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Illecito comportamento di
pubblici dipendenti - False attestazioni di presenza in
ufficio - Condanna penale con sentenza patteggiata - Danno
all'erario - Danno all'immagine - Danno da disservizio -
Sussistenza.
Corte dei
conti - Sez. Giuris. per la Regione Liguria - 13 giugno 2003 -
Pres. D'Antino, Rel. M. Riolo
La divulgazione
di fatti illeciti commessi da pubblici dipendenti, generando nei
cittadini un inevitabile senso di sfiducia sulla efficienza e
serietà di un Ufficio pubblico, determina una lesione del prestigio
dell'amministrazione. Il danno per la perdita di credibilità ed
affidabilità di una amministrazione pubblica è configurabile non
soltanto nei casi di posizione rappresentativa dell'autore
dell'illecito all'interno dell'Amministrazione, ma anche avuto
riguardo alla tipologia dell'illecito e all'impatto che la notizia
provoca nell'opinione pubblica. (Nel caso di specie, si è trattato
di comportamento illecito coinvolgente ben tre unità dello stesso
ufficio, nell'ambito di un'azione che ha avuto come presupposto
l'esistenza di un disegno criminoso convenuto tra i predetti
soggetti. In altri termini, se si fosse trattato di un episodio di
assenteismo individualmente realizzato da un solo dipendente, la
credibilità dell'amministrazione sarebbe stata meno compressa di
quanto in concreto lo è stata a causa dei fatti in questione). La
ha da sempre precisato che il danno all'immagine ed al prestigio
consiste nella lesione di beni immateriali inidonei a costituire
oggetto di scambio e privi di valore di mercato, ma economicamente
valutabili. La Corte di Cassazione, nel riconoscere la
giurisdizione della in materia di danno all'immagine della Pubblica
Amministrazione, ha evidenziato che non vanno considerati
esclusivamente i costi sostenuti ma anche quelli futuri ed
eventuali, senza che sia necessario fornire la prova concreta delle
spese effettuate. Le Sezioni Riunite della hanno affermato che il
danno all'immagine deve essere individuato nell'ambito dei danni
non patrimoniali come danno-evento e non come danno-conseguenza. In
punto di quantificazione del danno le Sezioni Riunite hanno
ritenuto che si può fare riferimento, oltre che alle spese di
ripristino già sostenute, anche a quelle ancora da sostenere. La
sussistenza del danno da disservizio è configurabile sia per
l'atteggiamento intimidatorio e minaccioso adottato da un
convenuto, creando un'insostenibile situazione di tensione tale da
deteriorare il buon andamento dell'Ufficio, sia per lo svolgimento
di indagini penali, come esposto dallo stesso P.M., che hanno
inciso nello svolgimento dell'attività dell'ufficio, con le
perquisizioni della P.G., le acquisizioni documentali, ecc. In
siffatto contesto, la regolarità dei servizi è stata
inevitabilmente compromessa con conseguente calo della
produttività, che non può essere provato nel suo preciso ammontare,
ma va quantificato in via equitativa (1).
(1)
Si legge quanto appresso nel testo della sentenza: "… Passando alla
trattazione del merito, e considerate le eccezioni mosse dal
difensore della C. e dal difensore di I. in ordine alla valenza
probatoria della sentenza di patteggiamento, va in primo luogo
chiarita la rilevanza di tale sentenza penale nell'ambito del
giudizio di responsabilità contabile. La sentenza pronunciata nel
giudizio penale ex art. 444 c.p.p., pur non facendo stato nei
giudizi civili ed amministrativi (art. 445 c.p.p.), costituisce una
fonte di cognizione soggetta al libero apprezzamento del Giudice.
Gli elementi raccolti nel procedimento penale ben possono essere
oggetto di autonoma valutazione nel giudizio innanzi alla , alla
stregua di tutti gli altri elementi di prova di cui il giudice
dispone. Il giudice contabile, pertanto, valuta la sentenza penale
di patteggiamento, non perché abbia valore probatorio in sé, ma
perché non può sottrarsi dal valutare i fatti e gli atti addotti
dall'attore ed emergenti dal materiale probatorio contenuto nel
fascicolo penale. In tal senso è il costante e consolidato
orientamento giurisprudenziale di questa Corte (Cfr.: Sez.
Giurisdiz. Campania, sent. n. 15 del 5/10/1992; Sez. Giurisdiz.
Puglia, sent. n. 48 del 26/7/1993; Sez. Giurisdiz. Piemonte, sent.
n. 308 del 21/5/1998; Sez. App. II, sent. n. 32 del 23/10/1995;
Sez. Giurisdiz. Liguria, sent. n. 89 del 17/10/1995; Sez. App. I,
sent. n. 34 del 21/12/1995; Sez. Giurisdiz. Lombardia, sent. n.
1028 del 6/5/1996; Sezioni Riunite, sent. n. 68 del 2/10/1997; Sez.
Giurisdiz. Fr. Ven. Giu., sent. n. 435 del 29/12/1998; Sez.
Giurisdiz. Molise, sent. n. 34 del 12/4/2000; Sez. Giurisdiz.
Lazio, sent. n. 3087 del 12/11/2002; Sez. Giurisdiz. Abruzzi, sent.
n. 756 del 28/10/2002). Si osserva, inoltre, che se il consenso
prestato dall'imputato al patteggiamento della pena non può
assumere, come sostenuto dai difensori, valore confessorio in senso
tecnico, e non può, pertanto, costituire di per sé elemento di
prova della sua colpevolezza, va, tuttavia, evidenziato che la
sentenza patteggiata in tanto può essere emessa in quanto il
giudice penale non abbia riscontrato elementi a favore del
proscioglimento dell'imputato (art. 129 c.p.p.). Nel caso di
specie, il GIP, con il decreto che disponeva il rinvio a giudizio
di C.M. e di I.C., riscontrava elementi di reità emergenti dalle
s.i.t. rese dagli altri dipendenti e dai responsabili della
Direzione Provinciale del tesoro, con specifico riferimento a
quanto da loro direttamente osservato e alle proposte da loro
ricevute in merito al coinvolgimento nella condotta criminosa, e
dal riscontro effettuato al termine delle presenze in data
21/8/1997, dai relativi tabulati e dai fogli di presenza. I gravi
indizi di colpevolezza emersi a carico dei convenuti, portavano il
G.I.P. a disporre nei confronti degli stessi l'applicazione della
misura interdittiva della sospensione dall'esercizio dei rispettivi
pubblici uffici per mesi due (l'ordinanza del G.I.P. è stata
annullata in sede di gravame). Premesso tutto ciò, il Collegio,
previa valutazione degli elementi di prova prodotti dall'attore,
deve pronunciarsi in ordine alla fondatezza o meno della domanda
contenuta nell'atto di citazione.
A) I signori G., C., I., sono stati citati davanti a questo giudice
per essersi scambiati vicendevolmente i cartellini magnetici
vidimandoli in modo da far risultare falsi orari di entrata e di
uscita, con danno per l'Amministrazione del Tesoro loro datrice di
lavoro dell'indebita percezione di quote di retribuzione relative a
prestazioni ed ore di lavoro non prestato. In relazione a tale
fattispecie il P.M. ha contestato una responsabilità di tipo
solidale.
B) Al signor G. sono stati contestati fatti dannosi posti in essere
singolarmente.
C) Alla signora C. è stato contestato il danno derivante
dall'indebita percezione dell'assegno per il proprio nucleo
familiare. In relazione alla fattispecie di danno di cui al punto
A), le indagini penali sono scaturite dalla denuncia effettuata
dalla signora R. M. che, all'epoca dei fatti, sostituiva il
funzionario dirigente dell'Ufficio quando questi si allontanava per
lavoro, malattia o periodi di vacanza. Nella denuncia, sporta dalla
R. in data 27/8/1997, vengono esposti i seguenti fatti. In seguito
alle lamentele che alcuni dipendenti avevano rappresentato circa lo
scambio di cartellini magnetici tra alcuni dipendenti al fine di
fare risultare orari di permanenza in ufficio non corrispondenti
alla reale presenza, la R., in data 21/8/1997, effettuava dei
controlli per verificare la fondatezza o meno delle riferite
illiceità. Venivano constatati i seguenti elementi. La Signora C.M.
alle ore 8.41 non era in ufficio e nell'apposito foglio delle
entrate-uscite non risultava né l'orario di entrata né la sigla
della stessa; nel pomeriggio alle ore 17 la C. non era presente in
ufficio e sul foglio delle entrate-uscite, in corrispondenza del
suo nome vi era apposto l'orario 17.00. Dall'esame dei tabulati
relativi ai movimenti di ingresso e uscita la R., il giorno
successivo, constatava che la signora C. in data 21/8/1997
risultava avere vidimato il cartellino alle ore 7.50, mentre alle
ore 8.41 non era presente in ufficio; l'uscita serale risultava
alle ore 17.27, quando alle ore 17.00 la stessa non era più in
ufficio. Nello stesso giorno alle ore 14.29 la R. non trovava in
Ufficio il signor I.C. e non riscontrava alcuna firma in rientro
nell'apposito foglio. Alle ore 15.30 lo incontrava all'interno
dell'Ufficio e constatava nel predetto foglio l'avvenuta
apposizione di uno "scarabocchio" accanto al nome dello stesso
(senza indicazione alcuna dell'orario di entrata). Dal tabulato dei
movimenti di ingresso e uscita risultava che il suo cartellino era
stato vidimato alle ore 14.15, mentre alle ore 14.29 egli non era
stato trovato in ufficio e non aveva firmato il foglio delle
entrate-uscite. La R. notava, nella stessa data, il signor G.C.
allontanarsi dall'ufficio alle ore 17.00 e riscontrava,
successivamente, che sul foglio delle entrate-uscite in
corrispondenza del suo nome vi era apposto l'orario 17.28 e non
17.00. Dal tabulato dei movimenti di ingresso e uscita risultava
che il G. aveva timbrato in uscita alle ore 17.27, mentre in realtà
alle ore 17.00 si era allontanato dall'ufficio. A questo punto la
R. nella denuncia racconta di avere contattato i predetti soggetti
al fine di ricevere spiegazioni circa le constatate irregolarità:
la C. ammetteva le proprie responsabilità dichiarando che un'altra
persona, della quale preferiva tenere nascoste le generalità, aveva
vidimato il suo cartellino magnetico; anche il signor G. ammetteva
che il proprio cartellino era stato vidimato da un'altra persona,
che indicava in quella di I.C.. Il signor I., interpellato
successivamente, negava ogni addebito. Le indagini condotte dalla
Stazione dei Carabinieri di Imperia hanno portato all'acquisizione
delle sommarie informazioni testimoniali rese dal personale
dipendente in servizio nel predetto ufficio del Tesoro di Imperia.
Il Direttore dell'ufficio D. A., già in data 21/10/1996, rilevava
che il G. aveva abbandonato l'ufficio alle ore 14.10 omettendo di
effettuare la transazione di uscita per poi provvedervi al momento
del suo rientro, alle successive 14.53, in modo tale da far
risultare che l'uscita dall'ufficio era da attribuirsi a tale
orario come risultava dal rilevatore delle presenze. Di ciò dava
comunicazione allo stesso G., con lettera del 23/10/1996,
avvertendolo che, in caso di reiterazione di analogo episodio, lo
avrebbe denunciato all'A.G. Dalle sommarie informazioni
testimoniali dei dipendenti B. A., G. M., P. F., P. S., A. A., è
emerso che più di un dipendente aveva ricevuto da G.C. e da I.C. la
proposta di diventare complici dello stratagemma di lasciarsi
vicendevolmente in carico i rispettivi cartellini magnetici. …
Secondo quanto accertato dai Carabinieri di Imperia, anomalie
venivano riscontrate sui fogli di presenza, in corrispondenza dei
nominativi di I. di G. e della C.. Una persona non identificata,
inoltre, aveva manomesso l'apparecchio in modo tale che lo stesso
non potesse più trasmettere i dati al terminale collocato
nell'ufficio segreteria. Tale manomissione veniva riscontrata dal
tecnico incaricato della riparazione di quanto in un primo tempo
sembrava essere un semplice guasto (comunicazione fatta dal
Direttore D. ai Carabinieri in data 7/7/1997). Nell'interrogatorio
presso la Procura della Repubblica, la C. e l'I. hanno negato di
avere posto in essere comportamenti illeciti; il G. si è avvalso
della facoltà di non rispondere. Le molteplici dichiarazioni rese
da un numero consistente di dipendenti (circa 10) riferiscono tutte
elementi e circostanze che confermano il comportamento illecito
tenuto dai convenuti i quali, non soltanto in data 21/8/1997 (come
provato dai puntuali accertamenti eseguiti dalla R.), ma anche in
altre occasioni si sono illecitamente scambiati il cartellino
magnetico delle presenze al fine di fare figurare prestazioni
lavorative non realmente effettuate. … La condotta illecita fonte
di danno erariale è stata adeguatamente provata dall'attore e il
Collegio deve affermare la responsabilità dei convenuti. Trattasi
di danno che, certo nell'an, non può essere quantificato nel suo
preciso ammontare, ma va determinato in via equitativa ex art. 1226
c.c. Al riguardo, il Giudice reputa che la quantificazione del
danno effettuata dal P.M. (in complessive euro 5.401,29), in
ragione di un'ora di lavoro non prestato per ogni giorno di
presenza in ufficio per ciascun dei convenuti nel periodo da
settembre 1996 all'agosto 1997, non sia supportata da sufficienti
elementi di riscontro. Certamente non soltanto il 21/8/1997, ma
anche in altre occasioni i predetti soggetti si sono scambiati i
cartellini magnetici; tuttavia, avuto riguardo anche alle
dichiarazioni rese in sede penale dalla signora V. (s.i.t. rese il
2/9/1997) e dalla signora A. M. (verbale del 12/9/1997), le quali
hanno riferito di un ricorso a tale fenomeno soprattutto nei
periodi in cui era assente il Direttore dell'Ufficio signor D., il
Collegio ritiene di dovere equitativamente quantificare il danno in
complessivi euro 2.700,00, oltre rivalutazione monetaria dal
21/8/1997. Tale somma dovrà essere risarcita in solido da C., G.,
I. Parimenti fondata è la domanda di risarcimento del danno
all'immagine. La notizia dei comportamenti illeciti tenuti dai
convenuti ha avuto un'ampia diffusione nel pubblico, essendo stata
riportata sul Secolo XIX, in diverse date e con riferimento agli
sviluppi del procedimento penale. La divulgazione dei fatti in
argomento con la configurazione di una "congrega dell'assenteismo",
generando nei cittadini un inevitabile senso di sfiducia sulla
efficienza e serietà dell'Ufficio di riferimento, ha determinato
una lesione del prestigio dell'amministrazione. Il danno per la
perdita di credibilità ed affidabilità di una amministrazione
pubblica è configurabile non soltanto nei casi di posizione
rappresentativa dell'autore dell'illecito all'interno
dell'Amministrazione - come vorrebbe la difesa dell'I. - , ma anche
avuto riguardo alla tipologia dell'illecito e all'impatto che la
notizia provoca nell'opinione pubblica. Nel caso di specie, si è
trattato di comportamento illecito coinvolgente ben tre unità dello
stesso ufficio, nell'ambito di un'azione che ha avuto come
presupposto l'esistenza di un disegno criminoso convenuto tra i
predetti soggetti. In altri termini, se si fosse trattato di un
episodio di assenteismo individualmente realizzato da un solo
dipendente, la credibilità dell'amministrazione sarebbe stata meno
compromessa di quanto in concreto lo è stata a causa dei fatti in
questione. Quanto alle eccezioni mosse dalla difesa C. sulla
inesistenza di pregiudizio patrimoniale connesso con l'asserito
danno all'immagine, il Collegio osserva che la di questa Corte ha
precisato che il danno all'immagine ed al prestigio consiste nella
lesione di beni immateriali inidonei a costituire oggetto di
scambio e privi di valore di mercato, ma economicamente valutabili.
La Corte di Cassazione, nel riconoscere la giurisdizione della in
materia di danno all'immagine della Pubblica Amministrazione, ha
evidenziato che non vanno considerati esclusivamente i costi
sostenuti ma anche quelli futuri ed eventuali, senza che sia
necessario fornire la prova concreta delle spese effettuate (Cfr.,
per i riferimenti giurisprudenziali in essa contenuti, Sezione
Giurisdizionale Liguria, sent. n. 30 del 14/1/2003). Le Sezioni
Riunite di questa Corte nella recente sentenza n. 10/2003/QM,
peraltro richiamata dalla difesa C., nel rispondere al quesito se
l'an del danno all'immagine debba essere individuato nell'ambito
dei danni non patrimoniali o in quello del danno-conseguenza
(patrimoniale riflesso), hanno affermato che il danno all'immagine
deve essere individuato nell'ambito dei danni non patrimoniali come
danno-evento e non come dannoconseguenza. In punto di
quantificazione del danno le Sezioni Riunite hanno ritenuto che si
può fare riferimento, oltre che alle spese di ripristino già
sostenute, anche a quelle ancora da sostenere. In quest'ultimo
caso, la valutazione equitativa, ex art.. 1226 c.c., potrà fondarsi
su prove anche presuntive od indiziarie. Con riferimento alle
considerazioni svolte, il Collegio, discostandosi dalla
quantificazione del P.M. (euro 5.164,57), ritiene di dovere
equitativamente determinare il danno all'immagine in euro 1.500,00.
Condanna i convenuti, ciascuno al pagamento di 1/3 della
complessiva somma di euro 1.500,00 e tutti e tre in solido per
l'intero. La sussistenza del danno da disservizio, anch'esso
oggetto di domanda giudiziale, è stata ampiamente provata dal P.M.
con gli elementi evidenziati nell'atto di citazione e trova
conferma negli atti del fascicolo penale. Gli impiegati che avevano
testimoniato sugli illeciti in argomento, con atto del 30/10/1997,
denunciavano ai Carabinieri l'atteggiamento provocatorio e
minaccioso che era stato assunto soprattutto dal G.. In particolare
denunciavano: minacce contro le persone; minacce rivolte al lavoro
("G. controlla, o fa controllare da colleghi di sua fiducia, il
comportamento degli impiegati nell'ambito dell'ufficio. Ogni
rimprovero effettuato dal Direttore alla sua persona viene
riversato sugli altri colleghi"). Il Direttore dell'Ufficio con
lettera del 3/11/1997 comunicava ai Carabinieri che l'atteggiamento
intimidatorio e minaccioso adottato soprattutto dal G. aveva creato
"un'insostenibile situazione di tensione che sta deteriorando il
buon andamento dell'Ufficio." Le indagini penali, come ha esposto
il P.M., hanno inciso nello svolgimento dell'attività dell'ufficio,
con le perquisizioni della P.G., le acquisizioni documentali, ecc.
In siffatto contesto, la regolarità dei servizi è stata
inevitabilmente compromessa con conseguente calo della
produttività, che non può essere provato nel suo preciso ammontare,
ma va quantificato in via equitativa. Il Collegio, discostandosi
dalla quantificazione del P.M. (euro 5.164,57), determina in euro
1.000,00 il danno da disservizio. Per tale danno condanna G. al
pagamento di euro 500,00; C. e I. al pagamento ciascuno di euro
250,00 e tutti e tre in solido per l'intera somma di euro 1.000,00.
B) I fatti dannosi contestati individualmente al signor G. trovano
ampio riscontro negli atti del fascicolo penale, e non sono stati,
peraltro, contestati dall'interessato, il quale non si è costituito
in giudizio. 1) L'episodio della presentazione del certificato
medico falso da parte del G. al fine del conseguimento di un giorno
di assenza per malattia, è provato dal disconoscimento effettuato
dal dott. F. ("smentisco nel modo più categorico che la scrittura
impressa sul referto possa appartenere alla mia persona…" s.i.t.
rese dal medico in data 21/9/1997). 2) Anche l'episodio del
danneggiamento da parte del G. di una sedia e dello schedario
dell'ufficio, risulta adeguatamente provato in sede penale (s.i.t.
rese da P. Maria Teresa il 25/9/1997 e da M. Maria Antonietta in
data 27/9/1997). 3) Il G., inoltre, in data 21/10/1996 ha vidimato
il proprio tesserino magnetico segnapresenze in uscita alle ore
14,53 (orario del suo effettivo rientro pomeridiano) anziché alla
reale ora in cui si era allontanato dall'ufficio (ore 14,10)
apponendo contestualmente un falso orario sul foglio delle
presenze, e così procurando un danno all'Amministrazione
corrispondente alla retribuzione relativa al lavoro non prestato.
Il G., in seguito all'avvertimento del Direttore dell'Ufficio in
data 23/10/1996 e nonostante avesse riconosciuto di avere
sbagliato, proponendosi di non farlo più, ricorse anche allo
stratagemma dello scambio del tesserino magnetico, continuando a
disattendere gli obblighi inerenti all'osservanza dell'orario di
servizio e ponendo in essere la fattispecie dannosa di cui alla
precedente lettera A). Il Collegio, pertanto, condanna il G. al
pagamento di euro 58,89 per l'episodio di cui al suddetto n. 1), ad
euro 103,29 per l'episodio di cui al n. 2) e ad euro 7.03 per
l'episodio di cui al n. 3), per un totale di euro 169,21, oltre
rivalutazione monetaria dal mese di giugno del 1997. … In
conclusione i convenuti vanno condannati nei termini di cui alle
predette lettere A, B, C.
P.Q.M.
La ,
Sezione Giurisdizionale regionale per la Liguria, definitivamente
pronunciando
CONDANNA
G.C., C.M., I.C., in solido e in parti uguali, al pagamento di euro
2.700,00 (duemilasettecento/00), oltre rivalutazione monetaria dal
21/8/1997. Sulla predetta somma dalla data del deposito della
presente sentenza si applicano gli interessi legali. Per il danno
all'immagine condanna i predetti, ciascuno al pagamento di 1/3
della somma complessiva di euro 1.500,00 (millecinquecento/00) e
tutti e tre in solido per l'intero. Dalla data del deposito della
presente sentenza si applicano gli interessi legali. Per il danno
da disservizio condanna il G. al pagamento di euro 500,00
(cinquecento/00); C. e I. al pagamento ciascuno di euro 250,00
(duecentocinquanta/00) e tutti e tre in solido per l'intera somma
di euro 1.000,00 (mille/00) Dalla data del deposito della presente
sentenza si applicano gli interessi legali.
CONDANNA
G.C.
al pagamento di euro 169,21 (centosessantanove/21), oltre
rivalutazione monetaria dal mese di giugno del 1997. Gli interessi
legali decorrono dalla data di deposito della presente
sentenza.
CONDANNA
C.M. al pagamento della
somma di euro 371,85 (trecentosettantuno/85) Dal deposito
della presente sentenza si applicano gli interessi legali. Le
spese di giudizio quantificate in euro incombono in parti
uguali sui predetti soggetti. Così deciso in Genova, nella
camera di consiglio del 13 giugno
2003. |
