CARABINIERI

1. Premessa

Il percorso normativo di riconoscimento e qualificazione delle competenze della Croce Rossa Italiana è iniziato con la legge 21 maggio 1882, n. 768(1), con la quale il Governo venne autorizzato all'erezione in ente morale dell'Associazione della Croce Rossa Italiana, ponendola sotto la tutela e sorveglianza dei Ministeri della Guerra e della Marina. A questi fu attribuita la competenza dell'approvazione dello statuto dell'Associazione, almeno sino al 1945(2). Il Regio decreto 7 febbraio 1884, n. 1243(3) statuì l'erezione in corpo morale dell'Associazione italiana della Croce Rossa, concedendo l'uso dei distintivi e dei titoli previsti dalla convenzione internazionale di Ginevra del 22 agosto 1864(4). I successivi interventi legislativi furono il Regio decreto legge 10 agosto 1928, n. 2034(5) ed il Regio decreto 21 gennaio 1929, n. 111(6). Lo statuto, approvato con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 5 luglio 2002, n. 208(7), sostituisce ed abroga quello precedente adottato con D.P.C.M. del 7 marzo 1997, n. 110(8).

2. Gli interventi di carattere generale

Il nuovo statuto ha mantenuto i sette principi fondamentali che rappresentano il substrato della Croce Rossa Internazionale sul quale sono state erette le singole Associazioni nazionali: umanità(9), imparzialità(10), neutralità(11), indipendenza(12), volontarietà(13), unità(14) e universalità(15). Lo statuto del 2002 si caratterizza, oltre che per alcune innovazioni, tra le quali spiccano l'introduzione di ulteriori articolazioni a livello locale, per una maggiore sistematicità a livello generale, con una maggiore determinazione di compiti e funzioni. Viene riaffermata la "personalità giuridica di diritto pubblico dell'Associazione" (art. 5), che ne sottolinea la forte connessione con la realizzazione delle finalità statuali del settore.

Tra i principali interventi del 2002 sullo statuto dell'Associazione, particolare importanza riveste l'indicazione dei principi generali ai quali l'ordinamento di essa si ispira, costituiti dal "principio di separazione tra le funzioni di indirizzo e controllo e le funzioni di gestione" e dai "criteri di efficacia, efficienza ed economicità". Sotto il profilo dell'articolazione territoriale, appare molto interessante l'istituzione dei comitati locali, con pieni poteri in campo organizzativo ed amministrativo. La costituzione dei comitati locali rappresenta uno dei punti nodali di tutto lo statuto perché viene permessa, anche a livello locale, la creazione di articolazioni decentrate del comitato provinciale, in precedenza non prevista, e che, di fatto, si realizzava con la costituzione delle delegazioni, articolazioni a livello periferico, prive, però, di poteri organizzativi e amministrativi. Gli organi che compongono i comitati locali sono l'assemblea dei soci, il consiglio direttivo locale e il presidente del comitato locale. Un'altra caratteristica dello statuto del 2002 è la scomparsa del rappresentante della Prefettura in seno ai consigli direttivi provinciali, che viene sostituito da un rappresentante dell'ente provincia e di uno del comune o dei comuni presenti nel territorio di competenza per il consiglio direttivo locale. È possibile spiegare questa modifica statutaria con la necessità di mantenere le componenti dell'associazionismo volontaristico sempre più vicine al territorio, garantendo una maggiore partecipazione dei cittadini alle attività di settore, che comprendono anche quelle di protezione civile(16).

Tra le figure nuove che lo Statuto prevede, spiccano il direttore generale(17), al quale è stata conferita grande importanza, il direttore regionale(18) e quello provinciale(19), rispettivamente a livello centrale, regionale e provinciale. Questi soggetti hanno il compito di provvedere ad esercitare tutti i poteri di gestione, con autonomi poteri di spesa e di organizzazione sia delle risorse umane sia degli strumenti a loro disposizione. In ambito provinciale, un'altra novità è data dall'istituzione di un revisore per la gestione dell'amministrazione e della contabilità(20). Rimane centrale, nella vita dell'Associazione, la figura del Presidente generale, necessario soprattutto in tempo di guerra ed in occasione di calamità di particolare rilievo. Va sottolineato che nonostante l'intervento normativo fosse rivolto ad eliminare il commissariamento dell'Ente, di fatto la situazione alla data attuale è invariata(21). Solamente la completa riorganizzazione della Croce rossa italiana, anche attraverso necessari ed ulteriori interventi statutari(22), potrà garantire una regolare attività della struttura.

Infine, sono state modificate le disposizioni relative al personale civile ed alla sua partecipazione alla vita associativa. Quest'ultimo instaura un rapporto di lavoro sulla base delle leggi e del contratto di comparto per gli enti pubblici non economici, eccezion fatta per le disposizioni di cui al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 recante "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche" e di leggi speciali in materia di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione(23). Un altro aspetto di novità dello Statuto rispetto al precedente del 1997 riveste il profilo elettorale e, conseguentemente, la partecipazione alla vita associativa della Croce rossa. Dalle attività elettorali sono stati esplicitamente esclusi tutti i dipendenti civili. Ciò, evidentemente, per rafforzarne l'aspetto caratterizzante di associazione, con una partecipazione esclusiva dei soli soci. Un'ulteriore particolarità è legata alla modifica della definizione dell'emblema, abbandonando definitivamente la macchinosa descrizione usata all'interno dell'associazione(24), per una decisamente più funzionale allo scopo, "[…] una croce rossa su fondo bianco, ai sensi delle quattro convenzioni di Ginevra del 1949, e successive modificazioni e integrazioni"(25). Lo Statuto, in definitiva, interviene essenzialmente nel riorganizzare la struttura operativa dell'Associazione italiana senza apportare modifiche nella componente militare e nei compiti di carattere internazionale, modellati sullo schema dello statuto del 1997.

3. Il carattere internazionale(26)

Il primo tra tutti i compiti riportati all'articolo 2 è quello di "partecipare in tempo di guerra e comunque in caso di conflitto armato, in conformità a quanto previsto dalle quattro convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949(27), ed ai protocolli aggiuntivi successivi, allo sgombero ed alla cura dei feriti e dei malati di guerra, nonché delle vittime dei conflitti armati, allo svolgimento dei compiti di carattere sanitario ed assistenziale connessi all'attività di difesa civile; disimpegnare il servizio di ricerca e di assistenza dei prigionieri di guerra, degli internati, dei dispersi, dei profughi, dei deportati e rifugiati. L'organizzazione di tali servizi è predeterminata in tempo di pace per il tempo di guerra dal Ministero della difesa, ferme restando le competenze degli organi del Servizio sanitario nazionale". In questo senso viene messo in luce il carattere internazionale dell'Associazione della Croce Rossa Italiana.

Il primo compito enunciato è strettamente connesso proprio alle convenzioni di Ginevra ed ai protocolli aggiuntivi, i quali, è giusto ricordarlo, hanno permesso l'attuazione delle norme previste per i prigionieri, i feriti, gli ammalati e i civili coinvolti in operazioni belliche anche nei conflitti che si svolgono all'interno degli Stati stessi e non solo tra Stati, garantendo così una necessaria maggiore tutela soprattutto della popolazione civile, la quale, specialmente nei conflitti a bassa intensità e di carattere regionale, si è trovata a patire numerose sofferenze. Tra i compiti (art. 2, lett. h) sono ricompresi anche la promozione e la diffusione dei principi umanitari che caratterizzano l'istituzione della Croce Rossa internazionale, con evidente riferimento all'applicazione non solo dei principi cardine dell'Associazione, ma delle convezioni internazionali e dei protocolli aggiuntivi. In questo ambito, stretto è il legame tra la Croce Rossa Italiana e le Forze Armate, grazie alla formazione di personale militare (delle quattro Forze Armate e del Corpo della Guardia di Finanza) che segue corsi di Diritto Internazionale Umanitario, in previsione di una applicazione in Teatro d'Operazioni.

Questa formazione è vieppiù necessaria per i Carabinieri in considerazione di quanto riportato dall'articolo 5 "partecipazione ad operazioni militari in Italia ed all'estero" del Decreto Legislativo 5 ottobre 2000, n. 297(28), che prevede, al punto 3, per i comandanti dell'Arma dei Carabinieri, analogamente agli altri comandanti militari, l'osservanza delle norme di diritto internazionale umanitario in concorso, ove previsto, con gli organismi internazionali competenti "in caso di conflitti armati e nel corso delle operazioni di mantenimento e ristabilimento della pace e della sicurezza internazionale".

4. La componente militare

Sempre attraverso i compiti dell'Associazione della Croce rossa italiana definiti nello statuto, si può apprezzare lo stretto collegamento che l'organizzazione mantiene con le Forze armate. Alla lettera f ) viene sottolineata la collaborazione con queste ultime "per il servizio di assistenza sanitaria". Tra le varie componenti della Croce Rossa Italiana, ve ne sono due che fanno parte delle Forze Armate in qualità di servizi ausiliari(29). Le due componenti si identificano nel Corpo militare(30) della Croce rossa italiana e nel Corpo delle infermiere volontarie(31). È importante sottolineare che l'ultimo anello della catena di comando dei due servizi ausiliari è diversa in quanto, sebbene entrambi dipendano direttamente dal Presidente, sotto il profilo operativo, per il Corpo Militare(32) la dipendenza diretta rimane confermata nella figura del Presidente dell'Associazione che mantiene tale compito anche in caso di mobilitazione, mentre, per il Corpo delle infermiere volontarie(33), la competenza è del Capo di Stato Maggiore della Difesa.

Tra i molteplici compiti previsti dallo statuto è necessario ricordare anche che l'Associazione ha l'obbligo di svolgere le proprie attività ordinarie circa la preparazione del personale, dei materiali e delle strutture di pertinenza secondo le direttive e sotto la vigilanza del Ministero della Difesa. In questo caso, sia per quanto riguarda l'organizzazione sia per il funzionamento, i Corpi sono sovvenzionati dallo Stato(34). Infine per i due Corpi ausiliari delle Forze armate un aspetto di carattere operativo molto importante è la corrispondenza dei centri di mobilitazione, previsti per legge nella sede e nelle competenze territoriali determinate dal presidente generale, con l'organizzazione territoriale dell'Esercito(35). Concludendo il nuovo Statuto, nelle intenzioni dell'Esecutivo dovrà garantire una maggiore efficienza, efficacia ed economicità dell'azione dell'Associazione, ma ciò non costituisce l'unico intervento, stante anche l'attuale situazione di gestione commissariale di essa. Oltre ai possibili ulteriori modifiche dello Statuto, come già ricordato(36), per quanto riguarda le componenti ausiliarie delle Forze armate è in corso, presso la Commissione Difesa (4^) del Senato, la stesura di una proposta di legge delega al Governo per il riordino dei Corpi della Croce Rossa italiana ausiliari delle Forze armate(37).

(1) - Provvedimenti relativi all'Associazione italiana della Croce Rossa, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 1° giugno 1882, n. 129 - 3a Serie.
(2) - Quando passarono poi all'Alto Commissariato per l'igiene e la sanità pubblica, successivamente trasformato in Ministero. Attualmente i compiti di controllo, in parte, sono demandati al Ministero della Salute.
(3) - Erezione in corpo morale dell'Associazione italiana della Croce Rossa, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 7 aprile 1884, n. 84 - 3a Serie.
(4) - Convenzione per il miglioramento della sorte dei soldati feriti degli eserciti in campagna, permettendo l'uso dei servizi di base (poste e telegrafi, ferrovie) "come facente parte dell'esercito". La convenzione fu siglata al termine di una conferenza internazionale alla quale presero parte dodici plenipotenziari in rappresentanza di altrettanti Stati, tra i quali il Regno d'Italia. Va sottolineato che l'Italia, nei regolamenti delle proprie Forze Armate, sin da quel momento sarà uno dei pochi Stati, oltre che dei primi, a riportare indicazioni per il trattamento dei feriti e dei prigionieri di guerra. Cfr.: A. MARCHEGGIANO, Il diritto umanitario e sua introduzione nella regolamentazione dell'Esercito italiano, due voll., Roma, Ufficio Storico Stato Maggiore Esercito, 1991 e la voce "Croce Rossa Internazionale" curata da P. BENVENUTI in ENCICLOPEDIA GIURIDICA, Roma, 1988.
(5) - Provvedimenti necessari per assicurare il funzionamento della Croce Rossa italiana, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 19 settembre 1928, n. 219 e convertito con legge 20 dicembre 1928, n. 3133. All'indomani del primo conflitto mondiale anche la Croce Rossa Italiana fu sottoposta ad inchiesta parlamentare per il suo operato. Cfr.: STEFANIA BARTOLONI, La Croce rossa italiana nella Grande guerra e l'inchiesta parlamentare, in CARLO CROCELLA e FILIPPO MAZZONIS (a cura di), L'inchiesta parlamentare sulle spese di guerra (1920-1923), Camera dei deputati, vol. I Saggi, Roma, 2002.
(6) - Approvazione dello statuto organico dell'Associazione italiana della Croce Rossa, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 19 febbraio 1929, n. 42.
(7) - Approvazione del nuovo statuto dell'Associazione italiana della Croce Rossa, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 settembre 2002, serie generale - n. 224. Con D.P.C.M. n. 297 del 3 ottobre 2003 è stato parzialmente modificato l'articolo 57, co. 2 del nuovo statuto nella parte che riguarda la permanenza, elevata da "non più di dodici mesi" a "prorogabili fino a ventiquattro in sede di prima attuazione del presente statuto" del Commissario straordinario.
(8) - Regolamento recante approvazione del nuovo statuto dell'Associazione italiana della Croce Rossa, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 26 aprile 1997, serie generale - n. 96. Tra il 1929 ed il 1997 vi furono numerosi altri interventi normativi, tra i quali si segnala il D.P.R. 613 del 1980, "Riordinamento della Croce Rossa Italiana emanato ai sensi dell'articolo 70 della legge 833 del 1978". L'intervento legislativo del 1997 fu condotto per sanare la gestione commissariale dell'ente, protrattasi per un periodo quasi ventennale, con evidenti conseguenze sull'efficacia dell'azione amministrativa. Cfr.: GIORNALE DI DIRITTO AMMINISTRATIVO n. 6/1998, pag. 556.
(9) - Articolo 1, comma 1.a). Si riporta il significato per ognuno dei principi, Umanità: "Nata dall'intento di portare soccorso senza discriminazioni ai feriti sui campi di battaglia, la Croce rossa, in campo internazionale e nazionale, si adopera per prevenire e lenire in ogni circostanza le sofferenze degli uomini, per far rispettare la persona umana e proteggerne la vita e la salute; favorisce la comprensione reciproca, l'amicizia, la cooperazione e la pace duratura fra tutti i popoli".
(10) - Articolo 1, comma 1.b). Imparzialità: "Opera senza distinzioni di nazionalità, di razze, di religione, di condizione sociale e di appartenenza politica".
(11) - Articolo 1, comma 1.c). Neutralità: "Si astiene dal partecipare alle ostilità di qualsiasi genere e alle controversie di ordine politico, razziale e religioso".
(12) - Articolo 1, comma 1.d). Indipendenza: "La Croce rossa svolge in forma indipendente e autonoma le proprie attività in aderenza ai suoi principi, è ausiliaria dei poteri pubblici nelle attività umanitarie ed è sottoposta solo alle leggi dello Stato ed alle norme internazionali che la riguardano".
(13) - Articolo 1, comma 1.e). Volontarietà: "La Croce rossa è un'istituzione di soccorso, disinteressata e basata sul principio volontaristico".
(14) - Articolo 1, comma 1.f ). Unità: "Nel territorio nazionale non vi può essere che una sola associazione di Croce rossa aperta a tutti e con estensione della sua azione umanitaria all'intero territorio".
(15) - Articolo 1, comma 1.g). Universalità: "La Croce rossa italiana partecipa al carattere di istituzione universale della Croce rossa, in seno alla quale tutte le società nazionali hanno uguali diritti e il dovere di aiutarsi reciprocamente".
(16) - L'attività di Protezione Civile è prevista dall'articolo 2, comma 1, lettera b) e consiste nell'"organizzare e svolgere in tempo di pace servizio di assistenza sociosanitaria in favore di popolazioni nazionali e straniere nelle occasioni di calamità e nelle situazioni di emergenza sia interne sia internazionali e svolgere i compiti di struttura operativa nazionale del servizio nazionale di protezione civile, ai sensi della normativa vigente". Per quest'ultima si rimanda alla legge 24 febbraio 1992 n. 225 e successive modificazioni e integrazioni, "Istituzione del Servizio Nazionale di Protezione Civile".
(17) - Articolo 27 dello Statuto. "1. Il direttore generale è nominato dal consiglio direttivo nazionale, al quale risponde, tra soggetti in possesso di diploma di laurea e di specifica esperienza di gestione di aziende, pubbliche o private, di grandi dimensioni […]".
(18) - Articolo 34, "1. Il direttore regionale, scelto tra le professionalità esistenti nella pianta organica dell'Ente, esercita, nelle regioni di maggiore rilevanza, tutti i poteri di gestione, ha autonomi poteri di spesa e di organizzazione delle risorse umane e strumentali; […]". Si sottolinea che la figura del Direttore regionale sia stata prevista solamente in alcune aree definite "regioni di maggiore rilevanza".
(19) - Articolo 42, "1. Il direttore provinciale, scelto tra le professionalità esistenti nella pianta organica dell'Ente, provvede agli atti di gestione nell'ambito provinciale".
(20) - A livello centrale era già stato istituito un collegio di revisori dei conti presso l'Associazione con legge 25 marzo 1964, n. 206.
(21) - D.P.C.M. del 18 aprile 2003, recante "Nomina del Commissario straordinario dell'Associazione italiana della Croce rossa". Il Decreto, oltre a nominare Commissario straordinario l'avvocato Maurizio Scelli, anche in considerazione della sopravvenuta impossibilità del precedente Commissario, dottor Staffan de Mistura, sottolinea chiaramente la situazione.
(22) - Ibidem, infra.
(23) - Articolo 6 "Personale civile".
(24) - L'articolo 7 "Emblema" del D.P.C.M. 7 marzo 1997, n. 110, "Regolamento recante approvazione del nuovo statuto dell'Associazione italiana della Croce rossa", riportava la descrizione come "il segno della croce formata da due bande rosse in campo bianco, una verticale e ed una orizzontale di uguale misura che si intersecano tra loro al centro formando cinque quadrati equilateri".
(25) - Articolo 7 "Emblema" dello Statuto del 2002. In questo senso, oltre a garantire un criterio di maggiore chiarezza e semplicità espositiva, viene sottolineato il forte legame con le norme internazionali riconducibili al Diritto Internazionale Umanitario.
(26) - Per l'analisi dell'operato del Comitato Internazionale di Croce Rossa durante il secondo conflitto mondiale, cfr.: STEFANO PICCIAREDDA, Diplomazia umanitaria, Bologna, Il Mulino, 2003.
(27) - Rese esecutive dalla legge 27 ottobre 1951, n. 1739. In dettaglio si tratta della: 1. Convenzione relativa al trattamento dei prigionieri di guerra. 2. Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati della Forze armate in campagna. 3. Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti, dei malati e dei naufraghi delle Forze armate sul mare. 4. Convenzione relativa alla protezione delle persone civili in tempo di guerra.
(28) - Recante "norme in materia di riordino dell'Arma dei Carabinieri, a norma dell'articolo 1 della legge 31 marzo 2000, n. 78".
(29) - Si veda l'articolo 14 "Servizi ausiliari", ma anche l'art. 12 "Elettorato", il quale indica tra le categorie di soci attivi, purché in regola con il versamento delle quote associative, anche gli appartenenti agli organismi volontaristici del Corpo militare (lett. a) e del Corpo infermiere volontarie (lett. b).
(30) - Solamente in epoca recente è stata stabilita l'equipollenza del servizio prestato nel Corpo militare della Croce Rossa Italiana a quello di leva. Cfr.: Legge 8 agosto 1995, n. 350, "Riconoscimento del servizio prestato nel Corpo militare della Croce rossa italiana ai fini degli obblighi di leva".
(31) - Per l'analisi dell'operato del Corpo delle Infermiere Volontarie durante il primo conflitto mondiale, cfr.: STEFANIA BARTOLONI, Dalla guerra alla pace: la smobilitazione delle infermiere e l'impresa fiumana, presentato al Convegno dell'Università degli Studi Roma Tre "Guerra e pace - Dall'Italia giolittiana all'Italia repubblicana: Politica estera, cultura politica e correnti dell'opinione pubblica", Roma, Università degli Studi Roma Tre, 18-20 settembre 2003. Della stessa autrice, Donne al fronte. Le Infermiere Volontarie nella Grande Guerra, Roma, Jouvence, 1998 e Italiane alla guerra. L'assistenza ai feriti fra il 1911 e il 1918, Venezia, Marsilio, 2003.
(32) - Si veda il D.P.R. 31 luglio 1980, n. 613, recante "Riordinamento della Croce Rossa italiana", art. 11, primo comma.
(33) - Si veda il D.P.R. 25 ottobre 1999, n. 556, recante "Regolamento di attuazione dell'art. 10 della legge 18 febbraio 1997, n. 25, concernente le attribuzioni dei vertici militari", articolo 2, comma 1, lettera v).
(34) - D.P.R. 31 luglio 1980, n. 613, recante "Riordinamento della Croce Rossa italiana", art. 11, ultimo comma.
(35) - Sezione IV "Centri di mobilitazione", Articolo 35 "Sedi e competenze".
(36) - Vedi nota 22.
(37) - Cfr. resoconto sommario della seduta n. 57 della commissione Difesa del Senato, tenutasi il 27 novembre 2002 (dal sito del Senato della Repubblica).