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La materia
dello stato giuridico del personale militare da sempre costituisce
uno speciale settore normativo del pubblico impiego. Inoltre, per
tradizioni storiche, esigenze istituzionali varie e, anche e
soprattutto, vischiosità interpretative e applicative, rappresenta
una materia particolarmente complessa e di difficile comprensione
sistematica per diversi motivi:
- il personale militare è stato costantemente suddiviso in diverse
categorie (ufficiali, sottufficiali, militari di truppa),
considerate rigidamente separate e disciplinate con provvedimenti
legislativi ad hoc: non è possibile esaminare la posizione
giuridica di un militare, se prima non lo si inquadra in una delle
categorie considerate, con il conseguente esatto riferimento
normativo;
- il rapporto di impiego del personale militare (il servizio
permanente) non corrisponde esattamente con lo stato giuridico,
concetto più ampio che comprende uno speciale rapporto tra militare
e amministrazione che non si estingue con la cessazione del
rapporto di impiego, ma si collega alle vicende attinenti al grado
gerarchico: in sostanza per i militari vige una doppia relazione
giuridica con l'amministrazione, l'una, indipendente dall'impiego,
riguardante il grado, l'altra connessa con la costituzione dello
speciale rapporto di impiego militare che, nella sua costanza,
assorbe quella relativa allo stato giuridico;
- gli istituti salienti dello stato giuridico e del rapporto di
impiego non sono considerati in provvedimenti di legge
onnicomprensivi (sull'esempio del testo unico delle disposizioni
concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), ma sono
stati costantemente trattati in differenti complessi normativi,
ognuno dei quali comprende un aspetto particolare: quello relativo
alla costituzione del rapporto (si parla allora di leggi di
reclutamento); quello relativo allo sviluppo di carriera (in questo
caso si parla di leggi di avanzamento); quello connesso con gli
aspetti generali, e residuali, dello stato giuridico (le vere e
proprie leggi di stato giuridico).
Senza considerare che il vero e
proprio contenuto del rapporto di impiego, meglio ancora del
rapporto di servizio del militare, è sostanzialmente disciplinato,
nei suoi rilevanti aspetti connessi con i diritti e i doveri dei
militari, nella normativa riguardante la disciplina militare
(principalmente la legge di principio e il Regolamento di
disciplina militare). Dobbiamo, infine, tener conto che alcuni
importanti settori del rapporto di servizio sono stati recentemente
sottratti alla normativa disciplinare, per trovare sistemazione
organica nei provvedimenti di concertazione che arricchiscono un
quadro normativo estremamente complesso;
- per concludere, il personale militare è inquadrato organicamente
all'interno di organizzazioni militari che hanno istituzionalmente
una propria identità, un proprio ordinamento e differenti esigenze
funzionali, spesso, quindi, proprie leggi di riferimento. In
definitiva, ogni qual volta vogliamo esaminare una problematica
giuridica riguardante un militare, dobbiamo preliminarmente
individuare: prima di tutto, e necessariamente, a quale categoria
il militare appartenga, se cioè sia un ufficiale, un sottufficiale
o un militare di truppa; se costui abbia o meno un rapporto di
impiego con l'amministrazione militare; quale istituto giuridico
del rapporto di impiego vogliamo analizzare; infine, a quale Forza
armata o Corpo armato il militare considerato appartenga. Ad
esempio, la legge sul reclutamento degli ufficiali dell'Arma dei
Carabinieri in servizio permanente, sarà differente sia da quella
riguardante gli ufficiali ausiliari della stessa Arma dei
Carabinieri, sia da quella riguardante gli ufficiali delle altre
Forze armate o Corpi armati, sia da quella inerente al reclutamento
degli altri militari dell'Arma dei Carabinieri, e, infine, sarà
differente dalla legge sullo stato giuridico applicabile agli
ufficiali in servizio permanente dell'Arma dei Carabinieri.
Il quadro normativo è eccessivamente
frammentato e disorganico, situazione aggravata (ma è un male
comune a tutta la legislazione italiana antecedente alle grandi
riforme degli anni novanta del XX secolo) da un succedersi di norme
interne e regolamentari, leggi e "leggine", circolari ministeriali
interpretative che, da una parte, ha reso difficile l'applicazione
concreta, dall'altro ha, talvolta, determinato una vera e propria
"confusione interpretativa"(1). Paradossale, inoltre, è la
circostanza per la quale, nonostante la pletora di norme e di
regolamenti, molti importanti settori soffrono di una carenza di
disciplina legislativa, che ha lasciato ampi margini di intervento
al diritto giurisprudenziale, con una conseguente, originale opera
di creazione normativa: come nel caso del trasferimento d'autorità,
inquadrato nella categoria degli ordini gerarchici militari.
La minor attenzione (forse di
tecnica legislativa, più che di politica legislativa) del
legislatore nei confronti della materia in esame è, d'altra parte,
direttamente proporzionale alla scarsa attenzione della dottrina
giuridica e del mondo accademico ed universitario per i temi di
"diritto amministrativo militare", anche se le responsabilità vanno
indubbiamente condivise con il settore scolastico militare, dove,
anche in tempi recenti, la formazione giuridica veniva relegata ai
margini, lasciando preponderante spazio a quella
tecnico-professionale, a quella delle scienze politiche e sociali,
a quella scientifica e a quella prettamente militare. In questo
contesto, tentare di ricostruire questo complesso quadro normativo,
attraverso un'opera compilativa, potrebbe già apparire meritorio,
ma non si andrebbe al di là di una magari pregevole e organica
sinossi.
Cercare di risistemare la materia,
prescindendo dalla classica illustrazione degli istituti giuridici
che segua pedissequamente il dato normativo, suddividendo la
trattazione in più parti relative - appunto - agli ufficiali, ai
sottufficiali e agli appartenenti ai gradi iniziali dei corpi
militari, è l'ambizioso progetto che si prefigge questo lavoro.
Forse si riuscirà a dimostrare l'omogeneità della normativa, ormai
inutilmente suddivisa per categorie di militari, i molti punti di
contatto che rendono superflue e diseconomiche le molteplici,
relative norme che hanno l'unico scopo di complicare l'attività
dell'interprete. Si riuscirà, forse, a dimostrare la necessità
anche nel settore del pubblico impiego militare, di un testo unico,
di facile ed immediata utilizzazione, anche e soprattutto, per
coloro che basano l'efficienza e il buon andamento della loro
amministrazione sulla celerità e sull'adeguatezza delle scelte,
prese in contesti situazionali spesso difficili e dominati
dall'eccezionalità e dall'emergenza.
(1)
- Per tutti: S. MURGIA (1995), "La disciplina del personale
militare in Italia: un caso esemplare di sviluppo 'per frammenti'
del tessuto normativo", 369. |
