CARABINIERI

Viene inoltre ribadita la clausola di esonero dall'obbligo di trasmissione delle informazioni, con la specificazione che qualora le informazioni ricevute o da trasmettere afferiscano a dossiers "classificati" ai sensi della normativa italiana, salva l'applicazione delle disposizioni speciali dedicate ai documenti con qualifica di "segreto", o altra superiore, il pertinente riscontro potrà essere fornito solo se l'Ente originatore italiano procederà a declassificare gli atti.

Del resto, questa è un'ipotesi destinata a ripetersi finché tutti gli Stati membri non provvederanno ad adottare unitariamente il sistema 4x4 anche per la classificazione delle informazioni detenute negli archivi interni.

Allo scopo di evitare possibili interferenze o duplicazione di competenze tra gli Organismi attivi nel settore della cooperazione internazionale per il contrasto della criminalità, presso la Direzione Centrale della Polizia Criminale è stato inoltre creato un ufficio specificamente deputato ad assicurare un adeguato raccordo ed il necessario coordinamento tra l'Unità nazionale EUROPOL, la Divisione SIRENE ed il Servizio INTERPOL.

2. I referenti nazionali

L'assegnazione delle aree ai cinque referenti è comunque ispirata ad un carattere meramente programmatico e non comporta la rigidità del riparto delle competenze (eccezion fatta per la D.C.S.A., che è esclusivamente competente per tutte le questioni inerenti il traffico di droga).

Il riparto sopra descritto, infatti, potrà essere variato senza formalità a fronte di particolari esigenze ed in presenza di determinate condizioni: ciò si verificherà, in particolare, nell'ipotesi in cui l'Unità, nel verificare gli archivi a propria disposizione, rilevi che le persone o i fatti segnalati sono stati oggetto di precedente attività investigativa.

Verrà in tal caso attivato l'organismo di polizia che detiene la maggiore concentrazione di informazioni, indipendentemente dalla titolarità formale dell'area coinvolta, e ciò anche in ottemperanza alle direttive citate del Consiglio Generale.

La diffusione capillare delle notizie tra i Referenti Nazionali è inoltre garantita dalla connessione tra i principi della reciprocità informativa e della circolarità informativa.

In base a quest'ultimo, l'Unità, nell'assegnare e distribuire le richieste di informazioni provenienti dall'Unità centrale, oltre a conferire l'incarico al Referente competente, investirà anche tutti gli altri Referenti "per conoscenza", dimodoché questi potranno comunicare al Referente interessato in via principale quanto risulta nei propri archivi, attivando all'occorrenza i rispettivi reparti e, nell'ipotesi in cui siano in corso specifiche attività investigative degli stessi, coordinandosi con il Referente primario.

Le informazioni di valenza strategica o di interesse generale, in ogni caso, dovranno essere inoltrate alle tre Forze di Polizia senza distinzione alcuna, nonché agli altri Organi dipartimentali interessati.

I flussi informativi tra Referenti nazionali ed Unità nazionale, infine, sono modellati su due diversi procedimenti, a seconda che l'iniziativa muova dall'uno o dall'altro soggetto, mentre il contatto finale con l'Ufficio dell'Aja sarà stabilito sempre e comunque dall'U.N.E., tramite gli Ufficiali di Collegamento, salva una particolare ipotesi di cui si dirà tra breve.

a. Richieste di informazioni dall'UNE ai Referenti

L'Unità nazionale può evadere autonomamente la richiesta di informazioni dell'Ufficio centrale, tramite la mera consultazione degli archivi o delle Banche dati disponibili, tra cui il C.E.D. del Ministero degli Interni, e ove lo ritenga opportuno, la estende "per conoscenza" ai Referenti nazionali.

Laddove, invece, dovesse sorgere la necessità di ulteriori e più approfonditi accertamenti, che comportino un'attività informativa e/o investigativa, si procederà allora alla vera a propria richiesta di informazioni, attivando il Referente nazionale direttamente interessato.

Il sistema così configurato lascia un ampio margine di azione a favore della stessa Unità nazionale: la natura eventuale e secondaria del coinvolgimento dei Referenti nazionali, collegato ad una specifica necessità, permette la massima celerità nello scambio di informazioni.

b. Richieste di informazioni dai Referenti all'UNE

Le richieste di informazioni convogliate dai Referenti provengono generalmente da uffici o reparti territoriali degli stessi che intendano avvalersi del canale EUROPOL.

Nel caso in cui le richieste, tramite gli Ufficiali di collegamento, siano rivolte ad Unità nazionali(5) di altri Stati membri, queste interesseranno i propri Referenti nazionali, individuati secondo le norme interne, i quali comunicheranno le risposte esclusivamente al Referente nazionale italiano che ha avviato l'attività informativa(6).

Si realizza così l'unica ipotesi in cui, in ambito EUROPOL, non viene coinvolta né l'Unità centrale né, nel flusso di "ritorno", l'Unità nazionale; ciò è utile anche a comprendere come mai, a fronte di un'unica Unità interforze, a livello nazionale, presso L'Aja siano stati distaccati tre Ufficiali di collegamento: oltre ad una funzione di supporto e consulenza basata sul contributo che deriva dalla peculiare formazione culturale e dall'esperienza professionale dei rappresentanti di ognuna delle tre forze di polizia, si può ritenere che questo particolare procedimento realizzi appieno la ben nota esigenza di celerità e sicurezza dello scambio di informazioni.

La circolare del 1996, infine, ribadisce le tre condizioni per inoltrare la richiesta: la competenza EUROPOL ex art. 2 Conv., il coinvolgimento di due o più Stati membri, la presenza di indizi concreti sull'operatività di una struttura criminale.

Va inoltre ricordato che, in Italia, tutte le richieste inerenti il traffico di stupefacenti provenienti dagli uffici o reparti territoriali delle Forze di polizia devono sempre essere indirizzate alla Direzione Centrale per i Servizi Antidroga, che attiverà l'UNE.

3. Rapporti tra Convenzione Europol ed ordinamento interno: la legge 93/98

Con la Legge 23/3/1998, n° 93, il Parlamento italiano ha autorizzato il Presidente della Repubblica a ratificare sia la Convenzione istitutiva dell'Ufficio Europeo di Polizia, sia l'allegato Protocollo concernente l'interpretazione in via pregiudiziale della Corte di Giustizia C.E.

Da un primo esame dell'atto normativo, è ragionevole ritenere che la Convenzione EUROPOL sia stata considerata, ai sensi dell'art. 80 Cost., alla stregua di un Trattato di natura politica, tale da richiedere la formale Legge di autorizzazione alla ratifica ivi prevista, mentre il meccanismo di adattamento del diritto interno ha operato secondo le note modalità dell'ordine di esecuzione, nelle forme del procedimento ordinario poiché, correttamente, non sono stati ravvisati i caratteri dell'atto normativo internazionale self-executing.

Tale ultima ipotesi trova conferma nel fatto che la stessa Legge di autorizzazione alla ratifica, oltre ad operare un raccordo con le Leggi 675 e 676 del 1996, sulla protezione dei dati, introduce all'art. 5 addirittura una nuova norma penale in materia di segreto d'ufficio, sanzionando quindi l'uso improprio, anche colposo, delle notizie apprese presso l'EUROPOL.

Ed infatti, la Convenzione, articolata complessivamente su 7 Titoli e 47 articoli, solleva numerose questioni di particolare rilievo relative all'adattamento delle disposizioni di diritto interno, sostanziali e processuali, siano esse volte alla tutela di valori accolti a livello costituzionale e di legislazione ordinaria, come nel caso della delicata tematica dei rapporti che intercorrono fra trattamento dei dati personali e diritto alla riservatezza; siano esse dedicate alla configurazione di un processo penale di stampo accusatorio, al cui esame occorre procedere per configurare le linee dello sviluppo dell'attività EUROPOL.

Le modalità con cui le informazioni ad uso di polizia si collegano con l'elaborazione giurisdizionale della prova, infatti, danno luogo a delle particolari ipotesi di segreto d'ufficio e di esenzione dall'obbligo di deporre in sede testimoniale dei soggetti EUROPOL.

Si tratta di tematiche note sul piano dell'ordinamento interno, ma che assumono dei contorni affatto inediti quando in esse siano coinvolti particolari aspetti dell'attività del nuovo Ufficio europeo, ciò soprattutto in ragione dei numerosi rinvii formali che il testo della Convenzione opera, in questi settori, verso le legislazioni nazionali.

a. La tutela dei dati personali

La Legge di ratifica prevede, all'art. 4, l'applicazione delle Leggi 675 e 676 del 1996 per la garanzia del legittimo trattamento dei dati personali in ambito Europol, tendendo così a realizzare un equo contemperamento delle esigenze di tutela dei singoli individui con quelle proprie della cooperazione tra le Forze di polizia.

Un primo aspetto problematico è offerto proprio dalle clausole di esclusione delle leggi sulla Privacy, destinate ad operare (e, quindi, a paralizzare l'applicazione delle due leggi stesse) quando la trattazione di dati sia finalizzata all'uso di polizia, oltre che nell'interesse dello Stato, e ciò in virtù della riconosciuta preminenza dell'interesse pubblico delle attività investigative, dirette a prevenire e reprimere i reati.

L'art. 4 della L. 675/96 dispone che la Legge stessa non possa applicarsi, fra le altre ipotesi ivi previste, al trattamento di dati effettuato dal Centro Elaborazione Dati del Ministero degli Interni(7), per quanto riguarda i dati già presenti o destinati a confluirvi; ai dati trattati secondo le previsioni degli accordi di adesione alle Convenzioni di Schengen; al trattamento dei dati effettuato da soggetti pubblici per finalità di difesa o di sicurezza dello Stato o di prevenzione, accertamento, repressione dei reati, in base ad espresse disposizioni di legge che prevedano specificamente il trattamento anzidetto.

A ciò si aggiungono sia l'art. 23 della l. cit., che per gli stessi fini autorizza la diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute, altrimenti vietata, sia la norma a carattere generale dell'art. 24, che autorizza senz'altro la trasmissione dei dati qualora ciò sia necessario per la salvaguardia di un interesse pubblico rilevante individuato con legge o regolamento.

Possiamo quindi operare un primo confronto tra il sistema di tutela dei dati nell'ordinamento interno ed il sistema di tutela dei dati apprestato per il canale EUROPOL, avendo sempre presente che il passaggio di un dato dallo Stato membro all'Ufficio non può determinare un calo di garanzia per la riservatezza(8).

Ritornando al testo della Convenzione, in primo luogo occorre ricordare come l'art. 4, nel definire azione e struttura dell'Unità nazionale, impone che la trasmissione e l'utilizzo di informazioni, in tutte le forme che conosciamo, debba essere eseguita nel rispetto della legislazione nazionale, mentre lo stesso obbligo di trasmissione viene meno di fronte all'ipotesi prevista dalla clausola di salvaguardia (dossier classificati).

Spetta quindi all'Une operare la valutazione incrociata delle concrete situazioni, alla luce sia dell'obbligo della Convenzione, sia dell'obbligo derivante dalla legislazione interna: ad essa è infatti affidato il compito di assicurare all'EUROPOL la legittima acquisizione delle informazioni, e sotto questo aspetto si giustifica l'accesso agli archivi nazionali, permesso alle Unità nazionali ma non all'Ufficio dell'Aja.

All'EUROPOL spettano invece i compiti di corretta conservazione, rettifica, cancellazione dei dati, nonché, in generale, la responsabilità per tutti i dati da esso detenuti sotto forma di archivio, informatizzato o cartaceo (dossier), nel rispetto di quell'adeguato livello di tutela connesso ai parametri della ricordata Convenzione del Consiglio d'Europa del 1981, e tenuto conto della Raccomandazione 87/15.

I dati destinati al sistema previsto dall'art. 7 Conv. comprendono anche quella particolare categoria di informazioni che la L. 675/96 classifica come sensibili: origine razziale ed etnica, convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, opinioni politiche, adesione a partiti, sindacati, associazioni od organizzazione a carattere religioso, filosofico, politico, sindacale, nonché i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.

Quanto al sistema della L.675/96, la subordinazione del trattamento di questo tipo di dati alla doppia garanzia del consenso scritto dell'interessato e della previa autorizzazione del Garante, richiesta dall'art. 22, non troverà qui applicazione per effetto del combinato disposto degli artt. 4, 23, 24(9): l'applicazione di queste norme, quindi, comporta una totale sottrazione del trattamento dei dati a qualsiasi garanzia di riservatezza, quando tale trattamento sia finalizzato al conseguimento di interessi pubblici che si sostanziano particolarmente nella prevenzione, accertamento e repressione dei reati: l'esigenza di garantire la riservatezza del singolo cede dunque dinanzi all'esigenza di garantire la pubblica sicurezza, mentre l'equo contemperamento dei due interessi è garantito dallo stretto principio di legalità che informa le citate norme.

Parimenti esclusa rimarrà la via della tutela innanzi al Garante per la protezione dei dati personali ex art. 29 l. cit.: un eventuale ricorso, infatti, sarà dichiarato inammissibile in via preliminare, senza che residui alcun margine per la trattazione di merito, anche se limitata al semplice accertamento dell'effettiva detenzione, al di là di ogni valutazione di liceità, di dati personali in seno ad uno dei soggetti suddetti(10).

A questo punto, è evidente che la riservatezza dei dati, in quest'ambito, è destinata a rimanere senza copertura finché non cominceranno ad operare le garanzie proprie della fase giurisdizionale, laddove l'elaborazione in contraddittorio della prova costituirà uno sbarramento di tutela sicuramente efficace, tramite le previsioni di nullità e, soprattutto, di inutilizzabilità della prova, ovvero tramite lo strumento informale previsto dall'art. 31, co. I lett. a, L. 675/96, il quale, al di fuori dell'ipotesi di ricorso formale, prevede la possibilità di inviare al Garante suddetto una segnalazione o reclamo, in caso di presunta inosservanza di legge o regolamento, in base al quale l'Autorità adotterà i "provvedimenti necessari" a garantire l'applicazione della legge(11).

Occorre, quindi, delineare la situazione che si realizza quando siano trattati dati sensibili per finalità complessive di pubblica sicurezza interna e, di riflesso, internazionale.

L'unica tutela sembra essere proprio quella della finalità del trattamento di questi dati: si tratta anche qui di dati sostanzialmente ad uso di polizia, per la parte che ci interessa, quindi caratterizzati da un proprio grado apprezzabile di segretezza e riservatezza che dovrebbe, nel corretto funzionamento del sistema, garantire l'esclusione per così dire alla fonte dei particolari problemi legati ad un erroneo trattamento dei dati o alla fuoriuscita accidentale di essi.

In sostanza il quasi inconsistente grado di riservatezza in termini generali nei confronti dei soggetti interessati dovrebbe trovare adeguato correttivo nella particolare qualificazione della sede in cui i dati vengono trattati nella preminenza dell'interesse pubblico.

Il limite dell'interesse pubblico rilevante, nella citata specie della prevenzione, accertamento e repressione dei reati (peraltro le ultime due ipotesi presuppongono nella quasi totalità dei casi l'intervento degli organi giurisdizionali), si accompagna agli specifici limiti di ordine generale che derivano dagli obblighi di adempimento della Convenzione EUROPOL: in particolare, i presupposti richiesti per l'attivazione del canale EUROPOL in un'attività investigativa possono benissimo tradursi in altrettanti ulteriori limiti al trattamento dei dati personali ad uso di polizia.

In primo luogo, il problema si ridimensiona su un piano concettuale alla sola prevenzione dei reati, non potendosi attribuire ad una struttura di polizia che svolge attività di intelligence i compiti di accertamento e repressione dei reati, e ciò sebbene il testo convenzionale parli in più punti di "prevenzione e lotta al crimine organizzato"; il termine atecnico "lotta", che trova amplissima utilizzazione in tutti i documenti internazionali di qualsiasi origine, indica un'aspirazione generale, quasi idealistica, un programma da attuare concretamente, mentre allo stato non assume particolare rilievo la menzione di una "repressione" di reati contro la vita, l'incolumità fisica, la libertà delle persone e dei beni, contenuta nell'Allegato all'art. 2 Conv.: si tratta di un'affermazione de jure condendo, che presenta forti connessioni ideologiche con l'aspettativa dell'attribuzione di poteri operativi all'Ufficio.

In secondo luogo, EUROPOL può essere attivato solo nella ricorrenza contestuale dei tre presupposti dell'art. 2: ciò comporta che tutte le articolazioni territoriali dell'Ufficio, le Unità nazionali, seguiranno la medesima sorte, ragion per cui esse non potranno attivarsi validamente nella raccolta delle informazioni quando manchi uno dei suddetti presupposti, essendo in conclusione il loro raggio d'azione più specialistico e limitato rispetto a quello delle strutture di polizia che operano in ambito interno.

A tutto ciò si aggiunge la disposizione del par. 2 dell'art. 14, secondo cui la stessa trasmissione dei dati non potrà comunque avvenire finché anche le legislazioni degli Stati membri, in tema di trattamento dei dati personali, non avranno raggiunto l'obiettivo di un grado di tutela pari a quello richiesto dalla più volte citata Convenzione del 1981 e dalla Raccomandazione 87/15: questi due importanti documenti sono quindi stati assunti dai Redattori della Conv. EUROPOL come parametri di riferimento tanto per l'Ufficio ( cfr. art. 10) che per gli Stati membri, ciascuno per le rispettive competenze, con il chiaro obiettivo di creare uno standard comune di riservatezza all'interno di un meccanismo di trasmissione soggettivamente complesso, in cui EUROPOL è destinatario di dati e mittente di informazioni finali ricavate da quei dati(12).

Il quadro generale di riferimento può essere, infine, completato ricordando come la materia in esame abbia ricevuto, da ultimo, una serie di approfondimenti particolarmente rilevanti per effetto del D. Lgs. 11 maggio 1999, n° 135, recante disposizioni integrative della 675/96.
Quest'ultimo si articola su due capi, il primo dei quali dedicato all'esame dei principi generali in materia di trattamento di dati particolari da parte di soggetti pubblici, all'individuazione di alcune rilevanti finalità di interesse pubblico il secondo; si tratta quindi di un atto legislativo che, avuto particolare riguardo al secondo capo, accoglie le istanze di specificazione delle "rilevanti finalità di interesse pubblico"(13) che già la legge citata formulava.

Tuttavia, ancora una volta sono presenti due clausole di esclusione, una generale ed una particolare: l'art. 1, nel definire l'ambito di applicazione del Decreto, ne esclude espressamente i trattamenti effettuati dai soggetti di cui all'art. 4 della 675/96, mentre l'art. 7, che considera di rilevante interesse pubblico le attività in materia di cittadinanza, immigrazione e condizione dello straniero, dispone al co. II che tutte le disposizioni del Capo II non riguardano i trattamenti di dati effettuati in esecuzione della convenzione di cui alla legge 23 marzo 1998, n° 93 (Convenzione EUROPOL), o dell'Accordo di cui all'art. 4 co. I lett. A della 675/96 (Accordi di Schengen), ovvero previsti dalla lettera E del medesimo articolo (Finalità di difesa o di sicurezza dello Stato o di prevenzione, accertamento o repressione dei reati).

Assistiamo quindi ad un singolare fenomeno, quasi un allarmante paradosso: la Convenzione EUROPOL, atto di diritto internazionale, pone a carico degli Stati aderenti l'obbligo giuridico di raggiungere un determinato grado (elevato) di garanzia del trattamento dei dati, e ciò come conditio sine qua non per la stessa partecipazione al sistema EUROPOL; l'Italia si adegua (rectius ritiene di adeguarsi) a tale obbligo operando, con la legge di autorizzazione alla ratifica, un rinvio formale alla 675/96 ed alla 676/96, già di per sé inapplicabili al settore in oggetto per tutte le ragioni che abbiamo evidenziato.

A questo punto, per superare l'impasse, si sarebbe potuto sostenere (non senza palesi artificiosità…) che l'art. 4 della l. 675/96 avrebbe subito un'abrogazione parziale ed una conseguente novella ad opera dell'art. 4 co. I della l. 93/98(14), rendendo così applicabile la legge sulla privacy al trattamento di dati in sede EUROPOL, ferma restando l'esclusione per i trattamenti di dati effettuati dagli altri soggetti individuati dall'art. 4.

Orbene, anche volendo ammettere tutto ciò, proprio perché lex posterior derogat priori, l'art. 4 della 93/98 avrebbe, a propria volta, subito un'abrogazione totale del I comma, con conseguente vuoto legislativo, a causa del combinato disposto tra gli art. 1 co. II lett. A(15) ed art. 7 co. II(16) del D. Lgs. 135/99, in base al quale tutta la materia del trattamento di informazioni ad uso di polizia, a livello interno ed internazionale, viene di fatto e di diritto sottratta all'ambito di applicazione della 675/96.

Ciò, concludiamo, se rispondesse a verità, comporterebbe un'ulteriore gravissima conseguenza: poiché dalle norme della Convenzione EUROPOL si evince con chiarezza che il tema della tutela del trattamento dei dati è di vitale importanza per la nascita, crescita e sviluppo del sistema EUROPOL, nonché condizione di partecipazione ad esso, riteniamo non vi sia dubbio alcuno sulla natura di "disposizioni essenziali per la realizzazione dell'oggetto o dello scopo del Trattato", ai sensi dell'art. 60 par. 3 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, di tutte le norme della Convenzione rivolte alla tutela dei dati personali.

Allo stato quindi l'Italia verterebbe in una situazione di violazione sostanziale della Convenzione Internazionale che, in ipotesi, potrebbe comportare la sospensione della Convenzione stessa nei suoi confronti, qualora la composizione di un'eventuale controversia non si realizzasse nelle forme dell'art. 40 Conv.

b. Gli obblighi di segretezza e riservatezza

Abbiamo constatato che, allo stato attuale, l'ordinamento interno non sembra aver dato risposte apprezzabili all'obbligo della tutela dei dati personali imposto dalla Convenzione.

Occorre tuttavia considerare quali altri strumenti abbia predisposto quest'ultima al fine di rendere concreto quell'elevato livello di tutela dei dati che essa stessa esige.

Nello studio dedicato al sistema informatizzato(17) abbiamo cercato di porre in evidenza come il trattamento dei dati, in tutte le sue estrinsecazioni, sia garantito durante la permanenza degli stessi all'interno del sistema, sotto forma di archivi informatici o dossiers cartacei.

1. Aspetti sostanziali

I Redattori hanno però previsto un ulteriore grado di tutela, consistente questa volta non più in una struttura di riferimento, ma in una serie di obblighi che si rivolgono a tutti quei soggetti che a vario titolo sono entrati o sono tuttora in contatto, diretto od indiretto, con quei dati. L'art. 32 Conv. configura uno specifico obbligo del segreto e della riservatezza a carico degli organi, dei loro membri, dei vicedirettori, degli agenti dell'EUROPOL e degli Ufficiali di collegamento, obbligo che andrà soddisfatto mantenendo la discrezione su fatti o informazioni di qualsiasi natura di cui siano venuti a conoscenza nell'esercizio delle loro funzioni o nell'ambito della loro attività(18), ciò nei confronti delle persone non autorizzate e del pubblico, ed anche dopo la cessazione dal servizio o dal rapporto di lavoro, o al termine dell'attività. La conoscenza legale dell'obbligo in questione è determinata dalla sua notifica per iscritto da parte dell'Ufficio: la notifica, cui il destinatario deve dare riscontro con presa d'atto in forma scritta, deve contenere l'ammonizione circa le conseguenze penali di una violazione di tale obbligo(19). L'obbligo tuttavia non sussiste per fatti o informazioni che per loro natura non esigono alcun contenuto di segretezza, come ad esempio può avvenire per le cd. informazioni aperte o per la grey literature, o per i fatti pacifici, notori o comunque di pubblico dominio.

A ciò va aggiunta la disposizione dell'art. 31 par. 2 secondo cui l'incarico di svolgere attività sensibili dal punto di vista della sicurezza(20), conferito dall'EUROPOL a determinate persone, deve essere preceduto dallo svolgimento di indagini di sicurezza su tali persone, effettuate dagli Stati membri in conformità delle proprie disposizioni nazionali, su richiesta del Direttore dell'Ufficio; il risultato di queste indagini, comunicato dall'autorità competente ai sensi delle disposizioni nazionali è poi vincolante per l'EUROPOL.

Ricordiamo inoltre che il par. 2 dell'art. 30 richiede che il Direttore, nel nominare gli agenti EUROPOL, deve comunque tener conto dell'idoneità personale e della capacità professionale degli stessi, ed il par. 3 dell'art. 31 esige che ogni Stato membro e l'EUROPOL possono designare per il trattamento dei dati soltanto persone specificamente qualificate e sottoposte ad un controllo di sicurezza(21).

Il quadro complessivo che ne risulta, quindi, permette di ridurre ex ante a livelli marginali la probabilità di fughe di notizie o di trattamenti illeciti delle informazioni gestite in sede EUROPOL.

2. Aspetti processuali

Il secondo aspetto della tematica dei due obblighi è totalmente assorbito dall'ipotesi della citazione in qualità di teste e della relativa deposizione dinanzi ad un Giudice nazionale da parte dei componenti gli Organi, degli ELOs, dei Vicedirettori ed agenti dell'EUROPOL, nonché degli altri soggetti vincolati al segreto per le ragioni anzidette.

In particolare, la procedura prevede che questi soggetti destinatari di citazione a testimoniare in sede giudiziaria(22) debbano riferirne al Direttore dell'Ufficio, il quale contatta l'Autorità giudiziaria procedente che richiede la testimonianza(23), al fine di adottare le misure necessarie in base alla legislazione nazionale di quell'Autorità per mettere a punto le modalità della deposizione, al fine di garantire la riservatezza delle informazioni; qualora ciò sia necessario per la protezione degli interessi vitali dell'Ufficio o di uno Stato membro, la comunicazione delle informazioni può essere rifiutata, naturalmente laddove la legislazione nazionale lo consenta.

Proprio in relazione a quest'ultimo aspetto, in presenza di ordinamenti caratterizzati da forme di esenzione dal dovere di deporre, come, ad esempio, prevede l'art. 201 del c.p.p. italiano, la maggior discrezionalità dell'Organo controllante (Direttore, Consiglio di Amministrazione) si sostanzia nella necessità di preventiva autorizzazione a testimoniare del soggetto citato, preceduta dal parere obbligatorio dello Stato membro le cui informazioni trasmesse sono suscettibili di trovare impiego nella deposizione; per gli Ufficiali di Collegamento è inoltre necessario il previo accordo dello Stato membro dalla cui U.N.E. l'Ufficiale dipende.

Nel caso opposto di rifiuto dell'autorizzazione, si concretizza di fatto un vero e proprio divieto di deporre, che dispiega i propri effetti anche dopo la cessazione del servizio, rapporto di lavoro, attività(24).

Per la determinazione delle conseguenze relative alla mancata osservanza di queste norme, opera il già citato rinvio formale alle disposizioni giuridiche interne che tutelano il segreto professionale e la protezione di documenti riservati, e ciò anche in relazione agli agenti degli Stati membri che nell'ambito delle loro attività sono in rapporto con EUROPOL: quindi, al di fuori dei soggetti EUROPOL, la disciplina su segreto e riservatezza tocca tutti coloro che con l'Ufficio entrano in contatto, anche i soggetti organicamente inquadrati in Strutture, Organi, Uffici dello Stato.

La compatibilità delle norme convenzionali con l'ordinamento processuale penale italiano rappresenta uno dei punti più controversi di tutta la tematica della partecipazione dell'Italia a tale forma di cooperazione internazionale: è in relazione a quest'aspetto che assume particolare rilievo il dubbio iniziale circa la natura dell'attività di polizia svolta da EUROPOL.

La prima conseguenza dell'individuazione in EUROPOL dei caratteri di struttura di intelligence consiste a nostro avviso nell'impossibilità di applicare le norme contenute nel Codice di Procedura Penale se non in grado di giudizio di cognizione od esecuzione; in primo luogo, risulterà essere inapplicabile l'art. 696, che sancisce il principio della prevalenza delle convenzioni e del diritto internazionale generale, poiché le fattispecie individuate in quest'ultimo o sono di natura eminentemente giurisdizionale (estradizioni, effetti delle sentenze penali straniere, esecuzione all'estero delle sentenze penali italiane) o si rivolgono ad attività relative ad attività acquisitorie di prove (rogatorie internazionali) ovvero riguardano rapporti con Autorità straniere, relativi all'amministrazione della giustizia in materia penale.

Parimenti inapplicabili saranno le norme residuali del Libro XI del Codice, la cui rubrica peraltro già indica l'estraneità dello stesso alla tematica in esame, trattandosi ivi i rapporti giurisdizionali con le Autorità straniere; l'argomento testuale autorizza poi tale conclusione in numerose delle norme che compongono il suddetto Libro, valga per tutte a titolo esemplificativo l'art. 716, in tema di arresto da parte della polizia giudiziaria.

3. Il segreto d'ufficio Europol

L'art. 31 Conv. impone agli Stati membri di adottare una normativa adeguata al fine di tutelare penalmente(25) la protezione delle informazioni che devono essere tenute segrete, raccolte o scambiate in ambito Europol: a ciò si informa l'art. 5 della L. 93/98, nel prevedere una fattispecie penale(26) che dovrebbe realizzare la tutela di quello che Paolo Pisa(27) definisce il "segreto d'ufficio dell'Europol".

La denominazione proposta dal Giurista ha un suo ben specifico motivo, poiché, in realtà, il Legislatore altro non ha fatto che limitarsi a riprodurre pedissequamente il testo del già ben noto art. 326 del Codice Penale, in tema di rivelazione ed utilizzazione del segreto d'ufficio: occorre quindi muovere da quest'ultima norma.

Come è noto, l'art. 326 rappresenta un'ipotesi specifica di reato proprio, nelle forme di delitto di pubblici ufficiali(28) contro la pubblica amministrazione, particolarmente di abuso d'ufficio, che si articola su quattro previsioni(29): la notizia coperta da segreto d'ufficio è quella che non deve essere conosciuta da estranei in ragione di disposizioni di legge, ordine dell'Autorità, per consuetudine riconosciuta o per la natura della notizia stessa, dalla cui divulgazione potrebbero derivare danni o pericoli.

Questa ricostruzione giurisprudenziale(30) dei contorni del segreto si rivela in realtà di grande utilità nel determinare finanche il reale contenuto dell'art. 32 par. II Conv., laddove questo fa contestualmente riferimento sia a fatti ed informazioni di qualsiasi natura sui quali mantenere la discrezione, sia alle informazioni che per il "loro contenuto" non esigono segretezza: il testo della Convenzione, infatti, non permette di per sé una determinazione soddisfacente del confine tra le due situazioni, poiché non offre un preciso punto di riferimento alla luce del quale dirimere la questione. Occorrerà quindi concludere per il carattere di segretezza tutte le volte che la rivelazione di una determinata notizia sia fonte di pregiudizio per Europol nel perseguimento dei propri obiettivi istituzionali, secondo il principio di offensività.

L'articolo di Pisa offre un'interessante serie di ipotesi esemplificative di rivelazioni di segreto d'ufficio Europol, tra cui vanno ricordate la cd. fuga di notizie su operazioni ancora in corso, o la divulgazione di particolari modalità operative(31) o di strutture di copertura.

Il bene giuridico tutelato dall'art. 5 L. 93/98 consiste quindi negli interessi di natura pubblicistica propri dell'Europol, e rispetto alla citata ricostruzione giurisprudenziale non occorre una specifica ed esplicita manifestazione di volontà dell'organo competente volta ad istituire il segreto, a ciò bastando l'effettiva esigenza di evitare la divulgazione. Naturalmente, anche per la fattispecie dell'art. 5 si riproduce la questione della responsabilità penale dell'extraneus, già conosciuta in relazione all'art. 326 c.p.

La posizione del soggetto che riceva una notizia coperta da segreto è presa in esplicita considerazione nell'art. 261 c.p. che, in tema di rivelazione di segreti di Stato, impone di applicare a costui le pene previste per il divulgatore: tale disposto non è stato riprodotto nel testo dell'art. 326, e tanto basta ad escludere che l'extraneus debba rispondere penalmente dell'apprendimento di notizie coperte da segreto d'ufficio; questi eventualmente risponderà a titolo di concorso secondo le previsioni dell'art. 110 c.p., laddove, con il proprio comportamento, abbia posto in essere un contributo attivo alla rivelazione.

4. La partecipazione alla cooperazione internazionale: i decreti ministeriali del 1998

Il coordinamento e la direzione unitaria delle Forze di polizia, introdotto dall'art. 6 della L. 121/81, è affidato al dipartimento della Pubblica Sicurezza il quale, fra i compiti ad esso assegnati dall'articolo in esame, svolge anche quello di pianificazione generale e coordinamento delle pianificazioni operative della dislocazione delle forze di polizia e dei relativi servizi tecnici, nonché dei servizi logistici ed amministrativi di carattere comune alle forze di polizia, oltre al fondamentale compito di elaborazione della pianificazione generale dei servizi d'ordine e sicurezza pubblica.

In ossequio al disposto dell'art. 6, I co., nell'ambito della programmazione del coordinamento interforze, assumono particolare rilievo le direttive impartite dal Ministro dell'Interno nel 1998, tramite cinque decreti ministeriali di apprezzabile respiro internazionalistico.

I principi generali ispiratori della piccola riforma consistono nel più razionale ed efficace impiego delle risorse destinate ai servizi d'ordine e sicurezza pubblica e nel migliore coordinamento delle Forze di polizia, oltre che in una generale revisione delle modalità della partecipazione italiana alla cooperazione internazionale di polizia in ambito europeo.

In generale, è stato previsto che l'Ufficio per il Coordinamento e la Pianificazione, già istituito dall'art. 5 L. 121/81 nell'ambito del Dipartimento di P.S., elabori annualmente degli schemi di pianificazione operativa della dislocazione delle Forze di polizia e relativi servizi tecnici, in ragione dei quali si tenderà a realizzare una più razionale presenza delle Forze di polizia a competenza generale(32) sia sul territorio sia nel settore dei servizi di ordine e sicurezza pubblica, riguardo all'attività di prevenzione e controllo del territorio.

La pianificazione verrà effettuata previa analisi delle informazioni disponibili e del patrimonio informativo della Banca Dati Interforze; in relazione a quest'ultimo aspetto, l'Ufficio Coordinamento e Pianificazione curerà la standardizzazione delle metodologie di trattamento dei dati da parte delle singole Forze di Polizia.

Benché si tratti di norma prevista per l'ordinamento interno, a nostro avviso si tratta di disposizione di particolare rilievo anche in relazione alla partecipazione al sistema EUROPOL, poiché è in questa fase che dovranno essere applicate le metodiche di classificazione di dati ed informazioni fissate dal sistema 4x4, dimodoché i dati possano giungere già opportunamente qualificati all'esame dell'Unità Nazionale EUROPOL, anche in relazione all'ulteriore previsione circa l'assicurazione della disponibilità, attraverso il Centro Elaborazione Dati costituito presso lo stesso Ufficio, dei dati di interesse locale inerenti i reati, in modo da consentire il rilevamento quotidiano delle variazioni statistiche essenziali (D. M. Int. 25/3/1998, n° 1070/m/22(2) Gab). L'Ufficio inoltre svolgerà compiti in materia di mantenimento e sviluppo delle relazioni internazionali, a livello bilaterale, comunitario ed internazionale. In particolare, tale azione si svilupperà secondo tre modalità:

Il Decreto n° 5, forse il più interessante ed innovativo nell'ambito che qui ci riguarda, contiene direttive per il coordinamento dei servizi di ordine e sicurezza pubblica sul mare, col dichiarato obiettivo del perfezionamento o potenziamento dei servizi, tenuto conto del rilievo delle condotte illecite sul mare e dell'accresciuta responsabilità dell'Italia a tutela della frontiera esterna comune dei Paesi aderenti agli Accordi di Schengen.

È ben noto come la particolare posizione e struttura geografica dell'Italia abbiano sempre fatto risentire i propri effetti in ordine a fenomeni criminali che si sviluppano prevalentemente per via marittima: in questa particolare situazione, traffico di droga, contrabbando, immigrazione clandestina costituiscono per l'Italia un problema di dimensioni sicuramente più consistenti che per altri Paesi europei, dato che le frontiere marittime della Penisola coincidono con le frontiere della stessa Unione Europea nel Mediterraneo e nell'Adriatico.

Soprattutto per l'immigrazione clandestina (e conseguente tratta degli esseri umani), l'Italia rappresenta il punto di approdo di vari flussi migratori, principalmente di origine asiatica, balcanica, africana, molto spesso connotati da risvolti tragici che potrebbero comportare, in alcune ipotesi estreme (ad es., speronamenti) anche l'assunzione di responsabilità da illecito internazionale per lo Stato.

Il problema diventa poi di assoluta evidenza laddove si consideri che questa situazione di maggiore pressione, rispetto a ciò che si verifica alle frontiere degli altri Stati aderenti a Schengen, coesiste con l'assunzione degli obblighi derivanti da tali Accordi da parte dell'Italia a parità con gli altri Stati, ciò che comporta un divario non indifferente tra le situazioni complessive che ne derivano.

Né, in questi casi, sarà sempre possibile attivare Europol, sol che si consideri che qualora il flusso migratorio o di contrabbando si arrestasse sul nostro Territorio nazionale, verrebbe a mancare il necessario requisito del coinvolgimento di "due o più Stati membri"(34).

Il Decreto richiede che le esigenze di sicurezza sul mare vadano considerate globalmente, pur nel rispetto dei compiti istituzionali delle singole Forze di polizia; ciò, oltre al Corpo delle Capitanerie di Porto della Marina Militare, riguarda particolarmente il contributo della Guardia di Finanza che, come è noto, presenta un'importante articolazione marittima con una dotazione di mezzi specifici per il controllo d'altura e aereo.

Nella pianificazione del servizio di controllo coordinato del territorio sul mare dovrà essere specificamente indicata la forza navale impiegata, che contemporaneamente assume la responsabilità operativa del servizio assegnato: nei casi in cui sia necessario potenziare i servizi, oltre alla normale ripartizione tra mezzi navali di Polizia, Carabinieri e Guardia di Finanza, verranno utilizzati, nell'ordine, gli ulteriori mezzi navali della Guardia di Finanza stessa, quindi delle Capitanerie di Porto, infine della Marina Militare (D. M. Int. 25/3/1998, n° 1070/M/22(5) Gab).

Sul versante dell'Elaborazione Dati, va ricordato il D. M. Int. 8 luglio 1999, in tema di organizzazione dell'Ufficio per il coordinamento e la pianificazione delle Forze di Polizia, che innova la struttura del Sistema informativo interforze.

Da ultimo, la recente legge-delega n° 78 del 31 marzo 2000, in materia di riordino e coordinamento delle forze di polizia, non sembra contenere particolari disposizioni in ordine alla partecipazione di queste ultime alle forme di cooperazione internazionale nel settore, tranne che per L'Arma dei Carabinieri, di cui si riconferma la partecipazione ad operazioni di polizia militare all'estero ed il rafforzato ruolo nel concorso alla ricostituzione dei corpi di polizia locali nelle aree di presenza delle Forze Armate in missioni di supporto alla pace, nel quadro generale della nuova dignità di quarta Forza Armata direttamente dipendente dal Ministero della Difesa, come disposto dal Decreto attuativo (D. lgs. 297/2000).

5. Le politiche di sicurezza interna e lo scenario comune

La partecipazione italiana al sistema EUROPOL si inserisce in un più ampio contesto, in cui il nostro Paese esprime un profondo impegno a livello internazionale nel problema della gestione della sicurezza. La proiezione, a livello internazionale, delle cure che il nostro ordinamento appresta per questo delicato aspetto della convivenza sociale non può prescindere dall'esame dei criteri, principi, ispirazioni e strutture che si presentano a livello nazionale.

In Europa, n . IV-V del 1998, il già Ministro degli Interni On. Giorgio Napolitano compie un'accurata e profonda analisi del problema della sicurezza interna e delle proiezioni di questa nel campo della cooperazione internazionale, soprattutto in ambito europeo.
Nel ricordare come all'attenzione della Conferenza Intergovernativa si imposero prioritariamente il bisogno di sicurezza ed il bisogno di lavoro, l'Autore distingue tra percezione di insicurezza(35) e conseguente domanda di sicurezza da parte dei cittadini, su scala nazionale e, per riflesso, comunitaria, cui deve dare risposta un'adeguata politica nazionale e comune, fondata su verifiche ed analisi accurate dei diversi fenomeni inerenti; questi ultimi possono essere suddivisi tra fenomeni di microcriminalità, di estensione eminentemente urbana, e fenomeni di criminalità organizzata.

L'attenzione comune, nel campo della cooperazione internazionale, come è noto, si è rivolta quasi esclusivamente nei confronti di quest'ultima, tralasciando di considerare, come correttamente rimarca l'Autore, che spesso, se non nella totalità dei casi, si tratta di fenomeni intimamente connessi, in un rapporto tra sistema generale e realizzazione pratica dello stesso, da cui ha origine quella percezione di insicurezza da parte del cittadino.

Ed infatti, tale felice intuizione ha trovato pieno riscontro nel 2001, allorché il Consiglio U.E., con la Decisione GAI 427, ha creato una rete europea di prevenzione della criminalità, col dichiarato scopo di facilitare e sostenere le azioni preventive degli Stati Membri e della stessa Comunità nei confronti della criminalità a tutto tondo, ivi espressamente comprese la delinquenza giovanile e la criminalità urbana.
Non solo, quindi, si inizia ad abbandonare a livello comunitario l'artefatta ed anacronistica distinzione tra criminalità "aristocratica" e criminalità "plebea", ma si eleva alla dignità di obiettivo comune la lotta contro la seconda.

In particolare, Napolitano ha evidenziato come il mutamento del complessivo scenario criminale sempre più globalizzato, considerato dall'allora Ministro francese della Giustizia E. Guigou la "parte nera dello sviluppo delle relazioni internazionali", in larga misura dovuto ai numerosi e repentini cambiamenti concomitanti (evoluzione tecnologica, cambiamenti politici, i mutamenti di sistema nel dissolto blocco sovietico, liberalizzazione delle economie e processi di globalizzazione dei mercati finanziari), avesse fortemente influito sui termini della lotta alla criminalità organizzata in ambito nazionale, e ciò anche per Paesi come l'Italia, in cui numerose delle organizzazioni criminali che oggi operano su scala mondiale hanno avuto origine storica.

La prospettiva era (e tale rimane), quindi, quella della sfida, che si gioca tra Stato ed Antistato sul piano della capacità di internazionalizzarsi e sul piano dell'evoluzione tecnologica, che contrappone i traffici e le minacce del crimine organizzato agli interventi di contrasto degli Stati democratici, che si misura sui tempi di realizzazione.

Il rapporto tra politica di sicurezza interna e politica di sicurezza comune si rende vieppiù fitto, come dimostra il contributo dato dall'Italia in questo campo: partendo da un retaggio storico di presenze criminali organizzate e da un cospicuo e recente patrimonio di elaborazioni normative finalizzate ad una specifica azione di contrasto, considera l'Autore, da parte italiana si è potuto dare un rilevante apporto specifico, che ha condotto all'adozione di un'Azione Comune, da parte del Consiglio, in cui per la prima volta vengono fissati sia una definizione comune di organizzazione criminale, sia il principio della punibilità della partecipazione alla stessa(36).

A ciò possiamo aggiungere alcuni dati, utili alla comprensione del notevole contributo apportato dall'Italia al sistema EUROPOL, ed alla tematica della cooperazione internazionale nella lotta alla criminalità in genere, dati che possono essere ricollegati alle linee di fondo della lucida analisi dell'On. Napolitano.

A ritroso, anche il bilancio nel settore della Giustizia del semestre di Presidenza italiana I/96 è sostanzialmente positivo, anche se caratterizzato da momenti di grave instabilità, dovuti all'ostruzionismo britannico in seguito alla questione della "mucca pazza" ed alla sospensione unilaterale da parte spagnola nei confronti del Belgio degli accordi Schengen, a causa della mancata estradizione di due terroristi baschi.

Oltre ai luminosi risultati conseguiti nel settore della cooperazione giudiziaria (la previsione di una rete di magistrati di collegamento, sulla base di fruttuose precedenti esperienze bilaterali; la Convenzione volta a migliorare le precedenti Convezioni del 1959 sull'estradizione, del 1977 sul terrorismo, nonché gli Accordi di Schengen.), va ricordato, più in generale, come sotto la Presidenza italiana sia stato predisposto il progetto di Convenzione sulla lotta contro la corruzione, individuando così un primo punto fermo sull'annosa questione, sentita a livello internazionale, della punibilità di funzionari stranieri e di organizzazioni internazionali.

Altro fondamentale contributo da parte italiana alle politiche comuni di sicurezza è il notevole grado di sviluppo impresso al negoziato sulle frodi comunitarie, con l'individuazione di tre aspetti fondamentali come ipotesi di lavoro: la responsabilità specifica delle P.G.; l'obbligo di confisca e di incriminazione del riciclaggio per i proventi delle frodi; il rafforzamento della collaborazione tra Stati membri e Commissione, cui è collegato l'OLAF ( ex UCLAF), nelle inchieste in materia di frodi(37).

E proprio in materia di frodi, segnatamente agroalimentari, è ancora il sistema italiano ad essere caratterizzato da un'articolata struttura di controllo preventivo e repressivo: dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali dipende l'Ispettorato Centrale Repressione Frodi, istituito con la Legge 462/86, e destinato ad operare nell'ambito dell'attività di contrasto alle frodi perpetrate ai danni del bilancio comunitario(38).

Da ultimo, va segnalata la lungimirante Legge 269/98, in materia di sfruttamento della prostituzione, pornografia, e di turismo sessuale in danno dei minori, quali nuove forme di riduzione in schiavitù.

La Legge, articolato ed efficace strumento di cui l'Italia si è dotata per contrastare questi fenomeni tanto aberranti quanto drammaticamente attuali, è sostanzialmente innovativa di molti articoli dei Codici Penale e di Procedura Penale, ed introduce nuove fattispecie di reato, come le "iniziative turistiche volte allo sfruttamento della prostituzione minorile": quest'ultima fattispecie, colpita nell'attività imprenditoriale di propaganda o di organizzazione di simili iniziative, è stata prevista anche in relazione alle sconcertanti denunce contenute in un rapporto della Conferenza dei Vescovi latino-americani, in cui si legge che alcune agenzie di turismo usavano includere nei propri programmi di viaggio per il Brasile dei veri e propri tours a contenuto dichiaramente pedofilo(39).

Nel campo della pornografia avente ad oggetto minorenni, oltre a prevedere una nuova figura di agente provocatore (cfr. art. 14), l'attività di contrasto si svolge anche attraverso l'opera della Polizia postale e delle Telecomunicazioni, che "naviga" in rete per individuare i siti di pedofilia, e che è legittimata ad aprire essa stessa dei siti "trappola", tutto ciò sotto richiesta motivata dell'Autorità Giudiziaria: si tratta quindi essenzialmente di un'attività di contrasto legata a funzioni di polizia giudiziaria(40).

A tal fine, presso la squadra mobile di ogni Questura è costituito un apposito nucleo di P.G., che conduce le indagini sul territorio: tale nucleo è individuato dalla Legge come soggetto qualificato ad intrattenere, tramite le previste procedure, rapporti con EUROPOL, nella prospettiva dell'attivazione della competenza su questo tipo di crimini eminentemente internazionali.

Il valore intrinseco di questa Legge ampiamente organica è abbastanza chiaro, nella prospettiva di un'attività normativa comune(41): essa, infatti, offre principi ispiratori e modelli operativi che presentano tutte le caratteristiche per poter essere considerati un valido punto di riferimento dal Legislatore comunitario.

In altri termini, un modello da seguire.