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1. Premessa
Le missioni di
sostegno alla pace (PSO)(1) hanno subito notevoli
cambiamenti nel corso di quest'ultimo decennio: non solo il loro
numero è cresciuto in modo esponenziale, ma anche i compiti
affidati alle Forze internazionali si sono modificati ed ampliati.
Tra questi, uno è particolarmente significativo, sebbene poco
conosciuto, ed è il ruolo che rivestono le forze di polizia. Tale
elemento è andato assumendo sempre maggior importanza nel corso
delle ultime operazioni, a partire da quelle nei Balcani fino a
quella in Afghanistan, grazie all'aumentata consapevolezza della
necessità di poter avere a disposizione delle forze internazionali
in teatro anche unità di polizia, con incarichi specifici e
complementari a quelli delle forze militari o della componente
civile.
Le mansioni che
vengono affidate alle forze di polizia nelle operazioni di sostegno
alla pace possono essere suddivise in due categorie. La prima è
quella della polizia militare che opera, sia a livello nazionale,
sia a livello internazionale, svolgendo, in questo caso, le proprie
funzioni come polizia militare dell'intera Forza
internazionale(2). La
seconda è quella di forza di polizia civile delle Nazioni Unite
della cui nascita, funzioni e problematiche si tratterà in questo
lavoro.
2. Le operazioni di Peace Building e la Civpol
Nel corso della
storia moderna molti sono stati gli interventi di forze di polizia,
soprattutto occidentali, in Paesi(3) che hanno fatto richiesta di
una loro cooperazione in quest'ambito, ma è con la nascita delle
Nazioni Unite che questo tipo di missione si è sviluppato fino ad
assumere peculiarità proprie.
La prima
operazione di pace sotto l'egida dell'ONU, cui presero parte anche
componenti di polizia, è da rintracciarsi nella missione in Congo
del 1960-1964(4),
mentre l'idea di una forza di polizia civile venne sviluppata ed
attuata, per la prima volta, in occasione della missione a Cipro,
nel 1964, dove una vera e propria componente di polizia
civile(5) (civilian
police) delle Nazioni Unite venne designata come parte integrante
della missione stessa(6).
È, tuttavia,
solo dopo il termine della guerra fredda che le forze di polizia
internazionali hanno assunto un più vasto ed importante ruolo, come
si è avuto modo di notare, soprattutto, nelle più recenti e
complesse operazioni di peace building in
Kosovo e a Timor Est. Ciò che ha reso possibile il maggior
intervento della Comunità Internazionale (CI), ed in particolare
delle forze di polizia, è da rintracciarsi nelle modifiche subite
dal sistema internazionale nel corso di questo decennio. Creare una
forza di polizia che risponda a determinati criteri generalmente
accettati implica che la CI intervenga direttamente negli affari
interni di uno Stato sovrano, proprio, dunque, in quel "dominio
riservato" che da sempre ha caratterizzato la potestà delle Nazioni
e che ha permesso allo Stato di agire a propria discrezione
all'interno del suo territorio(7). Tale possibilità è venuta a
mancare nel momento in cui la prassi internazionale ha sminuito
questo concetto a favore di quello di ingerenza
umanitaria(8) che si
concretizza, nelle operazioni di peace
building, in una profonda influenza della CI
sull'ordinamento dei Paesi oggetto di guerre intestine, allo scopo
di fornire alle popolazioni coinvolte delle basi più stabili su cui
ricostituire una nuova società.
Prima di
affrontare le problematiche inerenti a questo tipo di interventi
nei Paesi sconvolti dalla guerra, è necessario evidenziare un punto
importante: le "nuove guerre"(9) colpiscono la società nel suo
profondo, infrangendone i legami sociali, politici e giudiziari. La
loro conclusione non implica necessariamente, infatti, che il Paese
interessato ritorni entro un breve periodo alla
pace(10),
proprio perché questo tipo di scontri ha come caratteristica
di fondo l'essere un conflitto interno allo Stato, le cui
strutture si disgregano: a regnare pressoché incontrastata è,
allora, la criminalità organizzata che, dalla condizione di
entropia causata dal conflitto, riesce a trarre i maggiori
vantaggi economici per le proprie attività, nonché la quasi
totale impunità a livello giudiziario. A questo si deve
aggiungere anche la frequente collusione tra la malavita e il
potere politico(11), da cui entrambi
possono trarre dei vantaggi.
In questa
situazione caotica, in cui è venuto a mancare il punto di
riferimento istituzionale per eccellenza, lo Stato, crolla anche
l'intero apparato legislativo, giudiziario, penitenziario e di
polizia.
Le forze di
polizia, infatti, operano solo perché esiste un complesso apparato
di regole e di leggi, che prevede delle fattispecie di reato e
delle pene relative alla loro repressione, delle autorità
giudicanti e, quindi, un sistema giudiziario imparziale in grado di
far rispettare tali leggi e, ancor più a monte, l'esistenza di un
governo legittimo che emani un corpus normativo specifico ed
adeguato e, infine, sottintende un sistema carcerario dove possano
essere detenuti coloro che sono stati ritenuti colpevoli, da giurie
e giudici competenti a decidere, dopo un equo processo,
responsabilità e pene.
Nel caso di
società interessate dalle "nuove guerre" tutto questo sistema
simbiotico viene a crollare: per cominciare dal potere politico, di
solito complice o istigatore esso stesso di crimini o di violenze
nei confronti di minoranze (etniche, religiose o politiche)
all'interno del Paese, proseguendo con il sistema giudiziario,
corresponsabile del medesimo potere politico, per finire con forze
di polizia utilizzate come longa manus del Governo per attuare
quelle violazioni dei diritti umani(12) o quella pulizia
etnica(13) che
rappresentano una delle cause prime dell'instabilità
sociale(14).
Per questa
ragione, la CI si occupa sempre più spesso di accompagnare
l'intervento pacificatore vero e proprio con unità di polizia
civile, giudici, esperti di sistemi legali e quant'altro possa
essere necessario per riportare nella società interessata non solo
una pace formale, ma anche un complesso di leggi eque ed
imparziali, che rappresenta la conditio sine qua non della ripresa
sociale e civile di una nazione.
Proprio da
questo deriva uno dei maggiori ostacoli per la Comunità
Internazionale: è, infatti, complesso esportare un modello come
quello proposto, di forze di polizia democratiche e rispettose dei
diritti umani, in contesti che sono stati a lungo caratterizzati da
conflitti interni o da regimi politici non costituzionali e che
hanno visto la polizia locale impegnata in attività che esulano da
quelle per cui avrebbe dovuto essere creata, come quella, ad
esempio, della protezione della popolazione. Esiste, infatti, uno
stretto legame tra la forma di governo di un Paese e la polizia ivi
operante. Di norma, forze di polizia rispettose dei diritti umani
hanno la possibilità di svilupparsi e di esistere in un sistema
democratico ma non determinano, né creano, la democrazia
stessa(15).
3. Compiti della Civpol
Le funzioni
della civpol nell'ambito di una PSO sono schematicamente
riconducibili a due: quelle di tipo non operativo e quelle, invece,
di carattere operativo.
I compiti non
operativi sono quelli che storicamente sono stati assegnati alle
civpol e comprendono svariati incarichi, che sono diventati più
eterogenei nel corso del tempo, proprio sulla base di quelle
considerazioni circa l'erosione della domestic
jurisdiction di cui si è trattato poco sopra.
Sintetizzando,
si tratta di monitorare il comportamento delle forze di polizia
locali nel corso dello svolgimento dei loro incarichi pubblici,
controllando che non avvengano violazioni dei diritti umani e
civili, di assicurare libere e corrette(16) elezioni, di assistere e
sostenere programmi per la riforma delle forze di polizia locali o
per la creazione di una nuova forza, e di assistere un Paese nella
ricostruzione delle proprie strutture statali, e specificamente
delle istituzioni.
Per ciò che
concerne i compiti operativi è da rilevare che, con essi, la
Comunità Internazionale si assume la responsabilità del
mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica al posto
dell'inesistente, o disgregato, Stato(17). La polizia internazionale,
in questi casi, si occupa di svolgere attività di indagine e di
arresto. Per poter far fronte a questa nuova tipologia di
incarichi, alle forze impegnate nei teatri più "delicati" (Kosovo e
Timor Est) si sono affiancate unità specializzate nel mantenimento
dell'ordine pubblico, nel controllo di quelle zone che possono
risultare più problematiche e nella protezione di siti
particolarmente sensibili. In particolare, a titolo di esempio,
alla civpol in Kosovo, denominata UNMIK Police, è stato affiancato
un nuovo tipo di unità, le Special Police
Units. Organizzate dalla Guardia Civil spagnola, esse
operano, attualmente, in collaborazione con reparti pakistani. A
Timor Est questa componente paramilitare era racchiusa nella
Rapid Response Unit, organizzata dalla
polizia portoghese e giordana e con il compito di rispondere ai
maggiori pericoli e alle emergenze su vasta scala.
Scopo di queste
forze di polizia a status militare è quello di colmare il gap di
competenze esistente tra le forze militari vere e proprie e le
unità della civpol. Queste forze paramilitari(18) vanno assumendo un sempre
maggior rilievo proprio grazie alla loro preparazione specifica per
operare a fianco di entrambe le principali componenti
internazionali delle forze di pace.
Si evidenza,
infine, che le due tipologie di compiti, operativi e non operativi,
non si escludono a vicenda, procedendo, al contrario,
parallelamente ed in modo complementare. La distinzione tra le due
funzioni si esplica, sostanzialmente, nel maggiore potere di
intervento che la civpol è chiamata a esercitare nel caso dei
compiti operativi.
4. Problematiche
È importante
evidenziare alcune delle problematiche legate agli interventi della
civpol, a cominciare dalla ricostruzione delle forze di polizia
locali, in un ambiente, quello delle società che sono state
interessate dalle nuove guerre, di totale mancanza di fiducia verso
le istituzioni statali.
L'azione di
ricostituzione di una forza di polizia è un'opera molto complessa
poiché in essa convergono molteplici fattori: si deve considerare
che prima di costituire dei nuovi reparti è necessario smobilitare
e talvolta sciogliere quelli preesistenti, individuando quindi le
basi sulle quali effettuare la selezione di coloro che devono
essere allontanati(19), e non omettendo di tener
conto anche di due particolari, e cioè che queste forze dismesse
devono, in qualche modo, essere riassorbite dalla società, e che
privare una forza di polizia di tutti coloro che avevano esperienza
nel mestiere significa cancellare anni di conoscenze sul campo, che
sono poi difficili da ricreare. Un ulteriore problema inerente
questo aspetto, poi, è che bisogna considerare che mantenere troppi
uomini del precedente corpo di polizia potrebbe, a sua volta,
minare alla base la credibilità della nuova forza agli occhi della
popolazione locale.
In secondo
luogo è necessario considerare un problema strettamente connesso
con il primo: il reclutamento delle nuove forze. Creare una nuova
forza di polizia vuole dire scegliere migliaia di uomini che
dimostrino di possedere le giuste caratteristiche (fisiche e
psicologiche) per farne parte(20). Il processo di reclutamento
deve essere corretto e trasparente, per non dare adito a
fraintendimenti circa la costituzione della forza prima ancora
della sua concreta nascita, e deve comprendere rappresentanti di
ogni etnia, o parte politica, presente nello Stato. La formazione
di comandanti, poi, risulta ancora più complessa perché più lungo è
il periodo di addestramento e perché migliore deve essere il
personale selezionato, in quanto deve possedere doti di maggior
spicco(21).
Il nuovo
personale, inoltre, deve essere addestrato non solo sui criteri
internazionalmente accettati di rispetto e di protezione della
popolazione civile, ma è necessario che i docenti siano tratti dal
personale proveniente da Paesi in cui tali valori sono parte
integrante della mentalità sociale, e quindi anche delle forze di
polizia. In particolare, tuttavia, affinché tale addestramento non
risulti del tutto privo di conseguenze, è necessario che il
personale locale appena formato sia seguito passo dopo passo nel
suo apprendimento sul terreno dagli istruttori internazionali, in
modo da accertare che gli insegnamenti teorici abbiano trovato una
adeguata traduzione nella pratica di servizio. Un precoce
allontanamento della civpol causerebbe, infatti, la perdita totale
di quanto imparato dalle nuove reclute, perché, da una parte,
sarebbero affiancate da quelle stesse forze che avrebbero dovuto
sostituire e potrebbero da esse acquisire comportamenti errati;
dall'altra parte le nuove reclute sarebbero troppo giovani, e,
soprattutto, inesperte per poter affrontare nel modo corretto tutte
quelle sfaccettature del servizio di polizia che normalmente
avvengono nel corso delle attività quotidiane.
Proprio
l'inesperienza della nuova forza di polizia, se non adeguatamente
coadiuvata, può essere infatti la causa di un aggravamento della
situazione criminale, derivante dall'incapacità della polizia di
reprimere il crimine nei modi dovuti, e questa situazione a sua
volta è deleteria per la stessa forza.
Un
peggioramento della situazione criminale, in altri termini, avrebbe
come conseguenza immediata e diretta il crollo della fiducia della
popolazione nell'affidabilità della neo costituita polizia, e
questo, a sua volta, può essere causa di due eventi distinti: da
una parte si possono realizzare delle formazioni di "polizia"
create dalla stessa popolazione per autotutelarsi, non
controllabili e comunque operanti al di fuori di una forma
istituzionale propria e riconosciuta, e, dall'altra parte, si corre
il concreto rischio che quelle fasce della popolazione che sono più
povere vengano attratte dalla criminalità organizzata, che trova in
essi uno dei mezzi di sostentamento(22).
In entrambi i
casi, dunque, si assisterà ad un aumento della violenza privata e
più in generale del crimine, in un continuo circolo vizioso da cui
uscire risulta sempre complesso.
L'operatore
internazionale di polizia, infine, e il personale locale devono
lavorare insieme perché alla civpol manca infatti, e non potrebbe
essere diversamente, un'intima conoscenza della situazione locale e
della lingua stessa parlata dalla popolazione
civile(23),
viatico unico ed insostituibile per sviluppare e portare a
felice conclusione una qualsiasi operazione di
polizia(24) che
trova il suo fondamento nella fiducia della popolazione
civile nei confronti della ora "propria" polizia(25).
5. Costituzione della Civpol: Natura e
Problematiche
È necessario,
per completezza, analizzare non solo le problematiche connesse con
la situazione locale in cui la civpol opera, ma anche quelle che
devono essere affrontate per la creazione delle stesse componenti
della polizia internazionale. Ci sono, in particolare, due ordini
di problemi: l'uno riguarda il personale internazionale inviato
nella missione, l'altro è se la forza di civpol possa o meno
disporre di armi di difesa personale.
a.
Quantità e qualità
Il problema
della selezione del personale è di duplice matrice, riguardando sia
la quantità, sia la qualità degli uomini che saranno chiamati a
costituire le unità di civpol.
Per ciò che
riguarda la quantità numerica delle unità da impiegare, si deve
ricordare che per una qualunque contributing
Nation le proprie risorse di polizia hanno un'importanza
fondamentale di cui difficilmente essa è disposta a privarsi,
essendo quella della sicurezza una questione primaria per gli
interessi interni di ogni Stato. In particolare, com'è noto, la
disponibilità in Patria di effettivi adeguatamente addestrati non
risulta mai sufficiente: l'allontanamento, seppur per un breve
periodo di tempo, di tali elementi influisce negativamente
sull'organico della struttura della polizia nazionale.
Appare chiaro,
quindi, che le problematiche sopra delineate generano, di
conseguenza, nelle operazioni di pace, una scarsità di risorse
umane tale da rendere difficoltosa la costituzione di ogni
compagine di civpol(26).
Alla
problematica sopra esposta è necessario aggiungerne una seconda,
strettamente connessa, che è quella della velocità di dispiegamento
della forza di polizia internazionale. Sia la ridotta disponibilità
di personale, sia la lentezza con cui essa giunge in teatro, od il
faticoso raggiungimento del numero totale di uomini ritenuto
necessario e stabilito per quella missione possono inficiare
pesantemente la missione della stessa civpol(27).
Per quanto
attiene invece alla qualità del personale da impiegare, la
questione è ancora più complessa: da una parte, infatti, e per loro
stessa natura, questo tipo di missioni richiederebbe degli elementi
aventi le migliori qualità operative che, come suddetto, gli Stati
partecipanti preferiscono mantenere in Patria, dove tali doti
possono essere sfruttate al meglio per gli interessi nazionali.
Dall'altra parte, non è del tutto corretto parlare di "personale di
polizia" in generale, perché ogni forza di polizia a livello
nazionale è, al suo interno, suddivisa in sezioni e specialità:
colui che in Patria si occupa di un particolare settore dovrebbe
essere utilizzato all'estero sulla base di queste sue conoscenze e
non dovrebbe aver impieghi generici o troppo lontani dalle sue
esperienze o qualità professionali ed umane(28).
Una successiva
problematica, che potrebbe in un primo momento apparire meno
significativa delle precedenti, riguarda la capacità di condurre
gli automezzi a disposizione della missione, in quanto vi è sempre
presente il potenziale, ma immediato, rischio per la vita umana del
conducente del mezzo o di chi, malauguratamente, se ne trova
vicino(29).
Infine,
un'ultima questione è offerta dalla provenienza delle componenti di
civpol: non sempre i Paesi fornitori di personale di polizia hanno
alle proprie spalle una consolidata tradizione di rispetto dei
diritti umani(30). La
situazione, in questo caso, assume aspetti paradossali, per cui
forze di polizia che potenzialmente potrebbero avere avuto nella
loro formazione un'impronta meno idonea per il delicato impiego
internazionale, o che potrebbero essere caratterizzate da una forma
mentis non ispirata alla protezione dei diritti umani e civili,
possono essere inserite nella missione con il compito di insegnare
il rispetto dei medesimi diritti proprio in quei Paesi in cui la
polizia locale non li ha ancora conosciuti.
b.
Armamento personale
Un problema
ulteriore è dato dalla possibilità, o meno, per le unità della
civpol di avere a disposizione armi di difesa personale.
Generalmente la scelta è stata quella di evitarne il possesso,
anche nei casi in cui la situazione del teatro di missione non è
del tutto stabile(31).
Le possibili
spiegazioni di tale scelta sono varie: si preferisce evitare il
possesso di armi per dare alla popolazione civile un'immagine più
positiva e neutrale della polizia(32), in modo tale da
rappresentare l'esatto opposto rispetto a ciò che accadeva prima
dell'intervento, sottolineando anche lo spirito civile della
missione di polizia. Il fatto, inoltre, che la polizia sia
disarmata dovrebbe favorire un contatto più diretto e più fiducioso
della popolazione civile, sempre allo scopo di creare le basi per
una ricostruzione stabile di tutti gli organi statali. A ciò si
aggiunge che il fatto che la polizia abbia, o meno, a propria
disposizione delle armi rappresenta anche fattori culturali propri
delle stesse polizie fornitrici di personale: è questo il caso, per
esempio, delle forze di polizia britanniche che, com'è ben noto,
non sono solite utilizzare armi nel loro quotidiano servizio di
pattugliamento(33).
Tra le
considerazioni da fare contro il porto di armi, inoltre, c'è il
fatto che, senza di esse, la civpol non costituisce alcuna minaccia
per nessuna delle parti e ha quindi maggiori possibilità di
svolgere con efficacia il proprio compito. Ulteriore questione è
quella offerta dalla capacità, da parte del personale
internazionale, di fare uso di queste armi(34).
Infine, gli
stessi Paesi fornitori sono più riluttanti a fornire personale in
missioni che prevedano il possesso di armi personali, considerando
questo fatto indicatore della maggior pericolosità dell'operazione
stessa.
La questione
sull'uso o meno delle armi da parte delle forze di polizia
internazionali assume un valore importante nel caso di operazioni
che si svolgano in contesti particolarmente destabilizzati dove,
come si è notato poco sopra, la civpol assume anche funzioni
operative, senza avere, tuttavia, il supporto tecnico necessario a
portare concretamente a conclusione questi compiti. Il maggior
elemento a favore della necessità di mantenere il disarmo delle
forze di polizia internazionale consiste, a tutt'oggi,
nell'influenza ed efficacia che queste riescono a conquistarsi
nelle società sconvolte dalle guerre, grazie più alla loro autorità
morale che alla minaccia dell'uso della forza(35).
6. Conclusioni
Le evoluzioni
di cui è stato protagonista il sistema internazionale in
quest'ultimo decennio ha apportato sostanziali modifiche al ruolo
svolto dalle forze di polizia nelle PSOs.
La loro
accresciuta presenza ed importanza solleva, tuttavia, numerose
questioni, a cui è impossibile dare una risposta univoca, poiché
ogni intervento rappresenta un microcosmo a sé stante a cui la CI
deve sapersi adeguare se vuole ottenere dei risultati
apprezzabili.
Alcuni temi,
tuttavia, vale la pena di trattare: da una parte, ci sono alcune
problematiche legate ad aspetti meramente tecnici; dall'altra
parte, invece, ritengo sarebbe necessario anche impostare una seria
analisi su argomenti assai più complessi, ma comunque strettamente
connessi con le operazioni di peace
building.
Il primo
aspetto riguarda le unità specializzate e il loro impiego. La
questione si apre nel momento in cui le operazioni di
peace building vengono effettuate in
ambienti non pacificati e senza più un controllo statale,
dove alla civpol sono affidati anche compiti di carattere
esecutivo. Ritengo che la cooperazione tra la civpol e le
unità specializzate, come la SPU, possa favorire il lavoro di
entrambe, permettendo alla prima di mantenere quella
"autorità morale" che le viene offerta dal suo essere
disarmata, favorendo così il contatto diretto con la
popolazione. Allo stesso tempo, però, alla civpol devono
essere affiancate anche unità maggiormente addestrate ed in
grado di far fronte a quelle situazioni particolari che essa
non potrebbe affrontare.
Per ciò che
concerne il secondo aspetto, è necessario mettere in evidenza come
in ogni operazione in cui la C.I. è, finora, intervenuta ed ha
introdotto componenti di civpol, essa si è ispirata a modelli e
valori di chiara origine europea e occidentale.
Il problema di
fronte al quale si trova dunque la civpol non è tanto quello di
insegnare dei dati, delle nozioni o dei concetti, quanto è quello
di far comprendere dei valori, quali quello dei diritti umani e di
democrazia, per fare in modo che essi entrino nella prassi comune
delle polizie locali e vengano assimilati, sotto tutti gli infiniti
aspetti e sfaccettature, dalle popolazioni e dai Governi. Lo stesso
inserimento in un dato contesto di un modello di polizia non
sviluppatosi in loco presenta delle difficoltà di cui è necessario
tenere conto, come è stato osservato; infatti: "le prassi di
polizia non sono elementi intercambiabili. Alcune si adattano a un
diverso contesto sociale, altre no"(36).
Le
implicazioni, in termini politici, sociali o anche antropologici,
che porta questo comportamento sono molte: è stato sostenuto che
"peacebuilding seems to represent an update version
of the mission civilisatrice, or the colonial-era notion that the
"advanced" states of Europe had a moral responsability to
"civilise" the indigenous societies that they were
colonising"(37). Senza voler sposare in tutto
e per tutto la tesi sostenuta da questo Autore, ritengo comunque
necessaria una riflessione sulle conseguenze a lungo termine a cui
possono portare interventi di questo tipo, al solo scopo di poter
ottenere dei risultati più concreti e duraturi, senza dover
impiegare la CI in aeternum nella ricostruzione di queste
società.
(*)
- Dottoressa in Scienze diplomatiche e internazionali.
(1) - L'espressione Peace Support Operations
è usata nell'ambito della NATO e non dalle Nazioni Unite che
preferiscono riferirsi a questi interventi con il termine di
"operazioni di pace" e ricomprendono all'interno di questo ampio
concetto le missioni di preventive diplomacy, di peace making, di
peace keeping e di peace building. Termini e definizioni diverse da
quello di "PSO" sono stati elaborati non solo dalle varie
organizzazioni internazionali, ma anche da singoli Stati Maggiori
nazionali, esprimendo tutti concetti simili, ma mai uguali. Si
veda, per un approfondimento, le definizioni di "operazioni di
pace" elaborate da Stati Uniti, Russia e Gran Bretagna in: Y.
Yanakiev, Military co-operation in South Eastern Europe and future
of Multinational Peace Support Operations, NATO Defence College
Monograph series, 2000, pagg. 24-31. Della medesima questione si
occupa anche M. Tardy, ("Le bilan de dix anneées d'opérations de
maintien de la paix", Politique Étrangère, n. 2, 2000, pag. 398):
"S'ajoute à cela une confusion sémantique sur le
terme d'opération de maintien de la paix, aux définitions
plétoriques et évolutives. 'Opérations de maintien de la paix' à
l'ONU, 'Peace Support Operations' à l'OTAN, 'Peace Opérations' aux
Etats-Unis, 'Opérations de soutien de la paix' en France, ou plus
généralement 'Opérations de gestion de crises', les appellations et
contenus varient selon les États, organisations internationales ou
experts".
(2) - Nell'ambito italiano, è l'Arma dei Carabinieri ad occuparsi
di svolgere gli incarichi di polizia militare in entrambi i livelli
citati.
(3) - Si pensi, a mero titolo di esempio, sia alla ricostituzione
della Gendarmeria nell'Impero Ottomano nei primi anni del 1900, sia
all'aiuto offerto dall'Arma dei Carabinieri per l'organizzazione ed
assistenza del "Cuerpo de Carabineros", in Cile, nel 1909. La prima
missione ebbe inizio nel 1904, in base ad accordi stipulati tra le
potenze europee ed il Sultano dell'Impero Ottomano il quale si
vedeva, infatti, costretto a riorganizzare la Gendarmeria del suo
vasto e decadente impero per evitarne il totale collasso. Tale
necessità si imponeva per poter pacificare il territorio balcanico
dopo gli episodi di insurrezione contro l'autorità di
Costantinopoli del 1902. L'Impero fu, quindi, costretto dalle
potenze europee ad avvalersi della professionalità di ufficiali
stranieri, da stipendiare, però, a proprie spese. La missione delle
forze di polizia inviate, tuttavia, si rivelò più difficile del
previsto, soprattutto perché la presenza di stranieri era mal vista
sia dalla popolazione locale, sia da numerosi membri dell'esercito:
dal punto di vista dei militari turchi, infatti, la presenza di
soldati e ufficiali stranieri era degradante, non solo per il
proprio amor patrio, ma, soprattutto, perché consideravano
umiliante che fossero affidati a stranieri compiti che ritenevano
di essere sufficientemente qualificati a svolgere altrettanto bene
loro stessi (per una descrizione storica della situazione
nell'Impero Ottomano di quel periodo si veda, ad esempio: A.
Hourani, Storia dei Paesi arabi, da Maometto ai giorni nostri,
Milano, Mondadori, 1992, pagg. 279-298). I Carabinieri rimasero
nella regione fino alla vigilia della guerra italo-turca. Pochi
mesi prima delle ostilità, infatti, la situazione di tensione
internazionale consigliò l'allora Ministro della Guerra a ritirare
gli uomini: il rimpatrio avvenne nel settembre 1911. La seconda
missione, invece, nasceva sulla base di una esplicita richiesta
all'Italia da parte del Governo cileno, che chiedeva l'ausilio
dell'Arma per poter seguire la costituzione di un nuovo Corpo che
avrebbe dovuto ricalcare caratteristiche, regolamenti e procedure
simili a quelli della Benemerita. L'Arma inviò in loco due
Marescialli Maggiori che partirono da Napoli nell'agosto del 1909.
Allo scadere dei due anni previsti, nel 1911, i due Marescialli
ritornarono dal Cile con l'unica onorificenza militare cilena
allora esistente, a dimostrazione dell'apprezzamento del governo
sudamericano al loro operato (si veda: M. G. Pasqualini, Missioni
dei Carabinieri all'estero, 1855-1935, Roma, Ente Editoriale per
l'Arma dei Carabinieri, 2001, pagg. 87-90).
(4) - L'Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) ebbe inizio nel
luglio del 1960 quando, a seguito della dichiarazione di
indipendenza dello Stato africano dal Belgio, si rese necessario
l'intervento di una forza di pace delle Nazioni Unite. L'operazione
rappresenta una pietra miliare nelle operazioni di peacekeeping
dell'ONU sia per le responsabilità che esse si assunsero, sia per
il numero di personale, civile e militare, impegnato (si arrivò a
dispiegare sul terreno quasi 20.000 uomini contemporaneamente). In
particolare, la missione ONUC riveste un suo peculiare significato
dato che, per la prima volta nel corso della loro storia, le
Nazioni Unite fecero uso di una componente di polizia: questa era
composta da unità provenienti dal Ghana e operò soprattutto nella
capitale, Léopoldville (ora Kinshasa). Dopo il precoce rimpatrio
della componente ghanese, un nuovo contingente di polizia civile,
proveniente dalla Nigeria, venne dispiegato e rimase in teatro
anche dopo il termine della missione. I compiti del contingente di
polizia consistevano nel coadiuvare ciò che restava della polizia
locale nel mantenimento dell'ordine. Talvolta, tuttavia, quando non
era possibile fare affidamento sulle forze di sicurezza locali, le
Nazioni Unite si occupavano dei servizi di polizia al posto delle
autorità congolesi. Si veda, per quest'aspetto della ONUC, sia:
AA.VV., The Blue Helmets, New York, 1996, pagg.
175-199 ed E. Schmidl, Police functions in peace operations,
Policing the new world disorder, National Defense University Press,
Washington, 1998.
(5) - La United Nations Peacekeeping force in
Cyprus (UNFICYP) è stata creata con la risoluzione numero
186, 1964, del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che
riconosceva che la situazione sull'isola poteva rappresentare una
minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionale: il mese
precedente, infatti, la Gran Bretagna e la Repubblica di Cipro
avevano richiesto l'intervento urgente del Consiglio di Sicurezza a
seguito dell'aggravarsi della tensione tra le due comunità presenti
sull'isola: quella greca e quella turca. Nel preparare un'eventuale
missione, il Rappresentante Speciale delle Nazioni Unite propose di
includere un'unità di polizia militare nella nuova forza. Il
Consigliere politico del Segretario Generale, tuttavia, si oppose a
tale richiesta, sottolineando come, di norma, la polizia militare
fornisse supporto esclusivamente ai militari. Fu, probabilmente, il
comandante della Forza, il Tenente Generale indiano Gyani a
proporre, al posto della polizia militare, l'utilizzo di una
componente di polizia civile. Si veda, per questa ricostruzione dei
fatti: E. Schmidl, Police functions in peace
operations, Policing…, op. cit., pagg. 32-33 e soprattutto
le note 28 e 29. Le prime unità di polizia civile provenivano da
Australia, Austria, Danimarca, Nuova Zelanda e Svezia e la loro
missione iniziò ufficialmente il 14 aprile 1964. Attualmente, sono
35 gli uomini della civpol impegnati in teatro e provenienti da
Australia e Irlanda. Si veda per questa missione anche: AA.VV.,
The Blue Helmets, op. cit., pag. 156. È in
occasione di questa missione che viene concepito l'acronimo di
"civpol".
(6) - Prima della missione United Nations
Transition Assistance Group (UNTAG), che si è svolta in
Namibia nel 1989, questi sono stati gli unici due esempi di
operazione di pace delle Nazioni Unite a cui abbia partecipato una
componente di polizia civile. La crescente importanza della civpol
nell'ambito delle operazioni di pace delle Nazioni Unite è stata
sottolineata dalla creazione, nel 1993, di una Civilian Police Unit
(CPU) all'interno del Dipartimento delle operazioni di peacekeeping
(DPKO), con il compito di pianificare e coordinare tutto ciò che è
relativo alle attività di civpol delle operazioni di
peacekeeping delle Nazioni Unite
(UNPKOs). Il Rapporto Brahimi (Report of the
Panel on United Nations peace operations, UN Document
A/55/505-S/2000/809 del 21 agosto 2000, rintracciabile su
internet all'indirizzo
http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/),
successivamente, suggerì un rafforzamento delle CPU mediante
la loro trasformazione in Civilian Police Division (CPD). Il
comandante della nuova divisione, proponeva il rapporto,
avrebbe dovuto essere posto a parità di livello del
Consigliere militare del Sottosegretario Generale per le PKO
del DPKO. Questa proposta, tuttavia, venne accettata ed
attuata solo in parte; ci fu un cambiamento nella
denominazione, da CPU a CPD, ma non ci fu alcun innalzamento
di livello per il Comandante. Si veda: A. Hansen, From Congo
to Kosovo: civilian police in peace operations, Adelphi
Paper, n. 343, 2002, pag. 22.
(7) - B. Conforti, Diritto Internazionale, Ed. Scientifica, Napoli,
pag. 206.
(8) - Si è prospettata la tesi di un diritto, o dovere,
all'ingerenza umanitaria "come una sorta di obbligo facente capo
alla comunità internazionale per far fronte alle situazioni di
grave violazione dei diritti dell'uomo": N. Ronzitti, Diritto
internazionale dei conflitti armati, Giappichelli, Torino, 2001,
pag. 49.
(9) - Anche se da alcuni anni ormai si cerca di trovare una
definizione appropriata di questo nuovo modo di combattere le
guerre, che vede come protagoniste, in primo luogo, la violenza
verso i civili e la diffusione della criminalità organizzata, gli
autori che si sono interessati al fenomeno non hanno trovato un
termine univoco: alcuni le definiscono "guerre informali" o
"privatizzate" (D. Keen, When war itself is
privatized, Times literary Supplement, dicembre, 1995),
altri "conflitti post-moderni" (M. Duffield, Post-modern conflict: warlords, post-adjustments states and
private protection, Journal of civil wars, aprile, 1998),
altri ancora, come Kaldor, preferiscono l'uso del termine "nuove
guerre". Anche se con sfumature leggermente differenti, tutti
questi termini rappresentano un nuovo tipo di violenza organizzata,
in cui confluiscono ragioni militari e criminalità, economia
illegale e violazioni dei diritti umani: "le unità che combattono
le nuove guerre comprendono un'ampia tipologia di gruppi che vanno
dalle unità paramilitari ai signori della guerra, dalle bande
criminali alle forze di polizia, dai gruppi di mercenari alle unità
fuoriuscite da eserciti regolari" (M. Kaldor, Le nuove guerre,
Roma, Carocci, 1999, pag. 18).
(10) - Al contrario, paradossalmente, alcuni Paesi, come la
Cambogia, il Salvador ed il Sud Africa hanno sperimentato una
recrudescenza della violenza interna e della criminalità proprio
dopo la conclusione degli accordi di pace. Si veda quanto affermato
da R. Neild, Democratic reforms in war-torn
societies, Conflict, Security, Development, n. 1, 2001, pag.
22.
(11) - Si veda, a mero titolo di esempio, quanto affermato da M.
Catena, ("La missione ONU in Kosovo: mantenere o fare la pace?", La
Comunità Internazionale, n. 4, 2001, pag. 586): "il tentativo di
arginare la violenza interetnica che insanguinava la provincia (del
Kosovo) nell'immediato dopoguerra era reso ancor più complesso
dall'impunità della quale godevano i responsabili dei crimini
commessi". L'autrice aggiunge inoltre che una delle sfide più
importanti per la UNMIK (United Nations Interim
Administration Mission in Kosovo) è consistita nel risolvere
le questioni della "mancanza di giudici (i giudici serbi sono
fuggiti e quelli albanesi hanno paura di essere chiamati a
giudicare altri albanesi, spesso ex guerriglieri dell'UÇK [Ushtria
Clirimtare E Kosoves - esercito di liberazione del Kosovo],
macchiatisi di atti di vendetta)" e della "totale frantumazione del
sistema carcerario (in tutto il Kosovo c'è un solo carcere
funzionante)".
(12) - Per un esempio recente, si veda quanto accaduto in Haiti,
dove la polizia era usata come strumento di repressione da parte
delle istituzioni autoritarie contro l'opposizione e la popolazione
civile. Il problema maggiore per la ricostruzione derivava dalla
mancata separazione delle forze di polizia dall'Esercito: le due
entità, infatti, non si sono staccate se non all'inizio della
missione dell'ONU, nel settembre-ottobre 1994, nonostante la
popolazione avesse votato, in un referendum, a favore della loro
separazione. In Haiti "intimidation of the
population by the uniformed military and allied paramilitary thugs
who functioned with complete impunity was a norm, with no official
or legal recourse available to average Haitians" (M. Bailey,
R. Maguire, e J. Pouliot, Haiti: military-police partnership for
public security, Policing…, op. cit., pag. 217).
(13) - Questa eventualità è stata osservata soprattutto nella ex
Jugoslavia, dove polizia e forze armate sono state complici nella
preparazione e nella conduzione di operazioni finalizzate
all'allontanamento, e talvolta, all'eliminazione, della popolazione
civile di etnia diversa da quella in un dato momento predominante
su un territorio.
(14) - In entrambi i casi sopra riportati, quello di Haiti e quello
della ex Jugoslavia, il concetto di polizia come di una forza al
servizio del cittadino è stato trasformato in qualcosa di diverso,
il cui scopo primario era la sopravvivenza del potere politico,
indipendentemente, e anzi talvolta in contrapposizione, dalla
protezione nei confronti della cittadinanza. Questa concezione di
forza di polizia che si occupa, anche e, comunque non solo, di
proteggere la cittadinanza è tipica della concezione occidentale.
Già l'articolo 16 del Code des délicts et des peines del 25 ottobre
1795 stabiliva che "la polizia ha il compito di garantire l'ordine
pubblico, la libertà, la proprietà e la sicurezza
individuale".
(15) - Si veda: R. Neild, Democratic reforms in war-torn societies,
op. cit., pag. 35. La stretta connessione tra democrazia e forze di
polizia è messa in luce anche da Kouchner (il francese Bernard
Kouchner è stato Rappresentante Speciale delle Nazioni Unite nella
missione delle Nazioni Unite in Kosovo dal 15 luglio 1999 al 13
gennaio 2001), il quale ha sottolineato come "the
first step for the peacekeeping force is to break the circle of
impunity for those who commit criminal acts of violence. Stable
democracies everywhere (…) must be rooted in the rule of
law". Si veda: K. Field, e R. Perito, Creating a force for peace operations ensuring stability with
justice, Parameters, n. 4, winter 2002-3, pag. 79.
(16) - "free and fair". Come mette in evidenza Paris, (R.
Paris, International peacebuilding and the mission
civilisatrice, Review of international studies, n. 28, 2002,
pag. 641) è stato solo dopo la caduta dell'Unione Sovietica che
tutte le principali organizzazioni internazionali, non ultima
l'OSCE, hanno iniziato a proporre un sempre maggiore intervento a
sostegno di quelle attività volte ad assicurare "free and fair elections", tanto che anche l'ONU ha
optato ben presto per la creazione di un dipartimento per
l'assistenza elettorale.
(17) - Per raggiungere tali obiettivi esse, talvolta, possono anche
essere autorizzate all'uso della forza letale: AA.VV.
Enhancing International Civilian Police in
Peace Operations, Special Report del United States Institute
Of Peace del 22 aprile 2002, pag. 3, rintracciabile
sul sito web dell'istituto (www.usip.org).
(18) - D. Last, Organizing for effective peacebuilding, in
Peacekeeping and conflict resolution a cura di T. Woodhouse, e O.
Ramsbotham, Frank Cass, Londra, 2000, pag. 84. Le prime unità di
Gendarmeria vengono dispiegate nel 1998 in Bosnia Erzegovina.
Denominate Multinational Specialized Units, queste erano state
organizzate dai Carabinieri italiani e operano tutt'ora sotto il
comando NATO. Per maggiori informazioni si veda: E. Nicodano,
Origen y Competencias de la Multinational
Specialized Unit en SFOR y KFOR, Ejército de
Tierra español, ottobre, 2002, n. 739, pagg. 86-91.
(19) - Sulla base di accuse di violazioni dei diritti umani, di
corruzione, o, più semplicemente, di anzianità di servizio.
(20) - La scelta del personale è sempre complessa, soprattutto nel
caso di Paesi come Haiti, dove solo il 45% della popolazione è
alfabetizzato (la statistica è ripresa dal CIA World Facbook 2002,
disponibile sul sito internet www.cia.gov/cia/publications/factbook): date queste premesse,
selezionare il personale migliore può risultare estremamente
complesso. Si aggiunge, poi, che le personalità migliori, quelle
più colte, tendono a preferire carriere diverse da quelle di
polizia, scegliendo tipologie di lavoro che garantiscano livelli
economici più vantaggiosi di quelli offerti dalla pubblica
amministrazione.
(21) - Le capacità di comando, inoltre, possono essere insegnate in
parte e molto dipende dalle esperienze personali accumulate nel
corso del tempo: un comandante, in conclusione, può essere formato
solo dopo accurate selezioni e un buon addestramento, ma solo il
tempo potrà portare a compimento la sua professionalità.
(22) - R. Neild, Democratic reforms in war-torn
societies, op. cit., pag. 33.
(23) - Il problema della lingua, in realtà, è ancor più complesso
dal momento che, spesso, il personale internazionale operante in
teatro parla a stento anche la lingua stessa della missione. Le
difficoltà che si creano sono numerose tanto che nel 1994, il
Commissario dell'UNPROFOR adottò la prassi di un semplice test
linguistico iniziale (si vedano: H. Broer, e M. Emery, Civilian
Police in UN peacekeeping operations,
Policing…, op. cit., pag. 375). La questione è più seria di
quanto si potrebbe a prima vista pensare: l'utilità della presenza
degli uomini sul terreno si sostanzia nel momento in cui ampi e
dettagliati rapporti circa la situazione in loco raggiungono le più
alte autorità della missione. La mancata, o scarsa, conoscenza di
una lingua franca impedisce che tali documenti vengano redatti in
modo approfondito o che manchino della necessaria completezza,
rendendo meno utile di quanto potrebbe la presenza della civpol:
"monitors lacking the necessary language skills
found it difficult to write even the simplest of reports, often
sending in copies of previous reports reading 'situation calm,
patrolling proceeding as normal' or 'NTR' - nothing to
report", in: H. Broer, e M. Emery, Civilian
Police in UN peacekeeping operations, Policing…, op. cit.,
pag. 375. Ancora riguardo alla difficoltà di utilizzare la lingua
ufficiale della missione da parte di personale della civpol, si
veda: R. Caplan, A new trusteeship? The
International Administration of war-torn societies, Adelphi
Paper, 341, 2002, pagg. 32-33.
(24) - Altro fattore che non deve essere trascurato a questo
riguardo è quello inerente al personale della civpol che è soggetto
a turnazioni e che, quindi, non rimane mai in loco per un tempo
sufficientemente lungo da imparare a conoscere tutti gli aspetti
della società in cui opera. Difficoltà, questa, che viene messa in
rilievo anche dal rapporto Brahimi delle Nazioni Unite, dove, al
paragrafo 121 si legge: "Moreover, civilian police
generally rotate out of operations after six months to one year.
All of those factors make it extremely difficult for missions'
civilian police commissioners to transform a disparate group of
officers into a cohesive and effective force".
(25) - La raccolta di informazioni e il contatto con il pubblico,
infatti, facilitano la stessa risoluzione dei casi, ma questo non
può avvenire se manca quella preziosa e delicatissima componente
che è la fiducia dell'uno nei confronti dell'altra.
(26) - A dimostrazione di ciò, si veda quanto accaduto nel 1999 in
occasione del quasi contemporaneo intervento delle Nazioni Unite e
della Comunità Internazionale, sia in Kosovo sia a Timor Est e
denunciato dal Rapporto Brahimi, secondo cui "all'agosto 2000, il
25% degli 8.641 posti di polizia autorizzati per le operazioni di
pace delle Nazioni Unite è rimasto vacante"; si veda: Rapporto
Brahimi, paragrafo 119.
(27) - Come avvenuto in Bosnia Erzegovina, quando il trasferimento
dei sobborghi della città di Sarajevo sotto controllo serbo alle
autorità della Federazione Bosniaca venne posticipato a causa della
scarsità di membri della polizia internazionale. Questo ritardo
rese possibile ai serbi mettere in atto la distruzione sistematica
delle case che sarebbero state lasciate, come riportato da R.
Caplan, A new trusteeship…, op. cit., pag.
31. Un altro degli effetti negativi della scarsità e della lentezza
di dispiegamento è quella messa in luce da A. Desiderio, (L'Italia
perde il treno, Limes - Gli Stati mafia, supplemento al n. 2, 2000,
pag. 134): "troppo pochi, e in alcuni casi assolutamente
impreparati, i circa cinquemila poliziotti internazionali cui
spetterebbe di mantenere l'ordine in un Kosovo che rimane un Eden
per le mafie locali ed internazionali e per i trafficanti di
droga".
(28) - Tale esigenza riduce quindi ulteriormente il numero degli
uomini e donne effettivamente impiegabili sul terreno.
(29) - Secondo la statistica riportata da Broer e Emery, infatti,
"dall'inizio delle missioni nella ex Jugoslavia fino al dicembre
1995, oltre 250 uomini delle Nazioni Unite sono rimasti uccisi e
1900 feriti, di questi, oltre un terzo per incidenti stradali" (H.
Broer, e M. Emery, Civilian Police in UN peacekeeping operations, Policing…, op. cit., pagg.
376-377, nota n° 25).
(30) - A questo proposito, si veda l'episodio descritto in: H.
Broer, e M. Emery, op. cit., pag. 377.
(31) - Le eccezioni sono solo tre: nella missione UNMIH in Haiti,
in quella dell'ONU "Guard Contingent" in Iraq e la UNTAC in
Cambogia, anche se solo per un breve periodo.
(32) - Sebbene non sia stata organizzata nell'ambito delle Nazioni
Unite, ma sia frutto di un accordo multinazionale tra sei Paesi
(Italia, Danimarca, Svezia, Svizzera , Turchia e Norvegia, in
qualità di Nazione leader), ritengo che sia esemplare a questo
riguardo la missione TIPH - Temporary International
Presence in Hebron. Il primo mandato di questa missione,
risalente al 1994, prevedeva che gli osservatori, oltre che
disarmati, indossassero uniformi del tutto bianche, con solo i
distintivi colorati di arancione, proprio a significare l'assoluta
neutralità degli stessi rispetto alle due parti. Il Memorandum
of Understanding del 30 gennaio 1997, che
istituiva la seconda missione TIPH previde, tuttavia, che gli
osservatori portassero con sé delle armi di difesa personale
(all'articolo 8 dell'accordo sulla TIPH si legge, infatti: TIPH
members may carry pistols for self - defence
purposes). Contrariamente a ciò, però, i Paesi firmatari
l'accordo decisero che così non sarebbe stato, proprio per poter
garantire ed assicurare alla popolazione, in ogni modo possibile,
il raggiungimento di quel senso di sicurezza, che era lo scopo
della missione.
(33) - Al contrario, altri Paesi possono considerare come
perfettamente accettabili per una forza di polizia anche tipi di
armi da fuoco che altrove sono considerate come vere e proprie armi
da guerra: in occasione della missione in Namibia (UNTAG), si
raggiunse il compromesso per cui quelle forze di polizia solite
indossare armi potessero portarle in missione, ma lasciandole in un
magazzino della base. Il problema, per UNTAG, si pose quando un
contingente nazionale portò con sé AK-47 sostenendo che queste
fossero armi in regolare dotazione alla polizia nel Paese di
origine. Si veda: H. Broer, e M. Emery, Civilian Police in UN
peacekeeping operations, Policing…, op.
cit., pag. 381.
(34) - H. Broer, e M. Emery, op. cit., pag. 383. I due autori
riportano un rapporto redatto dall'allora Capo delle Operazioni
della missione UNTAC, Peter Fitzgerald, che afferma:
"I would be very concerned about the
competence of many of our police to possess, carry and use
firearms".
(35) - È interessante anche sottolineare come, sulla base della
statistica riportata dall'Unità di supporto medico del dipartimento
per le operazioni di peacekeeping delle NU,
risulti che nelle missioni dove hanno preso parte molte unità di
polizia civile (come ad esempio UNTAG, UNTAC e UNMIBH/IPTF) nessun
membro della civpol abbia perso la vita a causa del fatto che fosse
disarmato.
(36) - D. Bayley, Force of order: police behaviour in Japan and the
United States, Berkeley, California, 1976, pag. 195, citato da
Gregory, alla voce polizia, in Enciclopedia delle scienze sociali,
Volume VI, Roma, 1996, ad vocem.
(37) - R. Paris, International peacebuilding and the mission
civilisatrice, op. cit., pag.
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