orientato a
porre in essere i suoi illeciti nei confronti di una pluralità
indifferenziata di vittime, con un effetto "mina vagante". Ne
consegue che la risposta del nostro sistema penalistico
all'accertata pericolosità sociale è l'irrogazione di misure di
sicurezza, le cui finalità sono terapeutiche e rieducative, e
possono avere una durata potenzialmente indefinita.
È però soprattutto sulle misure di
sicurezza che bisogna fare leva al fine di sanzionare
appropriatamente i pirati della strada, contrastando una certa
crisi in cui lo stesso concetto di pericolosità sociale è da alcuni
decenni purtroppo caduto: questa è la soluzione più efficace e
perfettamente coerente col sistema con cui fronteggiare la
criminalità colposa connessa alla circolazione stradale, specie
sotto il profilo della sua effettività: una volta accertata la
pericolosità sociale ad opera del giudice, infatti, l'irrogazione e
la concreta applicazione della misura sono doverosi ed ineludibili.
Peraltro, l'attuale stato normativo delle misure di sicurezza
necessita di essere novellato e rivitalizzato, ma a fronte di una
tipologia davvero arcaica e praticamente desueta (per es. in
relazione all'istituto della colonia agricola), non appare certo
troppo complicato individuare nuove modalità appropriate a
fronteggiare il fenomeno della pirateria stradale, rivitalizzando
un istituto ben presente nel nostro codice che tuttavia va cadendo
in desuetudine. Indagando infatti sulla natura preventiva e
terapeutica della misura di sicurezza, potrebbe essere interessante
valutare la trasformazione in questa direzione della sanzione
costituita dalla revoca o dalla sospensione della patente di guida,
per periodi di tempo potenzialmente anche assai ampi e comunque
condizionati all'effettivo recupero in capo al reo delle condizioni
complessive necessarie per la titolarità di tale documento, che di
fatto costituisce generalmente il presupposto per l'utilizzo degli
autoveicoli.
Tuttavia, se è vero, come abbiamo
cercato di dimostrare, che la criminalità della strada consegue
essenzialmente ad un atteggiamento culturale negativo del
conducente, diviene indispensabile che gli indirizzi di politica
criminale godano di adeguata pubblicizzazione, al fine di influire
sui modelli di condotta degli utenti della strada in senso
evolutivo e responsabile. È fondamentale inoltre una effettiva
applicazione delle norme, ed in tal senso è fondamentale il ruolo
degli organi di polizia, il cd. "law enforcement", perché senza
vigilanza concreta ed efficace anche le normative più evolute
restano lettera morta. Tuttavia la vera soluzione del problema non
sta nella sola repressione bensì in una parallela opera di
prevenzione che educhi i cittadini al rispetto dei diritti del
prossimo e della persona. Decisivo, in tale contesto, finalizzato
ad evidenziare i valori della sicurezza e del rispetto della vita
in contrapposizione a quelli di morte, appare encomiabile la
rilevanza sociale dell'operato delle Associazioni di tutela della
vittime della strada.
Una educazione e formazione corretta
e approfondita, associata ad un'appropriata attività di prevenzione
e vigilanza, a sanzioni eque ed effettive a fronte delle violazioni
e soprattutto alla tutela della vittima, da un punto di vista
personale, giuridico e risarcitorio possono avvicinarci
all'obiettivo fondamentale, la costituzione di un diritto della
circolazione stradale incentrato sulla vittima, espressione di una
cultura della sicurezza, che sola potrà portare alla risoluzione
del problema delle tante vittime della circolazione stradale nella
realtà contemporanea. Oltre alla rieducazione del reo, infatti, la
creazione di una nuova cultura civile della sicurezza stradale
impone un nuovo approccio educativo-informativo, perseguibile
mediante una modifica dell'art. 230 del C.d.S., che imponga
l'obbligo di istituire corsi sulla sicurezza stradale in ogni grado
della scuola dell'obbligo, rivitalizzando la trita materia
dell'educazione civica attraverso l'educazione stradale, che
persegue il rispetto della vita e dell'integrità fisica del
cittadino.
Il fenomeno è talmente grave che
dovrebbe logicamente occupare una centralità assoluta nella
attenzione delle Autorità Istituzionali, giacché genera, nonostante
i sensibili miglioramenti della qualità e tempestività dei
soccorsi, circa 300.000 feriti di cui 20.000 disabili gravi ogni
anno, e circa 9.000 morti, con costi sociali enormi, stimati in non
meno di 42.000 miliardi di vecchie lire, molti dei quali solo per
indennizzi erogati da assicurazioni per danni a persona. Le
sofferenze delle vittime della strada, i riflessi sotto il profilo
dei postumi invalidanti e delle inabilità temporanee, che incidono
fortemente anche sulle occupazioni professionali e sulle esigenze
produttive, le conseguenze di natura psicologica e i danni morali
riportati in occasione di gravi sinistri con morti e feriti,
rendono l'infortunistica stradale letale al pari di una guerra
civile, al punto che ogni fine settimana diviene una battaglia
dalle infauste conseguenze. Si aggiunga poi il contenzioso
risarcitorio che si apre tra infortunati e assicurazioni, che ha
costi, in termini finanziari e di risorse sociali e giudiziarie, a
dir poco rilevantissimi e sovente frustra la vittima in conseguenza
dell'inadeguato sistema che connota l'ordinamento giuridico
italiano in materia di danno a persona.
La Giurisprudenza del Supremo
Collegio e della Corte Costituzionale vanno faticosamente tentando
di offrire risposte più soddisfacenti alle domande delle vittime
(cfr. le sentenze nn. 7281, 7282 e 7283 del 2003 e 8827-8828 del
2003 della Cassazione; la sentenza n. 233 del 2003 della Corte
Costituzionale). Lo sforzo interpretativo del Supremo Collegio in
tema di risarcibilità del danno non patrimoniale appare
assolutamente rilevante sul tema che ci occupa: da un lato,
infatti, con la prima triade di sentenze la Corte di Cassazione ha
affermato che il mancato positivo accertamento della colpa
dell'autore del danno non osta, qualora la colpa debba presumersi
in base a norme di legge (per es. art. 2054 c.c., nel caso di
responsabilità colposa connessa alla circolazione stradale), alla
risarcibilità del danno non patrimoniale ex artt. 2059 c.c. e 185
c.p. e se, ricorrendo la colpa, il fatto è qualificabile come
reato; dall'altro, con la coppia di più recenti sentenze, la
Cassazione ha precisato una interpretazione costituzionalmente
orientata della riserva di legge ex art. 2059 c.c., per cui il
limite alla risarcibilità del danno non patrimoniale ai soli casi
previsti dalla legge non opera se la lesione riguarda interessi
costituzionalmente garantiti.
Ciò implica, quale conseguenza
logica necessaria, una ricostruzione della tutela risarcitoria
della persona su base bipolare, costituita dal danno patrimoniale
da un lato e a danno non patrimoniale dall'altro: nel primo rientra
il danno alla capacità lavorativa specifica, e i riflessi
patrimoniali negativi per danno emergente e lucro cessante
conseguenti alla lesione alla salute.; nel secondo, invece, rientra
il danno biologico in senso stretto (come delineato dalla Corte
Cost. 356/91), il danno morale in senso soggettivo e i pregiudizi
diversi ed ulteriori, in cui si ritiene debba essere ricompreso
anche il danno esistenziale, cioè il pregiudizio alla qualità della
vita conseguente all'illecito colposo. Tuttavia, fintantoché il
danno biologico avrà un trattamento risarcitorio disomogeneo sul
territorio nazionale, in assenza di tabellazione unica(10), la
valutazione del danno non patrimoniale perverrà a criteri
consolidati, anche in relazione al danno esistenziale, consistente
nel degrado della qualità della vita conseguente al sinistro
(sistematicamente negato in sede di transazioni con le imprese
assicurative), da ultimo, non saranno introdotte parallele riforme
processuali, il diritto al risarcimento in favore delle vittime
della strada costituisce pura utopia.
Il disegno di legge n. 1885 della
Camera dei Deputati, presentato il 30 ottobre 2001 dall'On.
Misuraca, promosso dalla Associazione Italiana Familiari e Vittime
della Strada, prevede sensibili inasprimenti di pena per i reati di
omicidio colposo e lesioni colpose connessi alla circolazione
stradale, nonchè corsie privilegiate per una rapida trattazione dei
relativi procedimenti penali. Lo stesso è stato peraltro assorbito
nella proposta di legge 521 C della Camera dei Deputati, nel testo
unificato dall'On. Perlini, che in estrema sintesi ha previsto: -
l'inasprimento della sanzione amministrativa della sospensione
della patente, nei casi di omicidio colposo (da due a sei anni), e
di lesioni gravi o gravissime (da uno a tre anni); - l'aumento
delle pene edittali nei casi di omicidio colposo connesso con la
circolazione stradale (da tre a sette anni), di lesioni gravi (da
sei mesi a un anno) e di lesioni gravissime (da due a cinque anni);
- l'accelerazione delle cause civili in materia di risarcimento da
incidenti stradali, con il divieto delle udienze di mero rinvio e
con il limite massimo di due mesi per i rinvii tra udienze di
trattazione; - l'abbreviazione dei termini delle indagini
preliminari, limitate a tre mesi, prorogabili sino ad un massimo di
dieci, con obbligo di emissione del decreto di citazione entro 30
giorni dalla chiusura delle indagini e di fissazione dell'udienza
di comparizione entro 90 giorni dall'emissione del decreto; - la
possibilità del giudice civile e di quello penale di liquidare,
oltre ai casi previsti dall'art. 24 della l. 990/69, provvisionali
esecutive di ammontare tra il 30 e il 50% dell'entità presumibile
del risarcimento complessivo; - l'obbligo di irrogare, in caso di
condanna per reati connessi con la circolazione stradale, la
sanzione accessoria del lavoro di pubblica utilità.
Si tratta di riforme lodevolissime,
seppur certamente perfettibili; tuttavia, nonostante le legittime
pressioni da parte delle associazioni di tutela delle vittime, non
se ne intravedono i tempi di approvazione parlamentare, che invece
sarebbero urgentissimi, attese le proporzioni e la gravità del
fenomeno. Le vittime, nel loro dolore e nello sconforto legato alla
disattenzione riservata loro dalle istituzioni, attendono, ormai da
anni ma non più senza far udire la propria voce, che l'ordinamento
giuridico adotti le innovazioni che rispettino i diritti civili e
le istanze etiche di cui esse si fanno portatrici: sarà vana
speranza?
(*)
- Avvocato. Cultore di Antropologia Criminale presso l'Università
di Trieste.
(1) - Sentenza 11 aprile 1997 n. 95, Cass. pen. 1997, n.
2401.
(2) - CORDERO, Procedura Penale, pag. 413.
(3) - D. PULITANÒ, Chiusura delle indagini preliminari
archiviazione ed esercizio dell'azione penale. Udienza preliminare
imputato e indagato, in AA.VV., Lezioni sul nuovo processo penale,
Giuffrè, 1990, pag. 112).
(4) - In tal senso, cfr. per tutti: A. BERNARDI, in Commento
Chiavario, vol. IV, pag. 542.
(5) - Legge 29 ottobre 1990 n. 302, (legge 23 novembre 1998 n.
407), dell'usura (legge 7 marzo 1996 n. 108) e delle estorsioni
(legge 23 febbraio 1999 n. 44).
(6) - Cfr.: D. RIPONTI, Criminalità colposa e circolazione
stradale: l'effettività della sanzione tra applicazione e aumenti
di pena, in RASSEGNA DELL'ARMA DEI CARABINIERI, 2002, n. 2, pagg.
25 ss.
(7) - Cfr.: M.M. CORRERA, D. RIPONTI, La vittima nel sistema
italiano della giustizia penale, Cedam, Padova, 1990, pagg. 62 ss.;
cfr. anche: M.M. CORRERA, P. MARTUCCI, Elementi di Criminologia,
Cedam, Padova, 1999, pagg. 325 ss.
(8) - W. MIDDENDORF, Criminological Aspects of road traffic
offences, Council of Europe, Strasbourg, 1968.
(9) - Cfr.: M.M. CORRERA, P. MARTUCCI, C. PUTIGNANO, La criminalità
colposa del traffico stradale, CEDAM, Padova, 1996.
(10) - Certo non può dirsi tale, se non in termini limitati alle
microinvalidità, il D.M. 3 luglio 2003 del Ministero della Salute,
in attuazione dell'art. 5 della legge 57/2001, mentre preoccupa
alquanto il progetto di predisporre una rigorosa tabellazione dei
danni a persona implicanti invalidità dal 10 al 100% di cui
all'art. 23 c. 4 della legge 273/2002: specie per i danni
rilevanti, il rifiuto di una personalizzazione dell'accertamento
del danno biologico ad opera del medico-legale, in favore di un
criterio meccanicistico-attuariale pare una stortura concettuale
destinata a generare orrori inaccettabili sotto il profilo
risarcitorio. |
