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1. Premessa
All'indomani della seconda guerra
mondiale numerosi sono stati i tentativi di creare istituzioni per
garantire una difesa comune dell'Europa Occidentale. Con
incredibile rapidità, sull'onda emotiva del successo della CECA, il
27 maggio 1952 sei Paesi europei firmarono il Trattato istitutivo
della Comunità Europea di Difesa (CED) che mirava a creare un
esercito europeo, sintesi di quelli nazionali, sotto il comando di
un "Commissariato". Tale Trattato prevedeva che in breve tempo alla
CED subentrassero strutture di tipo federale nella convinzione che
l'unificazione del potere politico in una struttura federale fosse
la reale garanzia di una unificazione economica e dovesse anche
precederla. All'Assemblea della CECA venne quindi demandato il
compito di predisporre un progetto di Trattato Istitutivo di una
Comunità Politica Europea (CPE).
Nell'elaborazione del testo si
ritenne opportuno precisare che la CPE sarebbe entrata in vigore
dopo la CED; purtroppo, la decisione contraria dell'Assemblea
Nazionale Francese bloccò il processo di ratifica del trattato CED
decretando anche il fallimento della CPE. Nazionalismo, egoismo e
minor timore della possibilità dell'espansionismo comunista a ovest
(dopo la morte di Stalin) sarebbero tra le principali cause del
veto francese. A tale insuccesso seguì l'idea del Funzionalismo
economico che contrapponeva una necessaria e graduale integrazione
delle economie dei Paesi europei alla unione politica. D'altro
canto gli altri sforzi di istituzionalizzare la cooperazione
intergovernativa in materia di sicurezza hanno portato alla
creazione nel 1949 dell'Organizzazione del trattato Atlantico del
Nord (NATO)(1) e, nel 1954, della Unione Europea Occidentale(2);
entrambe nate per assicurare la difesa e la sicurezza dell'Europa
occidentale, hanno avuto larghi settori di sovrapposizione in
assenza di una funzionale azione di coordinamento. Sebbene
contraddistinte da significative differenze, il conflitto di
competenza era facilmente ipotizzabile ed ha condotto ad un
graduale trasferimento di compiti dell'UEO alla NATO, con una
contestuale perdita di peso politico della prima. In realtà tale
passaggio di competenze è avvenuto in presenza dei seguenti
fattori:
- consolidamento del sistema di difesa atlantico e non di quello
europeo;
- necessità di evitare, tra i partner della Nato, la creazione di
monopoli decisionali;
- ricerca, all'interno della Nato, di un "sistema difensivo
europeo";
- tendenza, sempre più accentuata, alla creazione di una precisa
politica comunitaria in materia di sicurezza e difesa.
Con riguardo propriamente alla
materia della "difesa europea", a partire dagli anni Ottanta, si
riscontra la presenza di competenze comunitarie in tale settore,
come nel caso della cooperazione industriale negli armamenti
aeronautici, navali, ed elettronici e dell'attività di ricerca in
materia di tecnologia militare. I problemi della sicurezza in
Europa vanno invece inquadrati nell'alveo della cooperazione
politica tra i Paesi membri della Comunità europea, essendo
sottratti alla competenza comunitaria ed individuabili nel quadro
delineato dall'Atto Unico e sancito dal trattato di Maastricht. Ciò
significa che, in concreto, la politica di sicurezza in Europa è
sottratta alla volontà degli Stati muovendosi quindi nell'ambito
intergovernativo. Basti pensare, a tal proposito, all'iniziativa
anglo-francese che, dal 1998, ha portato ad una accelerazione
inaspettata nell'elaborazione di una precisa dottrina di Politica
europea di Sicurezza e Difesa (PESD).
2. La
cooperazione politica europea e la normativa introdotta dall'Atto
Unico Europeo
Considerata l'interdipendenza tra
processi economici e realtà politiche, negli anni Settanta si sentì
l'esigenza di avviare un processo di cooperazione politica tra quei
Paesi europei ormai avviati verso un serio processo di
liberalizzazione commerciale. Prese piede quindi l'idea che, per
rendere efficace e consolidare l'integrazione economica, occorresse
un livello minimo di cooperazione politica tra gli Stati membri,
nel quadro della "Unione Europea", nozione in cui vennero comprese
sia le Comunità Europee ed il loro processo di integrazione
economica, sia una forma di cooperazione politica in particolar
modo nel settore della politica estera e di difesa. Ecco quindi
l'adozione di specifiche procedure che mal nascondono lo sforzo di
conciliare le preoccupazioni degli Stati membri per il mantenimento
del loro potere sovrano con il contestuale accoglimento di embrioni
di federalismo europeistico. Tali procedure, diverse da quelle
stabilite dai trattati istitutivi, troveranno una propria sede
nelle riunioni periodiche dei Capi di Stato e di Governo dei Paesi
membri che, dal 1974 con il vertice di Parigi, si trasformeranno in
riunioni quadrimestrali del Consiglio Europeo.
Tale Cooperazione "al vertice" traspare da una lunga serie di
rapporti sull'Unione Europea preparati con cura da personalità
politiche di rilievo ma messi da parte dagli stessi capi di governo
perché ritenuti su posizioni eccessivamente avanzate(3).
Dopo un lungo dibattito, finalmente,
nel 1987, le citate prassi procedurali vennero ufficialmente
sancite nell'Atto Unico Europeo (AUE) suddiviso in tre parti: nella
prima veniva ufficialmente introdotto il Concetto di Unione
Europea; nella seconda si apportavano modifiche ai tre trattati
comunitari; nella terza venivano gettate le fondamenta per la
cooperazione tra gli stati membri nel settore della politica estera
(intesa PESC, politica estera e di sicurezza comune).
Quanto delineato in tale settore dall'art. 30 del titolo III
dell'AUE, avviene in un quadro giuridico proprio della cooperazione
intergovernativa e non, quindi, nell'alveo del metodo
comunitario(4), stabilendo il ricorso alla regola della
deliberazione unanime ed escludendo quanto deciso in sede di
Cooperazione politica Europea dalla giurisdizione della Corte di
Giustizia della Comunità europea.
In sintesi, al fine di attuare una vera e propria "politica estera
europea", l'AUE stabiliva:
- che gli Stati membri si consultassero obbligatoriamente tra loro
per ogni problematica di politica estera di portata generale per
poter assicurare "azioni comuni";
- che l'adozione di posizioni comuni nei temi di politica estera
non fosse solo un punto di riferimento verso le rispettive
politiche nazionali ma anche per l'azione compiuta dagli Stati
membri nei fori multilaterali.
Relativamente alla struttura ed all'organizzazione della
Cooperazione Politica Europea l'AUE prevedeva:
- una Presidenza, responsabile in materia di iniziativa,
coordinamento e rappresentanza degli stati membri nei confronti dei
paesi terzi per le attività oggetto della CPE(5);
- un Comitato politico, con compiti di coordinamento generale ed
esecutivi, composto dai direttori degli affari politici dei
ministeri degli affari esteri(6);
- riunioni trimestrali dei ministri degli affari esteri dei Paesi
membri.
Al fine di "legare" la CPE alle
istituzioni comunitarie si prevedeva che un membro della
Commissione partecipasse alle richiamate riunioni trimestrali dei
ministri degli Affari Esteri e che la Presidenza avesse l'obbligo
di informare con regolarità il Parlamento europeo dei temi di
politica estera esaminati nell'ambito dei lavori della CPE e di
dover considerare quanto a proposito fosse stato osservato
dall'Assemblea.
Veniva infine sottolineata la necessaria convergenza tra le
politiche esterne della Comunità Europea e quelle concordate in
ambito CPE, la cui osservanza doveva essere assicurata dalla
Commissione e dalla Presidenza della CPE.
Ecco quindi che, grazie anche
all'impegno degli stati membri di coordinare in modo concreto le
diverse posizioni sugli aspetti politici ed economici della
sicurezza, veniva delimitata la strada per una vera e propria
Politica europea di sicurezza e difesa(7) anche se con le
limitazioni proprie della cooperazione intergovernativa e del
ristretto ambito individuato.
Ad ogni modo, la portata innovativa dell'AUE non va affatto
sottovalutata in quanto la CPE, fino alla metà degli anni '90, ha
condotto a posizioni convergenti e coerenti degli Stati europei su
problematiche fondamentali per la stabilità internazionale.
3. La disciplina
giuridica della PESC introdotta dal Trattato sull'Unione
Europea
Le nuove dimensioni politiche emerse
alla fine della guerra fredda nell'ambito di uno scenario
internazionale in cui gravi crisi facevano emergere i limiti della
CPE introdotta dall'AUE (vedasi la crisi Jugoslava e la guerra del
Golfo), portarono sia ad un rafforzamento dell'UEO, sia ad una
sostanziale riforma del sistema della CPE ancor prima della sua
prevista revisione obbligatoria(8). Ecco che il 7 febbraio 1992,
veniva firmato, dai dodici Stati in quel momento membri della CE,
il Trattato di Maastricht, ovvero il Trattato sull'Unione Europea
(TUE), articolato in tre diversi gruppi di norme che si inizieranno
a chiamare i tre "Pilastri" dell'Unione Europea: il primo composto
dalle normative dei tre trattati Istitutivi delle tre Comunità
(modificate dal TUE), il secondo dalle disposizioni sulla PESC ed
il terzo da quelle relative alla cooperazione nei settori della
giustizia e degli affari interni.
Il titolo V del TUE, abrogando così
il titolo III dell'Atto Unico Europeo, confermava l'ambito
intergovernativo della dimensione politica (l'azione degli Stati
membri restava soggetta alla regola del consenso ed estranea al
controllo giurisdizionale della Corte di giustizia) ed introduceva
significative innovazioni nel settore normativo riguardanti la
determinazione degli obiettivi, i doveri di informazione e di
consultazione gravanti sugli Stati, il coordinamento delle
posizioni nazionali e le correlate modalità d'azione.
A tale riguardo il TUE delinea in modo più vincolante gli obblighi
assunti dai Paesi membri (non più "Alte parti Contraenti" come
nell'AUE) e abolisce formalmente la distinzione tra gli incarichi
dei ministri degli affari esteri in sede di CPE e le riunioni del
Consiglio dei ministri che muta la propria denominazione in
"Consiglio dell'Unione Europea".
Gli obiettivi che il trattato di
Maastricht attribuiva alla PESC, in conformità ai principi della
Carta della Nazioni Unite, si proponevano di:
- difendere i valori comuni, gli interessi fondamentali,
l'indipendenza dell'Unione Europea;
- rafforzare la sicurezza dell'Unione;
- mantenere la pace e rafforzare la sicurezza internazionale;
- promuovere la cooperazione internazionale;
- sviluppare e consolidare la democrazia, lo Stato di diritto ed il
rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali(9).
A tali obiettivi si aggiungeva la
definizione progressiva di una Politica di difesa comune che poteva
condurre ad una vera e propria Difesa comune.
Nella cornice normativa che prevedeva per gli Stati membri
l'obbligo di sostenere concretamente la PESC astenendosi da
qualsiasi azione contraria agli interessi dell'Unione va anche
inquadrata la "cooperazione sistematica" prevista dal TUE che si
esplicava nell'obbligo dei Paesi membri di consultarsi e informarsi
reciprocamente (in sede di Consiglio dell'Unione) in relazione ad
ogni problematica di politica estera e di sicurezza di portata
generale al fine di far convergere le politiche nazionali. Alla
fase della concertazione potevano quindi seguire, se prese
all'unanimità dal Consiglio dell'Unione, "posizioni comuni" ed
eventualmente anche "azioni comuni"(10). Queste ultime, dalla
natura chiaramente operativa rispetto invece all'approccio
geografico o tematico delle posizioni comuni, venivano strutturate
come il mezzo privilegiato per far sì che l'Unione ponesse in
essere una linea d'intervento operativa in una specifica
problematica di politica estera o di sicurezza comune in conformità
con gli obiettivi del trattato di Maastricht. Le azioni comuni, che
comunque non trovavano applicazione nel settore della difesa,
avevano una notevole efficacia vincolante tanto che gli Stati
membri non solo dovevano conformare le loro posizioni ma erano
anche obbligati a comunicare al Consiglio ogni azione nazionale
decisa in applicazione della stessa azione comune.
Venendo alle Istituzioni indicate
dal TUE quali responsabili dell'attuazione del nuovo quadro
normativo, va anzitutto indicato il Consiglio Europeo a cui veniva
demandato il compito di decidere principi, orientamenti e strategie
in ambito PESC incaricando il Consiglio comunitario di darvi
attuazione e di assicurare la coerenza dell'azione dell'Unione
nell'ambito delle sue relazioni esterne(11). Il criterio di
votazione in seno al Consiglio dell'Unione Europea era, di regola,
quello dell'unanimità e, quindi, l'astensione di uno Stato non
pregiudicava l'adozione di una certa delibera. Faceva eccezione il
ricorso alla maggioranza qualificata nel caso di strategie comuni
già decise dal Consiglio Europeo anche se il ricorso a tale
criterio non era ammesso per le decisioni relative al settore
militare o della difesa.
Alla Commissione veniva invece demandato un potere di iniziativa
nonché la facoltà di chiedere, in caso d'emergenza, una riunione
straordinaria del Consiglio.
Al Parlamento spettava invece un potere consultivo per le
fondamentali scelte della PESC ed un potere di controllo potendo
formulare raccomandazioni e presentare interrogazioni al
Consiglio(12).
Va precisato che tali poteri erano
in realtà offuscati dall'attività del Comitato politico e del
Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER) che vigilava
sull'attuazione delle politiche concordate.
Era infine previsto che la Presidenza del Consiglio rappresentasse
all'esterno la posizione dell'Unione in ambito PESC, venendo
assistita sia dallo Stato che aveva esercitato la presidenza
precedente che dal subentrante(13). Relativamente ai rapporti tra
gli Stati membri e le organizzazioni internazionali va detto che i
primi erano obbligati a tenere informati gli altri Paesi membri di
questioni di portata generale e, se membri permanenti del Consiglio
di Sicurezza delle Nazioni Unite, erano obbligati in quel contesto
a difendere l'interesse dell'Unione.
Il TUE stabiliva anche che le
disposizioni concernenti i profili organizzativi delle istituzioni
comunitarie fossero applicabili ai settori compresi nell'ambito
PESC, cioè che disposizioni comunitarie transitassero nel secondo
pilastro.
Sta di fatto che una certa "comunitarizzazione" nell'attività di
politica estera dell'Unione è oggi una realtà:
- nell'approvazione, esecuzione e controllo delle spese;
- nell'adozione, da parte del Consiglio, dei cosiddetti "Modèles
d'emploi", strumenti attraverso i quali nel marzo e nel giugno 1995
vennero indicate le modalità affinché posizioni e azioni comuni
potessero prevedere anche attività comunitarie a sostegno
dell'azione intergovernativa;
- nell'esposizione delle competenze della Comunità Europea allorché
l'attività della PESC contempli lo svolgimento di un'ulteriore
attività in sede comunitaria o quando attribuisca poteri specifici
ad una istituzione della Comunità (è il caso del Regolamento del
Consiglio n.1080/2000 del 22/5/2000 con cui la Comunità ha
delineato il contesto normativo essenziale per contribuire
economicamente all'insediamento ed al funzionamento degli organismi
creati in ambito internazionale per esercitare le funzioni di
amministrazione civile transitoria e di attuazione degli accordi di
pace relativi ai conflitti in Kosovo e Bosnia; tali poteri sono
stati attribuiti alla Commissione incaricata di concludere una
convenzione a nome della Comunità europea).
Con riguardo alla Politica di difesa
comune, il trattato di Maastricht escludeva l'utilizzo dell'azione
comune prevedendo che fosse l'UEO il perno centrale dell'Unione in
tale settore(14). Rilevante sotto tale profilo era la Dichiarazione
sull'Unione dell'Europa occidentale allegata all'atto finale del
TUE nella quale tutti gli Stati membri di entrambe le
organizzazioni convergevano sull'esigenza di creare un'identità
europea in materia di sicurezza e di difesa. Ciò si sarebbe potuto
realizzare con un rafforzamento dell'UEO sia come componente di
difesa dell'Unione che quale baluardo europeo della Nato. All'UEO
quindi il compito di elaborare una politica di difesa comune
sviluppando il suo ruolo operativo attribuendole anche compiti
inquadrati nelle missioni di Petersberg [a tal proposito, circa gli
interventi "fuori area" dell'UEO, si esprimeva la dichiarazione del
Consiglio ministeriale dell'UEO, tenutasi a Boon nel giugno 1992 -
conosciuta come Dichiarazione di Petersberg -, comprendendo con
tale formula le missioni umanitarie e di soccorso, le missioni di
mantenimento della pace - (peace Keeping) - e quelle di unità di
combattimento nella gestione di crisi, tra cui quelle di
ristabilimento della pace (peace enforcing)].
Il TUE d'altronde specificava che
sviluppare una Politica europea di difesa comune propedeutica ad
una difesa comune vera e propria non significava che gli Stati
membri dovessero venir meno agli obblighi loro derivanti in ambito
NATO ma che una loro più incisiva partecipazione in ambito UEO e
NATO fosse auspicabile purché compatibile con le disposizioni sulla
PESC. Appare evidente quindi la necessità, sotto tale ottica, che
tutti gli Stati membri dell'Unione facessero anche parte dell'UEO;
ecco quindi nel 1992 l'invito a Grecia, Danimarca e Irlanda, di
entrare a far parte dell'UEO.
4. Le novità
introdotte dai Trattati di Amsterdam e di Nizza
Già il Trattato di Maastricht
prevedeva che nell'ambito della Conferenza Intergovernativa
(CIG)(15) del 1996 si dovesse valutare la possibilità di apportare
modifiche alle disposizione del Titolo V del TUE; in realtà tale
esigenza si era fatta ancor più pressante in vista dell'ampliamento
dell'Unione ai Paesi dell'Europa centro orientale.
Ecco che il 1° maggio 1999 entra in vigore il Trattato di Amsterdam
che, pur non apportando modifiche sostanziali alla Politica estera
di sicurezza comune, tenta di migliorarne il funzionamento.
In sintesi si hanno modifiche
attraverso:
- la definizione di una disciplina meglio articolata con il nuovo
Titolo V che passa da dodici a diciotto articoli (art. 11-28
TUE);
- una più attenta definizione degli atti adottati nella PESC con un
ruolo più incisivo del Consiglio Europeo;
- il rafforzamento del Segretario Generale del Consiglio;
- l'introduzione della norma che permette la conclusione di accordi
internazionali, nel settore della PESC, da parte dell'Unione.
Da sottolineare anche che con tale trattato la PESC diventa
competenza esclusiva dell'Unione e non più di pertinenza anche
degli Stati Membri.
Certamente con Amsterdam si hanno modifiche incisive alla Politica
di difesa comune; in particolare la nuova normativa è favorevole ad
un graduale passaggio da una politica di difesa comune ad una
difesa comune vera e propria purché tale decisione venga adottata
dagli Stati membri secondo i rispettivi principi costituzionali.
Vengono inoltre comprese tra le competenze dell'Unione le
richiamate missioni di Petersberg che, non avendo natura offensiva,
consentiranno a tutti i Paesi membri la partecipazione ad una
definizione di una difesa comune europea. Il Trattato è anche
innovativo nel definire i rapporti tra l'Unione e l'UEO definita
"parte integrante dello sviluppo dell'Unione" con cui è invitata a
collaborare.
Ecco quindi invertito il rapporto
tra le due Organizzazioni: si stabilisce infatti che è l'Unione a
potersi avvalere dell'UEO per elaborare ed attuare decisioni nel
settore della difesa e l'UEO dovrà conferire all'Unione "l'accesso
ad una capacità operativa di difesa" nel quadro delle missioni di
Petersberg.
È inoltre demandato al Consiglio dell'Unione il potere di formulare
"orientamenti generali della PESC" anche nei riguardi dell'UEO.
Purtroppo tali novità lasciavano aperti problemi di non lieve
entità: da un lato la mancanza di norme sulla legittima difesa
collettiva(16), dall'altro l'irrisolta questione delle relazioni
con la Nato. In definitiva il Trattato rimandava all'iniziativa del
Consiglio Europeo ogni decisione sull'eventuale integrazione
dell'UEO all'Unione.
Tale quadro normativo è peraltro destinato a scomparire con
l'entrata in vigore, prevista per la fine dell'anno, del Trattato
di Nizza firmato il 26.02.2001 che elimina dal Titolo V del
Trattato di Maastricht quasi tutti i riferimenti all'UEO che perde
la qualificazione di "parte integrante dello sviluppo
dell'Unione".
La nuova normativa delineata a Nizza
individua inoltre nel "Comitato politico e di sicurezza"
l'Istituzione competente per il controllo politico e la direzione
strategica delle operazioni di gestione delle crisi. Il Trattato di
Nizza mantiene invece in vigore la clausola di compatibilità della
disciplina sulla PESC con le peculiarità della politica di
sicurezza e difesa di alcuni Stati dell'Unione e con gli obblighi a
loro carico derivanti dall'appartenere alla NATO; viene anche fatta
salva la facoltà degli Stati membri di sviluppare una stretta
cooperazione bilaterale nell'ambito della Nato e dell'UEO purché
compatibile con le disposizioni sulla PESC (è l'unico caso in cui
il TUE, modificato dal nuovo accordo, si riferisce all'UEO). Ormai
appare dunque inevitabile il declino dell'UEO anche in
considerazione della scadenza del trattato istitutivo di tale
Organizzazione e delle decisioni del suo Consiglio ministeriale di
cessare ogni attività operativa a partire dal 1° luglio 2001, senza
però procedere allo scioglimento dell'Organizzazione
medesima(17).
Come anticipato, con Amsterdam, si
ha una migliore definizione degli strumenti d'azione della PESC tra
i quali è ora possibile individuare una gerarchia (principi ed
orientamenti generali, strategie comuni, azioni comuni; posizioni
comuni; cooperazione sistematica tra Paesi membri).
Con l'introduzione delle "Strategie comuni" adottate dal Consiglio
Europeo(18), vengono fissati gli obiettivi dell'Unione e degli
Stati membri nei settori in cui questi ultimi hanno rilevanti
interessi in comune, definendo anche durata e mezzi da mettere a
disposizione. Alle strategie comuni viene poi data attuazione
attraverso azioni e posizioni comuni la cui portata viene precisata
dal trattato di Amsterdam. Le azioni comuni vengono adottate
laddove siano necessari interventi operativi dell'Unione, per i
quali vanno indicati gli obiettivi, i mezzi, la durata, le
condizioni di attuazione; resta ferma la norma che già prevedeva
che le azioni comuni fossero vincolanti per gli Stati membri
obbligati anche di informare preventivamente il Consiglio circa
l'attività da intraprendere per procedere alla loro
applicazione.
Le posizioni comuni delineano invece
la visione dell'Unione su particolari problematiche di carattere
geografico e tematico. Con riguardo alla cooperazione sistematica
tra gli Stati membri ed ai loro obblighi di reciproca informazione,
consultazione e solidarietà politica così come per gli obblighi
posti a carico degli Stati membri che partecipano a fori
multilaterali o che siano membri temporanei o permanenti dell'ONU,
il trattato di Amsterdam non fa che confermare e ribadire quanto
già previsto dal TUE.
Un'innovazione normativa si ha invece con la riconosciuta
possibilità per l'Unione di stipulare accordi con Stati terzi ed
organizzazioni internazionali nell'ambito della PESC, anche se tali
accordi appaiono riconducibili agli Stati e non all'Unione perché
conclusi su procedure di stampo intergovernativo e non vincolanti
per quegli Stati i cui rappresentanti in sede di Consiglio
dichiarino che essi debbano essere ratificati in conformità alle
loro procedure costituzionali. I relativi negoziati sono affidati
alla Presidenza che può essere assistita dalla Commissione previa
autorizzazione del Consiglio; quest'ultimo poi, all'unanimità,
conclude l'accordo. Peraltro, con l'entrata in vigore del Trattato
di Nizza il criterio deliberativo unanime sarà riservato
esclusivamente ai casi in cui l'accordo internazionale attenga a
questioni per cui il diritto comunitario richiede l'unanimità
prevedendo invece la maggioranza qualificata per azioni comuni e
posizioni comuni(19). Con riguardo alle Istituzioni competenti nel
settore della PESC, ad un accentuato ruolo del Consiglio Europeo fa
comunque eco la conferma della centralità del Consiglio dell'Unione
nell'assicurare l'unità, la coerenza e l'applicazione dell'azione
dell'Unione, avvalendosi del Comitato Politico.
Il trattato di Amsterdam conferma
anche il ruolo della Presidenza del Consiglio a cui è demandata la
rappresentanza dell'Unione e la responsabilità nell'attuare quanto
deciso nel settore della PESC; viene però messo da parte il
meccanismo definito Troika, per cui la Presidenza in carica è solo
assistita dallo Stato che eserciterà la Presidenza successiva,
dalla Commissione e dal Segretario Generale. Quest'ultimo, con
funzioni di "Alto rappresentante per la PESC"(20) sulla scena
internazionale, ha il compito:
- di assistere il Consiglio, fornendo il suo contributo al
concepimento ed alla attuazione delle decisioni politiche;
- di condurre relazioni politiche con gli Stati terzi a nome del
Consiglio, su richiesta della Presidenza;
- di presiedere la "Cellula di programmazione politica e tempestivo
allarme", creata per potenziare le capacità della PESC, analizzando
le maggiori problematiche internazionali, redigendo studi e
rapporti e fornendo raccomandazioni e strategie.
Il trattato di Amsterdam non apporta sostanziali modifiche al ruolo
della Commissione (che può sottoporre al consiglio proposte per
attuare un'azione comune) e del Parlamento che continua ad essere
sia consultato che informato dalla Presidenza in materia di
PESC(21).
Al Parlamento è attribuito anche un
potere di controllo in sede di approvazione del bilancio per le
spese governative della PESC; il trattato di Amsterdam, oltre alle
spese amministrative, pone a carico del bilancio della Comunità
Europea anche le spese operative salvo quelle in ambito militare e
difesa per le quali il Consiglio si pronunci in modo unanime nel
loro mantenimento a carico degli Stati. In tale caso la
ripartizione delle spese si effettua sulla base del prodotto
nazionale lordo, purché non vi sia una differente deliberazione
unanime del Consiglio e tenendo conto dei Paesi che si siano
astenuti in base all'art. 23, par. 1, comma 2, del TUE (astensione
costruttiva).
Tale circostanza ci riporta ai
criteri di votazione in ambito PESC che, ad eccezione delle
questioni procedurali in cui si applica il criterio maggioritario,
mantengono la regola dell'unanimità. Nel caso della richiamata
astensione costruttiva, lo Stato deve motivare formalmente tale
scelta e la decisione sarà comunque adottata dagli altri Stati ed
impegnerà l'Unione ma non lo Stato astenuto. In mancanza della
formulazione di una dichiarazione formale, l'astensione non è
conteggiata e non impedisce l'adozione dell'atto che sarà
vincolante anche per lo Stato astenuto(22). Ricorrere
all'astensione costruttiva non è però possibile se le astensioni
siano più di un terzo dei voti in seno al Consiglio. Il criterio
della maggioranza qualificata, introdotto con Amsterdam per
adottare posizioni ed azioni comuni sulla base di strategie comuni
(queste ultime decise all'unanimità dal Consiglio Europeo), è
temperato dalla possibilità per gli Stati di opporsi all'adozione
di una decisione impedendo che si proceda alla votazione per
precisi ed importanti motivi di politica nazionale. In tali
circostanze il Consiglio può rimettere la decisione al Consiglio
Europeo che si pronuncia all'unanimità. Importante a tale punto è
sottolineare che, con l'entrata in vigore del Trattato di Nizza, i
meccanismi della cooperazione rafforzata, introdotti dal Trattato
di Amsterdam, verranno estesi alla PESC e non resteranno quindi
limitati agli ambiti NATO e UEO(23).
Le cooperazioni rafforzate in ambito
PESC, che nascono con una richiesta degli Stati interessati al
Consiglio e che vengono trasmesse anche alla Commissione perché si
pronunci sulla coerenza della medesima con le politiche
dell'Unione, non possono estendersi alle questioni militari o al
settore difesa. Tale modalità di Cooperazione tra due o più Stati,
riguarda la concezione e l'attuazione di un'azione comune o di una
posizione comune e deve essere compatibile con il quadro normativo
generale introdotto con Maastricht. È l'Alto rappresentante per la
PESC a dover informare la Commissione ed i membri del Consiglio
dell'attuazione delle cooperazioni rafforzate.
5. La Politica
Europea di Sicurezza e Difesa. I più recenti
sviluppi
Nel quadro complessivo della PESC,
negli ultimi tempi si è avuta un'inaspettata accelerazione nella
definizione di una vera e propria Politica europea di sicurezza e
di difesa (PESD).
Indubbiamente diversi sono i fattori che hanno determinato la
spinta verso tali sensibili progressi:
- i conflitti balcanici, di fronte ai quali è emersa tutta la
debolezza del ruolo dell'Unione Europea sulla scena
internazionale;
- la dichiarazione di St. Malo del dicembre 1998 con cui Francia ed
Inghilterra aggirano il loro annoso dissidio sui rapporti tra NATO
e UE;
- i diversi Consigli europei tenutisi dal dicembre 1998 (Cons. di
Vienna) ai nostri giorni (Consiglio di Barcellona marzo 2002) con
cui sono state adottate precise misure nel settore. Nonostante
l'incoraggiante sviluppo, restano comunque complesse questioni di
fondo da superare tra cui i rapporti con la UEO e l'OSCE
(organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa), la
condizione particolare dei Paesi Neutrali dell'Unione europea
(Austria, Finlandia, Irlanda, Svezia), la difficoltà di definire
puntuali rapporti con la NATO, la ritrosia dei Paesi europei membri
della Nato ma non dell'UE (Norvegia, Irlanda e Turchia) timorosi di
una minore coesione nell'Alleanza transatlantica e dei rischi
derivanti dalla duplicazione di strutture politico-operative. Più
in particolare si può citare: il vertice della NATO, tenutosi a
Washington nell'Aprile del 1999, nel corso del quale si è auspicato
il rafforzamento della IESD ovvero della Identità europea di
sicurezza e difesa nell'ambito dell'Alleanza(24); il vertice
dell'OSCE, tenutosi ad Instanbul nel novembre 1999, che ha portato
all'adozione della Carta sulla sicurezza europea che auspica passi
avanti nel ruolo politico-militare dell'Europa sollevando problemi
di raccordo con la IESD; la creazione di forze militari comuni da
parte di alcuni Stati europei. Analizzando poi il cammino dell'UEO
il cui Segretario generale si identifica - dal novembre 1999 - con
l'Alto rappresentante per la PESC, appare evidente che, realizzando
quanto auspicato dal Consiglio europeo di Colonia del giugno 1999
sul trasferimento all'Unione delle funzioni dell'UEO necessarie per
attuare le missioni di Petersberg, l'UEO non avrebbe più motivo di
esistere. Si potrebbe quindi incorporare l'organizzazione difensiva
UEO nella UE tenendo però conto dei Paesi neutrali dell'Unione
attraverso un adattamento nel TUE della clausola di assistenza
militare reciproca contenuta nel Trattato istitutivo UEO.
In effetti, con i Consigli dei
ministri dell'UEO tenutisi nel 2000 a Porto ed a Marsiglia si è
iniziato il trasferimento di funzioni e strutture all'Unione (il
Centro satellitare e l'Istituto di studi della sicurezza) e si è
decisa sia la cessazione di ogni attività operativa dell'UEO dal 1°
luglio 2001 che la sospensione delle modalità di consultazione con
la UE e la NATO. Ad ogni modo, nel Vertice UEO di Marsiglia, i
Paesi interessati hanno confermato la volontà di mantenere la
clausola di assistenza militare reciproca e la redazione di un
rapporto annuale del Consiglio all'Assemblea parlamentare dell'UEO.
Quest'ultima Istituzione, al fine di assicurare una legittimazione
democratica alla PESD(25), ha proposto la propria trasformazione in
una "Assemblea europea interinale della sicurezza e difesa" e lo
stesso Parlamento Europeo ha auspicato la creazione di un "organo
interparlamentare europeo in materia di sicurezza e difesa".
Malgrado quindi una situazione nel
complesso piuttosto intricata, il consolidamento politico-militare
della UE sulla scena mondiale è ormai in fieri, così come viene
confermato dalle decisioni dei Consigli europei che si sono tenuti
negli ultimi tre anni.
Già nel Consiglio europeo di Colonia (giugno 1999) si auspicava un
rafforzamento del ruolo della UE dotandola di strumenti decisionali
ed operativi per contribuire al mantenimento della pace e sicurezza
nel mondo in conformità ai principi sanciti dalla Carta delle
Nazioni Unite e senza entrare in contrasto con la NATO di cui
veniva ribadito il ruolo fondamentale per la difesa collettiva dei
Paesi membri dell'Unione.
In tale quadro il Consiglio di Colonia esprimeva la volontà
di:
- rafforzare le capacità militari europee;
- trasferire alla UE le funzioni del'UEO necessarie per la
realizzazione dei compiti previsti dal Trattato di Amsterdam;
- stabilire una reciproca e funzionale cooperazione con la NATO e
con i Paesi europei non membri dell'Unione.
Il Consiglio europeo di Colonia dava quindi mandato alla
subentrante presidenza finlandese di riferire al successivo
Consiglio europeo sui progressi realizzati in ambito PESD ed
incaricava il Consiglio affari generali ad un approfondimento dei
lavori sui diversi aspetti della sicurezza e difesa anche con
riferimento agli strumenti non militari di gestione delle
crisi(26).
Ecco che effettivamente, al vertice
di Helsinky (dicembre 1999), la presidenza finlandese, dando
attuazione agli obiettivi indicati a Colonia, presentava due
relazioni relative l'una agli aspetti militari e l'altra a quelli
non militari della gestione delle situazioni di crisi.
In conformità ai principi sanciti dalla Carta delle Nazioni Unite e
dalla Carta dell'OSCE sulla sicurezza europea si decideva:
- la creazione di una forza comune di intervento rapido che dal
2003 avrà il compito di realizzare le operazioni di mantenimento o
realizzazione della pace decise dall'Unione Europea, nelle
circostanze in cui la NATO non intervenga(27);
- l'istituzione di organi e strutture permanenti in seno al
Consiglio, effettivamente creati il 1° febbraio 2000 (Comitato
politico e di sicurezza, Comitato militare, Stato
Maggiore)(28);
- la definizione di un "meccanismo di coordinamento" per la
gestione civile delle situazioni di crisi.
Con riguardo poi agli orientamenti
da seguire dalla subentrante presidenza portoghese venivano
indicati: il rafforzamento delle modalità di cooperazione e
consultazione con la Nato ed i Paesi europei membri della UE; la
realizzazione di proposte sulla veste istituzionale dei nuovi
organi creati in seno al Consiglio; la valutazione sulla necessità
di modificare il Trattato. Nel marzo 2000, con il Consiglio europeo
di Lisbona si auspicava la creazione di un Comitato per gli aspetti
civili della gestione delle situazioni di crisi(29) e si stabiliva
che al successivo Consiglio europeo di S. Maria de Feira (giugno
2000) fossero valutati nel loro complesso gli "orientamenti"
indicati nelle conclusioni di Helsinky. Solo però con il Consiglio
europeo tenutosi a Nizza nel dicembre 2000 e con l'insediamento
degli organi politici e militari permanenti si sono avuti rilevanti
progressi(30).
Ribadendo la necessità per l'Unione
di realizzare rapidamente le proprie capacità operative con una
decisione definitiva da adottare al Consiglio di Laeken del
dicembre 2001, il Consiglio escludeva in tal modo che, per avere
concreti sviluppi in ambito PESC, si dovesse attendere l'entrata in
vigore del Trattato di Nizza. Inoltre il Consiglio europeo di Nizza
approvava una relazione della Presidenza articolata su sette
allegati:
- dichiarazione di impegno di capacità militari;
- rafforzamento delle capacità dell'Unione europea nel settore
degli aspetti civili della gestione della crisi;
- l'organizzazione del Comitato politico e di sicurezza
(COPS);
- l'organizzazione del Comitato militare dell'Unione Europea
(EUMC);
- l'organizzazione dello Stato Maggiore dell'Unione Europea
(EUMS);
- le disposizioni concernenti gli Stati europei membri della NATO
non appartenenti all'Unione Europea ed altri Paesi candidati
all'adesione all'Unione;
- le intese permanenti di consultazione e cooperazione
UE/NATO.
In base quindi alle indicazioni fornite in tale relazione
nell'estate del 2001 si aveva l'insediamento definitivo dei citati
organi politici e militari permanenti.
Il Consiglio europeo di Nizza riconosce quindi al Consiglio di
sicurezza delle Nazioni Unite la responsabilità primaria del
mantenimento della pace e della sicurezza internazionali,
precisando che l'Unione europea sarà in grado di assolvere tutti i
compiti di Petersberg ove la Nato non sia impegnata nel suo
complesso. Si precisa che ciò non comporterà la creazione di un
esercito europeo e che il coinvolgimento di mezzi nazionali da
parte degli Stati membri in tali operazioni si baserà sulla loro
decisione sovrana. Viene quindi auspicato lo sviluppo della PESD
per conferire vitalità al collegamento transatlantico che possa
tradursi in un vero partenariato strategico tra l'UE e la NATO per
la gestione delle crisi nel rispetto dell'autonomia decisionale
delle due organizzazioni.
Nessun passo avanti si aveva con il
successivo vertice di Stoccolma del marzo 2001 e, con il Consiglio
europeo di Goteborg, del giugno 2001, si ribadivano i progressi di
Colonia invitando la futura Presidenza belga a proseguire i lavori
su tutti gli aspetti della PESD unitamente al Segretario Generale
/Alto Rappresentante e a riferire sui progressi verso la
realizzazione dell'obiettivo di rendere l'UE rapidamente operativa
in questo settore.
Il 21/9/2001 il Consiglio europeo si riuniva in sessione
straordinaria per analizzare la situazione internazionale in
seguito agli attacchi terroristici sferrati negli Stati Uniti ed
imprimere l'impulso necessario all'azione dell'Unione europea.
Sostanzialmente si evidenziava la necessità che l'Unione
partecipasse più attivamente agli sforzi della Comunità
internazionale per prevenire e stabilizzare i conflitti regionali,
sviluppando la politica estera e di sicurezza comune e rendendo al
più presto operativa la politica europea di sicurezza e difesa.
Finalmente, con il Consiglio europeo
di Laeken, in allegato alle conclusioni della Presidenza, si aveva
la "Dichiarazione relativa all'operatività della PESD".
Si tratta di un documento in cui si afferma solennemente che
"grazie al proseguimento dello sviluppo della PESD, al
rafforzamento delle sue capacità, sia civili che militari, e alla
creazione nel suo ambito delle strutture appropriate, l'Unione è
ormai capace di condurre operazioni di gestione delle crisi. Lo
sviluppo dei mezzi e delle capacità di cui può disporre consentirà
all'Unione di svolgere progressivamente operazioni sempre più
complesse".
Relativamente alle capacità civili e militari, la Dichiarazione,
confermando che il loro sviluppo non implica la creazione di un
esercito europeo, sottolinea che gli Stati membri hanno annunciato
contributi volontari mediante decisioni nazionali mentre gli Stati
europei membri della NATO ma non dell'UE hanno dato la loro
disponibilità per contributi supplementari militari e di polizia di
grande valore.
Sottolineando poi le concrete intese
realizzate tra NATO e UE nella gestione delle crisi verificatesi
nei balcani occidentali, la Dichiarazione annuncia che l'Unione ha
iniziato a testare le sue strutture e procedure relative agli
aspetti militari e civili delle operazioni di gestione delle
crisi.
In particolare si punta sul rafforzamento delle capacità militari,
in base al piano d'azione europeo volto a colmare le carenze
individuate, soffermandosi sull'importanza dell'adozione di un
meccanismo di sviluppo di tali capacità al fine di evitare inutili
doppioni, tenendo in debito conto il processo di pianificazione
della difesa della NATO e quello di riesame del partenariato per la
pace (PARP).Viene quindi annunciato il massimo sforzo per
realizzare il piano d'azione nel settore della polizia per
conseguire rapidamente gli obiettivi individuati ed attuarli nei
seguenti settori prioritari:
- stato di diritto;
- amministrazione civile;
- protezione civile.
Oltre quindi al citato sviluppo equilibrato delle capacità militari
e civili, la Dichiarazione auspica la rapida conclusione di accordi
tra l'Unione e la NATO relativamente alla garanzia di accesso alla
pianificazione operativa dell'Alleanza, alla presunzione di
disponibilità di mezzi e capacità preidentificati della NATO ed
all'individuazione di una serie di opzioni di comando a
disposizione dell'Unione.
Viene infine ribadita l'importanza dell'attuazione integrale degli
accordi di Nizza, del contributo supplementare alle capacità civili
e militari da parte degli Stati membri dell'Unione e della loro
partecipazione ad un'operazione di gestione delle crisi
conformemente a detti accordi (mediante la costituzione del
Comitato dei contributori in caso di un'operazione).
6.
Conclusioni
Evidente, quindi, una rapida
innovazione normativa in favore della sicurezza e difesa europea
che resta ancora una facciata dietro cui aleggia l'annoso contrasto
tra la velleità di porre sul campo credibili forze europee per
strappare la leadership agli americani in ambito NATO e
l'indisponibilità a sostenere gli sforzi politici, militari ed
economici che tale scelta comporta. Certo è che guardando
all'impegno militare in Bosnia ed in Kosovo si registra una
presenza militare europea sempre maggiore rispetto a quella
americana così come suggellato con accordi NATO del 1994 e del 1999
in cui si è deciso che l'Europa, qualora voglia intervenire in
proprio, potrà avere il massimo sostegno dalla NATO salvo che per
le unità combattenti.
Di qui l'assoluta necessità di una
maggiore standardizzazione degli armamenti europei (in special modo
quelli terrestri ed aerei) e l'opportuna formazione di forze
europee con una maggiore compatibilità operativa. Occorre peraltro
notare che l'aumentare di impegni di mantenimento della pace (in
cui l'Italia spende enormi risorse) può essere di ostacolo per la
nascente sicurezza europea soprattutto per l'ormai continuo e
routinario impegno delle forze militari interessate al di fuori del
territorio nazionale per missioni di mantenimento della pace. La
richiamata "Conferenza di impegno delle capacità" deve essere la
base per la realistica razionale programmazione delle forze europee
del futuro, stante la necessità di evitare l'accumularsi di impegni
internazionali stabilendo in quale misura e quando l'Europa debba
intervenire.
Fondamentale sarebbe quindi la
definizione esatta dei livelli di intervento relativamente ai tipi
di missione da realizzare ed alle aree d'intervento; di qui la
necessità di individuare un livello europeo ed americano in ambito
NATO ed uno esclusivamente riservato ai membri dell'Unione.
Alla luce quindi di un impegno USA in Europa destinato comunque nel
tempo a decrescere ed alla Dichiarazione sull'operatività della
PESD di Laeken, in attesa della ratifica del Trattato di Nizza, è
auspicabile il massimo impegno nella ristrutturazione delle forze
europee secondo un ragionevole equilibrio tra impegni, forze e
risorse senza i soliti condizionamenti delle visioni corporative
delle singole forze armate e le annose rivalità tra le diverse
industrie della difesa che hanno determinato notevoli difformità di
armamenti ed equipaggiamenti delle forze europee.
(*)
Maggiore dei Carabinieri, Comandante della Compagnia Carabinieri di
Roma Ostia.
(1) - La Nato è stata istituita con il Trattato di Washington del
04.04.1949. Ne fanno parte gli USA, il Canada, l'Islanda, la
Norvegia, la Turchia ed i Paesi membri della Comunità europea salvo
l'Austria, la Finlandia, l'Irlanda e la Svezia.
(2) - L'UEO viene istituita con gli accordi di Parigi del
23.10.1954. Di essa fanno oggi parte i Paesi membri della Comunità
ad eccezione di Austria, Danimarca, Finlandia, Irlanda e Svezia che
hanno lo status di osservatori. Tale organizzazione costituisce
l'evoluzione del Patto di Dunkerque stipulato in funzione
antitedesca da Francia e Regno Unito il 04.03.1947 e poi allargato
a Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi con il Trattato di Bruxelles
del 17.03.1948. Con Bruxelles, quindi, nasce l'Unione occidentale,
patto di difesa collettiva in cui gli Stati membri aderivano ai
principi fondamentali di democrazia e rispetto dei diritti umani.
La vera UEO nascerà solo nel 1954 allorché le potenze vincitrici
del secondo conflitto mondiale accetteranno la partecipazione di
Italia e Germania alla difesa comune dell'Europa Occidentale.
(3) - Si ricorda il "Rapporto Davignon" del 1970, il "Rapporto
Tindemans" del 1975, il "Rapporto Marjolin-Dell-Biesheuvel" del
1979, il "Rapporto Di Londra" del 1981, la Dichiarazione di
Stoccarda sulla Unione Europea del 1983. Quale precursore dei
richiamati documenti vi era stato il "Piano Fouchet" del 1962,
messo da parte per il minor ruolo che prevedeva in Europa da parte
degli USA e della NATO.
(4) - Le disposizioni dell'AUE sulla Cooperazione Politica europea
non si rivolgono agli Stati membri ma alle "Alte Parti
Contraenti".
(5) - La Presidenza, assistita da un Segretariato per la
cooperazione politica, era responsabile della gestione della
CPE.
(6) - Al Comitato politico era demandato il compito di assicurare
continuità alla CPE e di svolgere i lavori preparatori delle
riunioni dei ministri degli esteri.
(7) - Cfr. il §4.
(8) - All'art. 30, par. 12 dell'AUE, si prevedeva la revisione
delle disposizioni introdotte entro cinque anni dalla sua entrata
in vigore (entro il 1° luglio 1992).
(9) - Tali obiettivi erano concorrenti con quelli che già il
Trattato di Roma assegnava alla Comunità europea, relativamente
alle relazioni economiche esterne ed alla cooperazione allo
sviluppo.
(10) - In realtà il TUE enunciava soltanto l'esistenza delle
"posizioni comuni" ed "azioni comuni" la cui natura veniva definita
da due documenti informali del Consiglio (c.d. modes d'emploi)
adottati nel marzo e giugno 1995.
(11) - Già l'art. 30, par. 5 dell'AUE, aveva formalizzato il
principio di coerenza, attribuendo però alla Presidenza il compito
di ricercare e mantenere tale coerenza. Circa il sindacato
giurisdizionale della Corte di giustizia su tale principio si
rinvia a C. Koenig, A. Haratsch e M. Bonini, Diritto Europeo,
Milano, 2000, p. 323 e ss.
(12) - Alla Presidenza era comunque demandato il compito di far
tenere in debita considerazione le opinioni espresse dall'Assemblea
parlamentare (art.J.7, par. 1).
(13) - Formula della c.d. Troika.
(14) - In effetti, già il Consiglio dell'UEO, con la Dichiarazione
ministeriale adottata nell'ottobre 1984 a Roma, aveva evidenziato
la necessità di approfondire la cooperazione politica tra Paesi
membri nell'ambito della Sicurezza e della difesa europea.
(15) - Era l'art.J.10 del Trattato a prevedere che, in occasione
della CIG del 1996, si valutasse la possibilità di modificare le
disposizioni del Titolo V del TUE. Relativamente al settore difesa,
l'art.J.4, par. 6, prevedeva la necessità di apportare modifiche
anche in relazione alla scadenza del Trattato di Bruxelles
"modificato", prevista nel 1988.
(16) - Durante la CIG, la posizione della Grecia di introdurre una
clausola di mutua assistenza per la difesa dell'Unione, era rimasta
isolata.
(17) - Nel 1996 il Consiglio dell'UEO, nel rispondere ad
un'interrogazione dell'Assemblea parlamentare, aveva precisato che
la scadenza del 25 agosto 1998 non avrebbe portato alla automatica
estinzione del Trattato di Bruxelles "modificato", ma avrebbe solo
legittimato gli Stati membri dell'UEO a denunciare tale
Accordo.
(18) - Attraverso le strategie comuni il Consiglio europeo non solo
definisce gli orientamenti generali della PESC, ma può definire le
linee guida dell'azione esterna con un ruolo, quindi, più
operativo. In definitiva l'ambito di manovra lasciato al Consiglio
dell'Unione per procedere all'esecuzione delle strategie comuni
sarà commisurato al maggiore o minore livello di dettaglio con cui
le stesse strategie verranno definite dal Consiglio europeo. Ad
ogni modo il Consiglio dell'Unione può raccomandare al Consiglio
europeo l'adozione di strategie comuni e comunque rimane competente
ad assicurare l'unità, la coerenza e l'efficacia dell'azione
dell'Unione.
(19) - Tale disciplina si applica anche alle disposizioni del TUE
relative alla cooperazione giudiziaria penale e di polizia
esistenti nel Titolo VI (c.d. Terzo pilastro).
(20) - Il Segretario generale è oggi coadiuvato da un
vicesegretario generale che ha competenze amministrative generali
(art. 207, Trattato di Roma).
(21) - Resta fermo il diritto del Parlamento di rivolgere al
Consiglio interrogazioni a formulare raccomandazioni.
(22) - Tale Stato non deve però tenere comportamenti che
contrastino in alcun modo con l'azione dell'Unione.
(23) - Con la cooperazione rafforzata gruppi di Stati membri, in
diversi settori, possono dar vita a forme di cooperazione più
stretta rispetto a quella delineata dal Trattato pur rimanendo nel
quadro istituzionale dell'Unione europea. In tal modo si vuole
evitare che quegli Stati che vogliono progredire più rapidamente
verso l'integrazione vengano ostacolati da altri Paesi membri.
Cfr., artt. 43-45, titolo VII del TUE. A riguardo si rinvia a G.
Gaja, La cooperazione rafforzata, in Il diritto dell'Unione
europea, 1998, p. 315 e ss.
(24) - Con la fine del bipolarismo, nel 1990 la NATO avviava un
processo di revisione strategica ponendo in essere la IESD ed il
Partenariato per la pace. La IESD, definita nel corso dei diversi
vertici NATO tenutisi dal 1990 al 1997, è fondamentalmente rivolta
ad evitare "doppioni" nelle strutture della difesa multilaterale in
Europa rafforzando la cooperazione con l'UEO; in tale contesto sono
stati introdotti i Gruppi Operativi interforze multinazionali in
grado di poter operare sotto la direzione politico-strategica
dell'UEO anche in assenza dell'intervento americano e canadese. I
problemi di accesso alle tecnologie di informazione controllate
dagli USA e gli attriti legati all'assegnazione dei comandi
militari rappresentano le maggiori difficoltà operative della
IESD.
(25) - Si rinvia a G. Edwards e S. Nuttal, Common Foreign and
Security Policy, in A. Duff, J. Pinder e R. Pryce; Maastricht and
Beyond.Bulding the European Union, London - New York, 1994, p. 84 e
ss.
(26) - Il Parlamento europeo, nel febbraio 1999, aveva raccomandato
al Consiglio di elaborare uno studio di fattibilità sulla
possibilità di creare un Corpo di pace civile europeo (CPCE) nel
quadro del contesto evolutivo della PESC.
(27) - Per tali operazioni il Consiglio europeo di Helsinky ha
stabilito che l'Unione debba poter schierare entro 60 giorni e
mantenere per almeno un anno, fino a 60.000 militari, sulla base di
una cooperazione volontaria dei Paesi membri. Anche in tale caso si
precisa che ciò non comporta la creazione di un esercito
europeo.
(28) - Il Comitato politico e di Sicurezza (COPS), composto da alti
funzionari delle rappresentanze permanenti degli Stati membri,
analizza tutti gli aspetti relativi alla PESC ed alla PESD; il
Comitato militare (CM), organo consultivo, è composto dai
rappresentanti dei Capi di stato maggiore della difesa; lo Stato
Maggiore (SM) è composto dagli esperti militari dei Paesi membri
presso il Segretariato generale del Consiglio.
(29) - Tale Comitato è stato istituito con decisione del Consiglio
n.2000/354 PESC del 22.05.2000 (vedasi GUCE n. L127 del 27.05.2000,
P.1).
(30) - Si sottolinea l'importanza della "Conferenza di impegno
delle capacità", tenutasi a Bruxelles il 20.11.2000, con cui si è
data concretezza agli obiettivi indicati ad Helsinky. In tale
circostanza, il Consiglio "affari generali" ha adottato la
Dichiarazione d'impegno delle capacità militari per la
realizzazione dei mezzi e delle capacità civili e militari
necessarie per realizzare i compiti di Petersberg. In definitiva
con i contributi raccolti si giunge ad una forza di 100.000
soldati, 400 aerei e 100 unità navali. L'Italia dovrebbe
partecipare con 12.000 soldati, 19 navi e 47 aerei, mentre la
Danimarca, coerentemente con la propria posizione ufficialmente
contenuta in un documento allegato al Trattato di Amsterdam, non
fornirà alcun contributo. |
