|
Responsabilità amministrativa -
Danno all'immagine della pubblica amministrazione -
Comportamento illecito del pubblico dipendente -
Contrarietà ai principi costituzionali di organizzazione e azione
amministrativa - Configurabilità.
Sezione Prima Giurisdizionale
Centrale di Appello, 28 gennaio 2003. Pres. Simonetti, Est.
Mastropasqua.
. . .
Considerato in diritto:
. . .
5. Vanno a questo punto esaminate le eccezioni di merito, che
attengono essenzialmente alla configurazione ed alle prove del
danno all'immagine.
È ormai pacifica giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr.
Cass. SS.UU. n. 5668/1997, 744/1999, n. 98/2000) che il c.d. danno
all'immagine, conseguente alla condotta illecita dei pubblici
funzionari che scredita l'Amministrazione, pur se non comporta una
diminuzione patrimoniale diretta è tuttavia suscettibile di una
valutazione patrimoniale sotto il profilo della spesa necessaria al
ripristino del bene giuridico leso, la cui cognizione spetta alla
Corte dei Conti.
Le citate sentenze della Corte di Cassazione non sono meramente
attributive di competenza giurisdizionale della Corte dei Conti ma
innanzitutto connotano il c.d. danno all'immagine della P.A. quale
presupposto necessario per l'affermazione della giurisdizione.
Il primo elemento determinativo è che il danno all'immagine
espressamente previsto e tutelato dall'art. 10 c.c. per la persona
fisica è nozione estensibile alla persona giuridica, salvo a tener
conto della diversità ontologica di questa rispetto alla persona
fisica.
È stato così riconosciuto che anche l'immagine della persona
giuridica è un bene della vita tutelato dall'ordinamento non solo
in sede penale nelle specifiche ipotesi di reato ma anche in altre
sedi attraverso le forme inibitorie di comportamenti illeciti e
risarcitori del danno.
Il secondo elemento è che, in forza della diversità tra persona
fisica e persona giuridica, il risarcimento della lesione è
limitata alla sola sfera patrimoniale dell'ente sub specie di danno
emergente o di lucro cessante.
Il terzo elemento è che assume particolare connotazione la lesione
del bene causata da comportamento illecito di soggetto legato
all'ente da rapporto di servizio.
Alle esposte considerazioni consegue che il riconoscimento
dell'immagine della persona giuridica come bene della vita oggetto
di tutela dell'ordinamento (bene giuridico) si colloca nell'alveo
della giurisprudenza che tende ad estendere, in relazione
all'evolversi dei fenomeni sociali, la tutela degli interessi dei
soggetti dell'ordinamento connotandoli come beni della vita che
possono essere oggetto di risarcimento del danno, e cioè in senso
sostanzialmente ampliativo dell'ambito di operatività dell'art.
2043 c.c.
In effetti si tratta di una strada obbligata ove si riconosca
che anche la persona giuridica è titolare di diritti assoluti
personalissimi. Infatti secondo non controversa dottrina e
giurisprudenza il danno morale ex art. 2059 c.c. è incompatibile
con la persona giuridica sia da un punto di vista logico che da un
punto di vista giuridico, risultando difficile ammettere che la
persona giuridica possa patire l'insieme delle sofferenze d'animo
provocate da fatto illecito. Può essere invece prospettata la
tutela giuridica rispetto ad un interesse attinente alla sfera
personalissima della persona giuridica connotandolo quale diritto
assoluto la cui lesione sia oggetto se non di risarcimento in senso
stretto, ove la conseguenza dell'illecito non si presti ad una
valutazione monetaria basata su criteri di mercato, almeno di
riparazione.
In quest'ottica talune sentenze di questa Corte (a paradigma può
assumersi Sez. Giur. Regione Umbria 18 ottobre 2000 n. 557/R/2000)
hanno qualificato il danno all'immagine della P.A. come
"danno-evento", come danno cioè rispetto al quale il diritto
risarcitorio si rivolge non al contenuto del danno ma alla
ingiustizia della lesione.
Sul piano tecnico giuridico della tutela di beni fondamentali per
l'ordinamento il meccanismo dell'immediata tutela risarcitoria è
stato individuato nell'art. 2043 c.c., che quale "norma in bianco"
salda il suo generico precetto del neminem laedere con le
specifiche disposizioni relative al bene-valore di volta in volta
considerato, imponendone il divieto della sua lesione.
Senza prendere posizione sulla configurazione dommatica del danno
all'immagine rispetto alla quale talune considerazioni verranno
fatte in sede di criteri individuativi del danno, va precisato che
il richiamo al meccanismo tecnico-giuridico dell'art. 2043 c.c. è
utile solo come punto di riferimento delle modalità di
individuazione di protezione di un diritto assoluto.
In particolare per quanto riguarda la lesione del diritto
all'immagine (della P.A.) fatta valere nel giudizio di
responsabilità amministrativo-contabile, va affermato che nel caso
la lesione non proviene da un qualsiasi comportamento di soggetto
dell'ordinamento ma solo in forza di comportamenti illeciti
contrari ai doveri d'ufficio tenuti da chi è legato da rapporto di
servizio con l'amministrazione, e che la conformazione della
lesione del diritto e la sua gravità è segnata dall'esistenza di
detto rapporto.
Occorre, in proposito, considerare che i soggetti chiamati in
giudizio per responsabilità amministrativa sono quei soggetti che,
titolari di pubblici uffici o incardinati negli stessi, in virtù
del rapporto organico fanno agire la pubblica amministrazione,
secondo le competenze e le mansioni che nell'organizzazione
amministrativa sono assegnate a ciascun dipendente in base a
disposizioni di legge.
In forza di tale modulo organizzativo e delle disposizioni che
regolano la vita giuridica di relazione dei soggetti persone -
giuridiche non solo le intere fattispecie degli atti che compie
l'organo vengono imputate all'ente, ma gli stessi fatti
comportamentali dei pubblici funzionari, compiuti in ragione del
servizio, costituiscono l'agire dei pubblici uffici.
È evidente che in ipotesi di delitti contro la pubblica
amministrazione commessi dal pubblico ufficiale o dall'incaricato
di pubblico servizio nell'esercizio delle proprie funzioni
l'attività criminale di questi non è imputabile alla pubblica
amministrazione. Ed, infatti, anche in ipotesi di concussione la
P.A. non è responsabile né direttamente né indirettamente nei
confronti del soggetto leso, il quale tra l'altro è ben consapevole
che l'agire del pubblico dipendente è motivato da fini propri
estranei alla P.A.
Ma anche in queste occasioni l'attività funzionale del pubblico
dipendente invera l'azione della P.A. In detti casi vi è la
dimostrazione che l'attività della P.A. non si è svolta secondo i
principi fissati dall'art. 97 Cost. perché nell'esercizio dei
pubblici poteri il soggetto preposto all'ufficio o incardinato
nell'ufficio ha perseguito in concreto fini contrastanti o comunque
diversi da quelli pubblici, di cui è centro di imputazione quella
amministrazione nel quale l'ufficio o l'organo è inserito, e per il
raggiungimento dei quali il potere è conferito. Questo fatto incide
potenzialmente anche al di là del singolo episodio sui rapporti tra
pubblica amministrazione lesa dall'attività criminosa e cittadini,
non solo in generale rispetto allo svolgersi del processo
democratico ma in modo specifico nei confronti di quei cittadini (o
di quei soggetti o categorie di soggetti) che utilizzano i pubblici
servizi o sono incisi dall'esercizio di un potere
autoritativo.
In questi può ingenerarsi la convinzione che l'organizzazione dei
pubblici poteri non sia conformata ai principi fissati dall'art. 97
Cost., ma sia in concreto strutturata sia per l'attribuzione
soggettiva dei poteri sia oggettivamente in modo tale, attraverso
un esercizio distorto dei pubblici poteri, da costringere, o
comunque indurre, i soggetti fruitori di servizi pubblici o
interessati a provvedimenti dei pubblici poteri a pagamenti
illeciti per esercitare i propri diritti o per ottenere il servizio
ovvero da indurre soggetti o categorie di soggetti a ritenere
possibile conseguire vantaggi illeciti.
Come ben si vede viene in primo luogo in rilievo la potenzialità
dannosa della lesione del diritto operata dal comportamento del
pubblico dipendente rispetto alla potenzialità dannosa del
comportamento lesivo del "chiunque". Viene inoltre in rilievo il
comportamento dell'autore del danno non come genericamente lesivo
del diritto personalissimo all'immagine ma come lesivo attraverso
la violazione di principi costituzionali di azione della pubblica
amministrazione perpretata attraverso l'uso distorto di poteri
funzionali conferiti al soggetto agente "ratione officii".
Non va, in proposito, dimenticato che lo Stato e gli altri enti
pubblici rappresentativi della comunità si caratterizzano in modo
specifico rispetto a tutte le altre persone giuridiche per essere
posti a tutela degli interessi fondamentali della comunità e per il
raggiungimento di finalità che spesso trovano la loro radice nella
stessa costituzione. L'organizzazione di questi enti è poi
caratterizzata da principi costituzionali cogenti, che determina la
struttura e l'attività degli organi e degli uffici.
L'immagine pubblica si connota, pertanto, in modo peculiare.
La sua lesione è determinata essenzialmente da comportamenti
contrari ai principi fondamentali di organizzazione e di azione
costituzionalmente rilevanti, comportamenti (oggetto anche della
specifica previsione dell'art. 54 Cost.) che possono essere tenuti
nella generalità dei casi da chi deve porre in essere i moduli
organizzativi e l'attività della P.A.
Il comportamento illecito così caratterizzato è lesivo
dell'immagine dell'amministrazione perché ne determina un modo di
essere non conforme ai principi costituzionali in attività di
promozione e tutela di interessi, anche adespoti, della
collettività e quindi da questa percepibile. Il comportamento
lesivo poi si inserisce in un circuito tipico sul quale si fonda lo
stato democratico di cooperazione e partecipazione dei cittadini
che si rafforza o si attenua a secondo che le istituzioni e gli
enti rappresentativi della collettività agiscano o meno per le
finalità funzionalmente ad essi attribuite secondo i principi
sostanziali ed organizzativi espressi nella costituzione formale e
materiale.
Nell'an la lesione all'immagine, pertanto, sussiste quando il
pubblico amministratore o dipendente abbia tenuto un comportamento
illecito che si ponga in contrasto con i sopraenunciati principi
fondanti della P.A.
In tal senso può qualificarsi il danno all'immagine come danno
evento, ma non va dimenticato che a fini risarcitori o riparatori
del danno, qualificati dalla giurisprudenza come danno
patrimoniale, occorrono altri elementi idonei ad attestarlo e
quantificarlo.
In proposito viene in primo luogo in rilievo la gravità della
lesione del diritto della personalità, che deve superare una soglia
minima per tradursi in danno risarcibile. Questa soglia minima non
è sicuramente segnata dall'ambito giuridico disciplinato dall'art.
2059 c.c. e cioè dall'esistenza di un reato perché il danno
all'immagine non è un danno morale subiettivo, ma è la conseguenza
patrimoniale di un comportamento illecito lesivo di un diritto
personalissimo, né è segnata dalla coesistenza di un danno ad un
bene materiale dell'ente (cfr. SS.RR. n. 16/99/Q.M. del 28 maggio
1999), perché ciascuna tipologia di danno è posta a tutela di un
diritto (diritto relativo di credito o diritto assoluto di
proprietà) diverso dall'altro (diritto assoluto
personalissimo).
Ne consegue che la soglia minima va individuata con una indagine di
fatto sul comportamento tenuto con riferimento particolare
all'elemento soggettivo e sulla potenzialità lesiva di detto
comportamento.
La potenzialità dannosa nei termini delineati del comportamento
illecito dei pubblici poteri va saggiato in concreto nei singoli
casi. Infatti ove si tratti di episodi sporadici e di cui non si è
avuta diffusione può mancare un evento di danno (e comunque questo
va dimostrato attraverso specifici indici), laddove invece la
pluralità degli episodi criminosi o la gravità in sé dei fatti ed
il conseguente impatto sull'opinione pubblica o sulle categorie
interessate sia sicuro indice della diffusione della conoscenza da
parte dei cittadini dell'esistenza di una distorta organizzazione
dei pubblici poteri è conseguenza ineludibile il danno per la P.A.
sia in termini di danno emergente sia in termini di lucro cessante.
Detti episodi vengono infatti ad incidere sia sull'organizzazione
dell'attività amministrativa, con conseguenti maggiori costi, sia
sulla necessità di ripristinare l'immagine, sia sulla posizione
della P.A. la quale, ove eserciti correttamente ed imparzialmente
il proprio potere, può ottenere l'adesione convinta dei cittadini,
il loro apprezzamento o quantomeno non subire azioni di contrasto.
In questi termini esiste per la P.A. un danno certo, che può essere
quantificato equitativamente.
Infatti la Pubblica Amministrazione nell'acquisire le entrate e nel
fornire servizi svolge sia attività economica di natura
imprenditoriale sia attività autoritativa.
In ambedue i casi un primo aspetto del danno è costituito dalla
spesa necessaria (sostenuta, da sostenersi, soltanto eventuale) per
il ripristino dell'immagine.
Inoltre, come ulteriore danno, sotto il primo profilo vengono in
rilievo la minore richiesta del servizio da parte degli utenti, la
loro minore soddisfazione se reso in condizioni di monopolio
ecc.
Sotto il secondo profilo va invece ricordato che l'attività
funzionale della P.A. è indirizzata al conseguimento dei fini
pubblici di cui è attributaria e per i quali ad essa sono conferiti
correlativi poteri autoritativi.
Nello Stato democratico, poi, viene promossa ed incentivata la
partecipazione dei cittadini nei processi decisionali e nei
procedimenti amministrativi nei quali vengono funzionalmente spesi
poteri pubblici conferiti alla Pubblica Amministrazione.
In questo senso l'immagine di un apparato organizzativo dei poteri
pubblici che agisce in modo imparziale, efficiente, efficace al
fine di realizzare gli interessi pubblici incentiva i cittadini a
tenere il comportamento richiesto da leggi, regolamenti od altri
atti normativi a carattere generale per il raggiungimento dei fini
pubblici, contemperando così l'interesse generale con gli interessi
individuali.
La lesione dell'immagine della P.A., deteriorando il prestigio
della personalità pubblica degli enti rappresentativi della
collettività in tutti i casi nei quali l'apparato organizzativo
esercita i propri poteri per fini personali e contrastanti con
quelli pubblici o secondo criteri di parzialità e di favoritismo,
induce i cittadini a privilegiare con ogni mezzo il proprio
interesse particolare, con gravi ricadute anche sullo svolgimento
dell'attività amministrativa. Da qui le gravità della lesione sia
in termini di danno emergente che di lucro cessante.
Pertanto ogni volta che i poteri attribuiti alla P.A. per il
raggiungimento di specifici fini pubblici vengono illecitamente
esercitati per scopi diversi, può derivare oltre al danno diretto
un danno indiretto valutabile in termini di minore possibilità di
acquisizioni di entrate ovvero di minori prestazioni di servizio ai
cittadini, di deterioramento della qualità della vita dei
cittadini. Ciò ovviamente nei limiti in cui il fatto illecito
comporti una diminuzione patrimoniale valutabile sotto il profilo
del danno emergente o del lucro cessante. In questa valutazione va,
però, tenuto presente che spetta agli enti esponenziali della
collettività tutelare interessi adespoti e, pertanto, il danno può
essere valutato sotto l'aspetto della lesione di un bene
collettivo, il cui centro di riferimento è l'ente esponenziale
della collettività.
Assumono rilievo in relazione all'an ed al quantum del danno
all'immagine i seguenti elementi e criteri:
- l'attività funzionale attribuita all'ente, organo, ufficio nel
quale è incardinato l'autore del danno relazionato all'interesse
della collettività tutelata;
- la posizione funzionale dell'autore dell'illecito, che assume
maggior gravità quando riveste una posizione di vertice idonea a
determinare l'azione della P.A., a impedire o ritardare i
controlli, a coprire l'illecito;
- se, come è stato notato in dottrina, il danno esistenziale è un
non fare, cioè un non poter più fare, un dover agire altrimenti, un
relazionarsi diversamente, la sporadicità o la continuità o la
reiterazione dei comportamenti illeciti, caratterizzando essi la
relazione tra cittadini e pubblica amministrazione; la necessità o
meno di interventi modificativi dell'organizzazione; la necessità o
meno di interventi sostitutivi o riparatori dell'attività
illecitamente tenuta;
- in ipotesi di tangenti l'entità del denaro ricevuto per operare
illeciti interventi;
- le conseguenze economico-sociale degli interventi intesi a
favorire illecitamente terzi, soprattutto in materia di pubblici
appalti o di acquisizione di entrate fiscali;
- le conseguenze sociali fondate sulla negativa impressione e
ripercussione suscitate nell'opinione pubblica dal fatto illecito,
favorito dal clamor fori e dalla diffusione ed amplificazione
datane dagli organi di stampa, tali da suscitare sfiducia nei
confronti dell'ente stesso.
Il risarcimento del danno all'immagine, in quanto ancorato ai
suddetti parametri, va pertanto necessariamente determinato in via
equitativa ex art. 1226 c.c., valorizzando i costi del ripristino
del bene, che hanno valenza economica sotto il profilo del danno
emergente (costi del mancato conseguimento della finalità pubblica,
dell'inefficienza e inefficacia dell'organizzazione, ecc.) o di
lucro cessante (soprattutto sotto il profilo dei vantaggi derivanti
alla P.A. dell'adesione della generalità dei cittadini o di quelle
particolari categorie di cittadini eventualmente professionalmente
qualificate investite dall'attività dell'ente) ed allontanandosi
così sia dal risarcimento del danno in senso classico che dalla
riparazione della sofferenza tipica del danno morale.
Se si vogliono valorizzare approcci qualificatori del danno
all'immagine si può così affermare che in esso l'evento lesione
costituisce il momento fondante della catena causale nella quale
confluiscono le perdite derivanti dalla vanificazione dei costi
sostenuti per assicurare ed elevare il bene-valore sacrificato ed i
costi sostenuti e sostenendi volti al recupero di tale bene, e
perciò elementi tipici del danno-conseguenza.
6. Il riflesso sul piano probatorio è che l'attore deve indicare e
dimostrare a fini di esistenza del danno il comportamento illecito
lesivo ed a fini di quantificazione gli elementi tra quelli
indicati determinativi della dimensione ed entità della
lesione.
È esperienza comune che in questa tipologia di danno vengono
versate nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile le
risultanze e le prove acquisite nel quasi sempre coesistente
giudizio penale fondato su comportamenti almeno parzialmente
coincidenti.
In quest'ambito vengono in rilievo, oltre agli effetti del
giudicato penale a seguito di dibattimento, gli effetti della
sentenza ex art. 444 c.p.p. e i problemi relativi alle valutazioni
delle prove acquisite in sede penale.
Quanto alla natura della sentenza di applicazione della pena su
richiesta delle parti una corrente dottrinaria e giurisprudenziale
le riconnette natura di sentenza di condanna (cfr. C. Cost. n.
313/1990, Cass. n. 2065/1999, n. 3490/1996). Si assume, infatti,
che diversamente si giungerebbe all'assurdo di una rinuncia
all'esercizio dell'azione penale e al diritto di difesa,
inconciliabile con il disposto di cui agli artt. 112, 24 Cost. Tale
effetto non può certo costituire un corollario del principio di
disponibilità della prova fatto proprio dall'art. 190 c.p.p. anche
perché in una simile evenienza il giudice sarebbe chiamato a
sopperire ex art. 507 dello stesso codice.
Altra corrente ritiene invece che non si possa attribuire a detta
sentenza natura di sentenza di condanna, sul presupposto
dell'assenza dell'affermazione di colpevolezza, essendo anzi più
vicina quanto a valore delle statuizioni ad una sentenza di
proscioglimento (cfr. C. Cost. n. 251/1991, Cass. SS.UU. 26
febbraio 1997).
Il legislatore della legge 27 marzo 2001 n. 97 sembra avallare la
prima tesi, disponendo l'art. 445 c.p.p. novellato attraverso il
richiamo all'art. 653 c.p.p., l'efficacia di giudicato non solo
della sentenza di assoluzione, ma anche quella di condanna a pena
patteggiata.
Ad ogni modo, dopo la novella legislativa, non si può dubitare
della parificazione operata sul piano del valore probatorio.
Significativa appare ai fini del valore da attribuire alla sentenza
di applicazione della pena su richiesta delle parti in un giudizio
diverso da quello penale, la ormai consolidata giurisprudenza della
Corte di Cassazione - Sez. Tributaria (cfr. 10 dicembre 1998, n.
11301 e 17 gennaio 2001, n. 630) secondo la quale la sentenza ex
art. 444 c.p.p. costituisce "un importante elemento di prova circa
la percezione di illeciti proventi e, quindi, della produzione di
un reddito imponibile".
Tale elemento di prova circa l'effettivo compimento dei fatti
costituenti reato potrà essere disatteso nel giudizio di merito
solo nel caso in cui il contribuente spieghi le ragioni per cui ha
ammesso una responsabilità penale e il giudice non lo abbia
assolto.
In sostanza la richiesta di pena patteggiata non comporta un
accertamento invincibile di responsabilità, come invece accade con
il giudicato penale a seguito di dibattimento ex art. 651 c.p.p.,
ma può essere contestato in un giudizio diverso da quello penale
fondato sui medesimi fatti attraverso la prova della
inattendibilità della veridicità dei fatti versati nel giudizio
penale iniziando dai motivi per i quali è stato chiesto di
patteggiare la pena pur non essendo il richiedente autore dei fatti
illeciti.
Ne consegue che nei giudizi diversi da quello penale, pur non
essendo precluso al giudice l'accertamento e la valutazione dei
fatti difforme da quello contenuto nella sentenza pronunciata ai
sensi dell'art. 444 c.p.p., questa assume particolare valore
probatorio vincibile solo attraverso specifiche prove
contrarie.
Quanto alle prove formatesi nel giudizio penale, queste possono
essere acquisite nel giudizio di responsabilità
amministrativo-contabile per essere oggetto di valutazione del
giudice in questa sede, nella quale possono essere oggetto di
contestazione e di dialettica processuale.
7. Nella applicazione degli enunciati principi al caso di specie va
rilevato che la prova del comportamento illecito tenuto dagli
appellanti è supportata da un complesso univoco e concordante di
atti ed elementi tratti dal giudizio penale relativo ai medesimi
fatti.
Va, infatti, rilevato che per i medesimi fatti nei confronti di
tutti gli appellanti è stata pronunciata sentenza ex art. 444
c.p.p.
In quella sede poi vi sono state univoche e ripetute ammissioni di
colpevolezza rese dagli appellanti.
In particolare dalla vicenda penale risulta che il S. era insieme
al P. il collettore ed il gestore delle tangenti, per la cui
distribuzione ed utilizzazione era stato formato un fondo comune al
quale affluivano dazioni in danaro effettuate dalle ditte
appaltatrici all'esito positivo del collaudo e quantificato
nell'uno per cento del valore dell'appalto. In proposito il S. ha
reso dichiarazioni confessorie sempre più precise al G.I.P. del
Tribunale di Milano il 16 ottobre 1995, al Pubblico Ministero
presso il Tribunale di Milano il 20 ottobre 1995 ed il 2 novembre
1995.
Il D. ha reso dichiarazioni confessorie di aver ricevuto somme
di denaro in occasione della sua partecipazione a commissioni di
collaudo presso il omissis di Milano.
Il P. ha dichiarato in sede penale il 14 ottobre 1995 che nel suo
ufficio esisteva una cassa comune alimentata con denaro erogato in
contanti dalle ditte vincitrici delle forniture.
Il G. ha reso innanzi al P.M. presso il Tribunale di Milano in data
18 ottobre 1995 dichiarazione confessoria di aver ricevuto per il
collaudo omissis somme di denaro divise tra lui, P., S. e D.
Nel giudizio penale dichiarazioni conformi sono state fatte da
altri soggetti coinvolti in quella sede.
Come si vede un imponente ed univoco materiale probatorio attesta
non solo il versamento di tangenti nel caso specifico ma anche e
soprattutto un comportamento generalizzato di percezioni di
tangenti in occasione di ogni appalto collaudato dal omissis di
Milano.
Nel descritto contesto il comportamento illecito del D., del S. e
del P. non è ravvisabile solo nell'aver percepito tangenti nello
specifico caso (come in un'altra serie di casi), ma anche nel non
aver posto fine e denunciato l'esistenza di una prassi corruttiva
di estrema gravità perché coinvolgente tutti gli appalti. Il
comportamento omissivo da parte di ufficiali superiori preposti al
servizio (e che avevano quindi l'obbligo di vigilare sulla
regolarità delle operazioni oltre a quelle previste in Costituzione
per il loro status) è stato comunque causativo dei danni arrecati
all'Amministrazione, in quanto non ha impedito un evento che
avevano l'obbligo di impedire. In tal senso ai fini della
causazione del danno non appare neppure rilevante la percezione o
meno da parte loro di somme provenienti da tangente nello specifico
caso, esistendo comunque il nesso di causalità tra il loro
comportamento omissivo e il danno subito dalla P.A.
Quanto alla esistenza ed alla quantificazione del danno vanno
posti in rilievo i seguenti elementi:
- la corresponsione di tangenti in occasione del collaudo di
ciascuna fornitura di merci, tra l'altro commisurata a percentuali
su prezzo, non solo ha secondo l'id quod plerumque accidit inciso
sulla formazione del prezzo di appalto o sulla qualità della merce
nello specifico caso (cfr. Cass. SS.UU. 4 aprile 2000 n. 98) ma,
proprio per la sua generalizzazione, ha determinato effetti
distorsivi sugli appalti. Infatti gli imprenditori nel fare la loro
offerta hanno dovuto tener conto anche della tangente quale
elemento di costo ovvero, per non commettere un illecito penale,
non hanno partecipato alla gara. È di tutta evidenza infatti che
comportamenti corruttivi generalizzati vengono conosciuti tra tutti
i soggetti del settore e che, quindi, almeno la gran parte degli
imprenditori del settore erano a conoscenza del sistema
tangentizio.
Dal sistema sono così derivati effetti economico-sociali rilevanti,
riflettendosi sia sui prezzi degli appalti sia sulla corretta
aggiudicazione degli appalti. Sotto quest'ultimo profilo la
dimensione quantitativa delle merci occorrenti all'esercito può
aver anche determinato attraverso aggiudicazione di appalti non
corretta effetti distorsivi del mercato e della concorrenza;
- il comportamento illecito è stato tenuto da ufficiali di grado
elevato preposti al servizio. La loro posizione soggettiva non solo
ha facilitato l'illecito, ma ne ha impedito la scoperta e può aver
dissuaso imprenditori onesti dal denunciare i fatti;
- detto comportamento in quanto tenuto da ufficiali di grado
elevato ha dato all'esterno l'immagine di un comportamento
dell'Amministrazione pubblica, in uno dei settori, quale quello
della Difesa, immediatamente riconducibile alla sovranità dello
Stato ed alla tutela dei beni essenziali e fondanti dello Stato
comunità, inteso non al raggiungimento ottimale dei fini pubblici,
ma alla ricerca di illeciti vantaggi economici personali dei
soggetti di vertice dell'Amministrazione;
- la necessità per l'Amministrazione, se correttamente organizzata
e se doverosamente sensibile agli effetti dirompenti dei
comportamenti tenuti dagli odierni appellanti, di modificare la
propria organizzazione e di individuare e potenziare più incisivi
sistemi di controllo.
Dal complesso di questi elementi risulta evidente che il danno
all'immagine subito dall'Amministrazione, da quantificare
equitativamente ex art. 1226 c.c., è di gran lunga superiore al
modestissimo importo della condanna rapportata esclusivamente alla
tangente percepita.
Nella descritta situazione appaiono inutili ulteriori acquisizioni
istruttorie. La richiesta di integrazione del contraddittorio va
valutata tenendo conto della condanna in solido e quindi della
responsabilità di ciascuno condannato per l'intero, della facoltà
del creditore in ipotesi di obbligazione solidale di convenire in
giudizio solo taluni dei debitori, della possibilità per l'attore
di convenire in altro giudizio l'eventuale pretermesso, non essendo
stata la condanna in questa sede esaustiva del danno e,
soprattutto, delle ragioni indicate dall'attore per non convenire
in giudizio altri soggetti. Alla stregua delle esposte
considerazioni la richiesta va, pertanto, respinta.
Da quanto sopra consegue il rigetto degli appelli.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza.
P. Q. M.
La Corte dei Conti - Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di
Appello rigetta i gravami proposti avverso la sentenza in
epigrafe.
Condanna gli appellanti S., D., P., G. al pagamento in solido delle
spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro
1012,83 (Milledodici/83). |
