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1. Generalità
Nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale - n. 301 del 29 dicembre 2001, è stato pubblicato il
d.P.C.M. 21 novembre 2001, n. 453, con il quale viene adottato il
Regolamento generale di disciplina relativa agli obiettori di
coscienza. Il provvedimento è stato emanato a norma dell'art. 8,
comma 2, lettera i), della legge 8 luglio 1998, n. 230, recante
nuove norme in materia di obiezione di coscienza, che demanda
specificamente al Presidente del Consiglio dei Ministri l'adozione
del provvedimento in questione.
Il regolamento va a colmare un vuoto
normativo, creatosi all'indomani della sentenza della Corte
costituzionale che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
della norma dell'abrogata legge 15 dicembre 1972, n. 772 (la prima
legge sull'obiezione di coscienza), che stabiliva la
sottoponibilità alla giurisdizione dei tribunali militari
dell'obiettore di coscienza. Da allora in poi, si è sempre più
riconosciuta una differenziazione di inquadramento giuridico (con
riflessi nel campo penale, in quello amministrativo e in quello
disciplinare) dell'obiettore rispetto a colui che svolge il
servizio militare, sino all'emanazione della nuova legge
sull'obiezione di coscienza che ha definitivamente sancito
l'autonomia del servizio sostitutivo civile. Il provvedimento
normativo vede la luce in prossimità di una radicale riforma del
servizio militare in Italia che condurrà, nel breve termine di
qualche anno, all'adozione di uno strumento militare completamente
professionale, con conseguente sospensione dello stesso servizio di
leva. Ciò comporterà anche la cessazione dell'alimentazione del
servizio civile sostitutivo, compensata - parzialmente - dalla
costituzione del servizio civile volontario, di cui alla legge 6
marzo 2001, n. 64.
Il breve esame del provvedimento de
quo sarà, quindi, interessante per le soluzioni tecnico -
giuridiche adottate nel settore del diritto disciplinare, mentre
l'impatto nel contesto sociale e culturale e nello specifico
settore del servizio civile sarà necessariamente condizionato dalla
temporaneità dell'efficacia delle disposizioni ivi contenute.
2. I doveri del
servizio civile
Il Regolamento all'art. 3 stabilisce
i contenuti deontologici del servizio civile, utilizzando
espressioni direttamente tratte dalla fondamentale sentenza della
Corte costituzionale, n. 164 del 1985, dove è stato enunciato il
principio dell'equivalenza del servizio militare obbligatorio e del
servizio sostitutivo civile, nella comune prospettiva del sacro
dovere di difesa della Patria, "ben suscettibile di adempimento
attraverso la prestazione di adeguati comportamenti di impegno
sociale non armato". La legge n. 230 del 1998, all'art. 1, ha
voluto rimarcare la diversità e l'autonomia, soprattutto
organizzativa (operata attraverso l'istituzione dell'Ufficio
nazionale), del servizio civile. Il regolamento, da parte sua, ha
ampliato la prospettiva collegando il dovere di svolgere il
servizio civile ad ulteriori finalità, intese a favorire la
realizzazione di altri principi costituzionali, "quali quelli di
solidarietà sociale, uguaglianza, progresso socio-culturale,
salvaguardia e tutela del patrimonio della Nazione". Il
Regolamento, in sostanza, fa sua una vera e propria deontologia
della solidarietà, che si esplica in tutti i campi delineati
dall'art. 2 Cost. e che viene positivamente confermata dalla norma
generale che prescrive all'obiettore, nello svolgimento del
servizio, un comportamento improntato a senso di responsabilità,
tolleranza ed equilibrio. Non siamo certamente in presenza della
densità etica del Regolamento di disciplina militare, ma è indubbio
che l'aver voluto codificare alcuni principi etici in materia di
solidarietà e tolleranza costituisce un valore aggiuntivo anche per
il servizio civile.
Il successivo art. 4 elenca gli
obblighi che l'obiettore deve osservare nello svolgimento del
servizio e che possiamo raggruppare a seconda che riguardino i
rapporti tra l'obiettore e l'"amministrazione", in ordine
all'assunzione del servizio ed alle vicende (modificative,
sospensive, interruttive ed altro) ad esso connesse, oppure lo
svolgimento delle attività funzionali con il servizio stesso (il
servizio nel servizio, mutuando una categoria concettuale elaborata
nel diritto penale militare), o, infine, la tutela delle ragioni e
degli interessi dei terzi (l'utenza, ma anche tutte le persone
coinvolte nel progetto di impiego degli obiettori) che per
qualsiasi ragione vengono in contatto con l'obiettore . In base al
primo gruppo di obblighi l'obiettore deve:
- presentarsi in servizio nel giorno
stabilito;
- produrre al responsabile degli
obiettori il certificato di idoneità al servizio civile;
- comunicare all'Ufficio nazionale ed alla sede dell'ente di
assegnazione, entro cinque giorni dalla data di prevista
presentazione, le eventuali circostanze di impedimento, fornendo le
motivazioni e la documentazione prevista;
- richiedere per iscritto eventuali
permessi per il giorno successivo, prima della cessazione
dell'orario di svolgimento delle attività (permessi per il giorno
in corso possono essere richiesti solo in casi di particolare
gravità e urgenza;
- riprendere il servizio al termine
del permesso o della licenza;
- recuperare le ore di attività non
prestata;
- comunicare tempestivamente, in
caso di malattia, l'assenza dal servizio, facendo pervenire alla
sede dell'ente di assegnazione, entro due giorni dall'evento, il
relativo certificato medico;
- ottemperare ai provvedimenti di
distacco o trasferimento disposti dall'Ufficio nazionale nei casi
previsti;
- non esercitare altre attività, al di fuori di quanto previsto
dalla legge (per le incompatibilità si veda l'art. 16 l. n.
230/1998).
Per quanto riguarda gli obblighi di
servizio in senso stretto, l'obiettore deve:
- seguire le istruzioni e le
direttive impartite, necessarie alla realizzazione del progetto di
servizio;
- rispettare scrupolosamente
l'orario di svolgimento delle attività
- non assentarsi durante il predetto
orario, senza l'autorizzazione del responsabile.
Per quanto concerne le relazioni
interpersonali l'obiettore deve:
- rispettare i luoghi e le persone
con cui viene a contatto durante il servizio, mantenendo nei
rapporti interpersonali e con l'utenza una condotta uniformata alla
correttezza ed alla collaborazione, astenendosi da comportamenti
lesivi della dignità della persona ed incompatibili con lo status
rivestito, nonché con la natura e la funzionalità del servizio;
- astenersi dal divulgare dati o
informazioni riservati di cui sia venuto a conoscenza nel corso del
servizio, in osservanza della normativa vigente in materia e di
eventuali disposizioni specifiche dell'ente.
3. La
tipizzazione degli illeciti disciplinari
L'aspetto più interessante del
Regolamento in argomento è certamente la completa tipizzazione
degli illeciti disciplinari, strada non seguita integralmente dal
Regolamento di disciplina militare che definisce l'illecito
disciplinare all'art. 57 R. D. M. come generica violazione dei
doveri del servizio e della disciplina, elencando le fonti dei
doveri disciplinarmente rilevanti. Soltanto per i comportamenti
punibili con la consegna di rigore il Regolamento di disciplina
militare, nell'allegato C, riporta un elenco di fattispecie
tipiche.
La tecnica utilizzata nella
redazione delle varie figure di infrazione disciplinare, di cui
agli artt. 6 e segg. d.P.C.M. n. 453/2001, prevede una costruzione
delle stesse, in parte secondo criteri casistici e in parte secondo
una formulazione che lascia spazio ad una certa elasticità di
contenuti, soprattutto nella definizione degli illeciti più
gravi.
La catalogazione delle infrazioni
disciplinari viene articolata per singolo provvedimento
sanzionatorio, in un certo qual modo attraverso un'inversione
logica tra precetto e sanzione, opportuna per un sistema
disciplinare che deve lasciare comunque adeguati margini alla
discrezionalità amministrativa.
Le sanzioni disciplinari per
l'obiettore di coscienza sono previste dall'art. 9 della legge n.
230/1998 e sono, in ordine crescente di afflittività:
- la diffida per iscritto; la multa
in detrazione della paga;
- la sospensione di permessi e
licenze; il trasferimento ad incarico affine, anche presso altro
ente, oppure a diverso incarico nell'ambito della stessa o di altra
regione;
- la sospensione dal servizio fino
ad un massimo di tre mesi, senza paga e con conseguente recupero
dei periodi di servizio non prestato.
L'applicazione della diffida, della
multa e della sospensione di permessi e licenze (art. 6 d.P.C.M. n.
453/2001) avviene, generalmente, per inosservanza dei doveri
contemplati dall'art. 4 del regolamento. Rileviamo che
l'elencazione offre una tutela disciplinare minima alla maggior
parte dei doveri previsti dal predetto art. 4, aggiungendo
un'infrazione relativa all'inosservanza delle disposizioni
concernenti la fruizione del vitto e dell'alloggio ed un'altra
relativa ai comportamenti tesi ad impedire o ritardare l'attuazione
dei progetti che contribuisce a dare concretezza alle norme
deontologiche previste dall'art. 3. Quest'ultima previsione sembra
soffrire di sufficiente determinatezza e tassatività (anche se la
stessa definizione di un progetto, il quale dovrà necessariamente
indicare obiettivi, finalità e modalità attuative, permette di
valutare con sufficiente oggettività ritardi o impedimenti), così
come quella relativa alla condotta non conforme ai principi di
correttezza nelle relazioni interpersonali che l'obiettore instaura
nello svolgimento del suo servizio, quella riguardante la condotta
incompatibile con la natura e la funzionalità del servizio e quella
inerente l'uso illecito dei beni dell'ente (dove, evidentemente, è
necessario disciplinarne previamente l'uso, a meno che ci troviamo
di fronte anche a fattispecie penali). È evidente che si tratta di
comportamenti comunque connessi con lo svolgimento del servizio,
circostanza che contribuisce a connotare il contenuto dell'illecito
disciplinare, ma il cui apprezzamento concreto lascia ampi margini
interpretativi che l'elasticità dei concetti di correttezza,
compatibilità, natura e funzionalità del servizio, uso illecito non
consentono di definire univocamente.
La predisposizione di normative
interne di dettaglio, la prassi applicativa, la giurisprudenza che
eventualmente si formerà nello specifico settore, contribuiranno
certamente ad orientare l'interprete, ma è pur vero che nel campo
disciplinare, per il quale non si tratta soltanto di valutare ex
post un comportamento, bensì di incidere in concreto nello
svolgimento dell'attività per finalità di imparzialità, efficienza
e buon andamento del servizio, la discrezionalità (e per certi
aspetti anche il merito) non può essere completamente costretta in
ambiti troppo angusti. A parte dobbiamo considerare il
comportamento incompatibile con lo status rivestito dall'obiettore
di coscienza.
Qualche perplessità suscita
l'eventuale autonomia disciplinare di un comportamento
incompatibile con lo status dell'obiettore, tenendo conto che la
legge n. 230/1998, all'art. 2 stabilisce tassativamente le
situazioni soggettive ostative al riconoscimento dell'obiezione di
coscienza, situazioni che divengono cause di incompatibilità,
quindi di decadenza (art. 14 l. n. 230/1998), qualora sopravvengano
all'ammissione dell'obiettore al servizio civile. Se poi
consideriamo che le incompatibilità riguardanti altre attività non
consentite sono autonomamente regolamentate e assumono una propria
rilevanza disciplinare, non appare chiaro quali siano le ulteriori
e sussidiarie situazioni di incompatibilità con lo status
dell'obiettore.
Per l'irrogazione del trasferimento
(art. 7 d.P.C.M. n. 453/2001) il Regolamento prevede come
infrazioni, da una parte fattispecie riconnesse direttamente alla
violazione dei particolari doveri di servizio di cui all'art. 4,
che non si ritiene sufficiente sanzionare con la misure previste
nel precedente art. 6 (si tratta dell'esercizio di altre attività
non consentite o lo svolgimento di attività lavorativa durante lo
stato di malattia o di infortunio), dall'altra peculiari forme
aggravate di violazioni di doveri, a seconda che siano in relazione
alla recidività, alle modalità di realizzazione del fatto, agli
effetti dannosi prodotti o all'elemento psicologico, o invece
rappresentino un titolo autonomo di illecito (assenza arbitraria
per più di cinque giorni), alcune delle quali possono certamente
costituire anche reato (manifestazioni ingiuriose od ogni altra
condotta lesiva della dignità della persona). Anche i comportamenti
integranti ipotesi che implicano responsabilità a titolo di colpa
(che riteniamo essere necessariamente connessi allo svolgimento del
servizio), possono essere sanzionati ai sensi dell'art. 7.
Per la sospensione dal servizio di
cui all'art. 8 vengono in considerazione le infrazioni disciplinari
più gravi, distinguibili in tre tipi diversi di manifestazioni
fenomeniche: o come ulteriori forme aggravate (recidività
aggravata), o come insufficiente (e persistente) rendimento
dell'obiettore in relazione alle finalità del progetto e,
conseguentemente, al suo impossibile utilizzo, o come ipotesi di
reato in cui la responsabilità personale rileva a titolo di dolo (e
in questa circostanza riteniamo che non debba essere necessaria una
connessione con il servizio).
Se la tipizzazione degli illeciti
costituisce un indubbio vantaggio sia in chi debba orientare il suo
comportamento (per il quale viene ritenuta più importante l'etica
della libertà, rispetto a quella dell'obbedienza), sia in chi deve
applicare la sanzione disciplinare (per il quale si ritiene di
limitare in ristretti margini il potere discrezionale), come già
notato non tutti i nodi possono dirsi sciolti. Inoltre, la mancanza
di condizioni di applicabilità del Regolamento in questione,
esistenti nella disciplina militare anche in funzione di
temperamento dell'atipicità delle sanzioni ivi contemplate,
comporta la necessità di qualche interpretazione correttiva o
semplicemente restrittiva; si pensi alle ipotesi di reato in cui la
responsabilità personale rilevi a titolo di colpa, commesse al di
fuori del servizio civile e senza alcuna connessione con lo stesso:
sono anch'esse delle infrazioni disciplinari? La deontologia della
solidarietà e della tolleranza consente la punizione di atti,
comportamenti o molestie lesivi della dignità della persona di
minima rilevanza, che non costituiscono reato e sono commessi al di
fuori del servizio? In merito a ciò, si deve considerare che la
rilevanza disciplinare dei comportamenti per il non militare si ha
quando gli stessi siano connessi (o abbiamo occasione) con lo
svolgimento di attività di servizio.
Resta aperta la questione
dell'eventuale lesione dell'immagine e del prestigio del servizio
civile, per la cui protezione giuridica sembrerebbe consentita (si
pensi alla stessa utilizzazione del concetto di status per
l'obiettore) la possibilità di una tutela disciplinare.
4. I criteri
generali di applicazione delle sanzioni disciplinari
Per quanto concerne i criteri
generali di applicazione delle sanzioni disciplinari, di cui
all'art. 5, comma 2, d.P.C.M. n. 453/2001, dobbiamo rilevare la
maggiore precisione tecnica nelle definizione degli stessi,
rispetto a quanto previsto dall'art. 60 R. D. M. Innanzitutto, il
Regolamento in questione codifica principi di diritto
giurisprudenziale elaborati per tutti il sistema sanzionatorio
amministrativo: quello di gradualità e proporzionalità, la cui
violazione, se in precedenza era ascrivibile ad una delle figure
sintomatiche dell'eccesso di potere, ora è sicuramente da
ricomprendere nella violazione di legge.
La proporzionalità e la gradualità
riguardano la fase di determinazione della singola sanzione
disciplinare, il quantum, mentre sappiamo che nel diritto
disciplinare militare il tipo di mancanza e la gravità della stessa
condizionano la scelta delle sanzioni oltre alla determinazione del
quantum. Anche qui è un problema di ampiezza della discrezionalità,
conferita al titolare della potestà sanzionatoria.
Gli altri criteri previsti sono:
- la rilevanza della violazione di
norme o di disposizioni;
- l'intenzionalità del
comportamento;
- il grado di disservizio o di
pericolo provocato dalla negligenza o imprudenza dimostrate,
tenendo conto anche della prevedibilità dell'evento (una specie di
colpa cosciente);
- eventuale sussistenza di
circostanze aggravanti e attenuanti;
- concorso di più obiettori;
- comportamento complessivo
dell'obiettore nei rapporti interpersonali intrattenuti nello
svolgimento del servizio;
- precedenti violazioni.
Alcuni criteri sono uguali a quelli
presenti nel diritto disciplinare militare: intenzionalità,
concorso di persone, precedenti violazioni. Altri sono analoghi,
anche se sono formulati diversamente, ma non connotazioni tecniche
più precise: rilevanza delle violazioni, grado di disservizio o di
pericolo.
Qualche perplessità suscita
l'indicazione della sussistenza di eventuali circostanze aggravanti
ed attenuanti, ulteriori rispetto a quelle che già costituiscono
criteri che possono orientare la quantificazione della sanzione
verso l'altro o verso il basso. A parte il fatto che il Regolamento
non indica quali siano queste circostanze aggravanti o attenuanti,
si deve presumere che le stesse costituiscano circostanze
indefinite che il titolare della potestà sanzionatoria può
utilizzare per correggere un'applicazione della sanzione troppo
meccanica e non attenta ai molteplici aspetti del comportamento
individuale ed al contesto in cui avvengono le infrazioni
disciplinari. Anche per il criterio delle precedenti violazioni si
deve ritenere che lo stesso in questo settore debba essere
utilizzato per graduare la quantità della sanzione in funzione
residuale rispetto alla sua eventuale capacità di consentire scelte
del tipo di sanzione: con la sanzione disciplinare del
trasferimento si può punire la recidiva nelle mancanze che abbiamo
comportato l'applicazione della sanzione massima prevista per le
mancanze punite con la diffida, la multa o la sospensione di
permessi e licenze; con la sanzione della sospensione dal servizi
si può punire la recidiva in una della mancanze punibili con la
precedente sanzione.
Per quanto concerne il comportamento
complessivo dell'obiettore nei rapporti interpersonali si può
rilevare come il Regolamento sottolinei l'importanza della
deontologia della solidarietà, definendo un apposito criterio che
non troviamo così esattamente formulato nel diritto disciplinare
militare, dove rilevano - per i rapporti interpersonali - la
presenza di altri militari e la differenza di grado nel concorso di
persone.
Ultima notazione in questo contesto
deve essere fatta in riferimento al concorso di illeciti
disciplinari, per la quale non possiamo non evidenziare la migliore
formulazione tecnico - giuridica dell'istituto, rispetto a quanto
troviamo del Regolamento di disciplina militare e che non poche
perplessità applicative ha suscitato.
L'obiettore può essere punito con la
sanzione prevista per l'infrazione più grave quando commetta, con
un'unica azione od omissione, più mancanze oppure quando commetta
più violazioni, con più azioni od omissioni tra loro collegate ed
accertate con un unico procedimento. In questo caso si è superato
il riferimento testuale al reato continuato, previsto dall'art. 81,
2° comma, c.p., seguito invece parzialmente nel Regolamento di
disciplina militare, dove al militare può essere irrogata un'unica
sanzione disciplinare, in relazione a quella più grave e al
complessivo comportamento indisciplinato, quando commette più
trasgressioni, anche in termini diversi: qui, rispetto al reato
continuato, manca - ovviamente - il riferimento al medesimo disegno
criminoso che costituisce il collante della pluralità di reati.
5. Le "autorità
disciplinari" competenti e la contestazione delle mancanze
disciplinari
Dal punto di vista della competenza
sanzionatoria dobbiamo riportarci a quanto stabilito dall'art. 17
della legge n. 230/1998, dove si attribuisce al legale
rappresentante dell'ente convenzionato la potestà in merito
all'applicazione della diffida, della multa e della sospensione di
permessi e licenze (con l'obbligo della comunicazione dei
provvedimenti disciplinari adottati all'Ufficio nazionale), mentre
per le altre sanzioni la competenza è devoluta all'Ufficio
nazionale, oltre ad uno speciale potere di riesame nel merito del
provvedimento con possibilità di decidere l'irrogazione di sanzioni
più gravi in luogo di quelle già adottate dal legale rappresentante
dell'ente. Per quanto concerne l'attribuzione di potestà
sanzionatorie al legale rappresentante dell'ente è chiaro che ci
troviamo di fronte ad un vero e proprio munus legale, cioè
un'attribuzione legislativamente prevista a soggetti privati di
esercizio di funzioni pubbliche: per questa eventualità, che nel
diritto disciplinare è eccezionale, il legislatore ha ritenuto
opportuno conferire all'Ufficio nazionale lo speciale potere di
riesame con eventuale reformatio in peius del provvedimento
disciplinare, potere non riscontrabile nel diritto disciplinare
militare dove le competenze sanzionatorie sono tassativamente
stabilite.
Interessante è, invece, la
dissociazione tra organi deputati all'incolpazione e quelli
competenti all'irrogazione della sanzione disciplinare. Il
Regolamento all'art. 9 prevede che le sanzioni debbano essere
adottate esclusivamente previa contestazione degli addebiti, alla
quale procede il responsabile degli obiettori, definito dallo
stesso Regolamento come il responsabile e livello territoriale dei
rapporti tra l'ente-sede di assegnazione e gli obiettori di
coscienza (art. 1 d.P.C.M. n. 453/2001). La delicatezza della
materia (siamo sempre in presenza di un diritto punitivo),
l'attribuzione di pubbliche potestà a soggetti privati e la
garanzia di un giusto procedimento amministrativo, sono tutti
fattori che hanno consigliato la scissione tra potere di
contestazione e potere di decisione; circostanza che non si
verifica nel diritto disciplinare militare, dove l'autorità
militare competente ad infliggere le sanzioni disciplinari procede
anche alla contestazione degli addebiti.
Ancor più interessante é la
disciplina giuridica dell'atto di contestazione. Lo stesso deve
avvenire entro dieci giorni decorrenti dal verificarsi dei fatti o
dal momento dell'avvenuta conoscenza degli stessi da parte del
responsabile degli obiettori.
La precisazione appare quanto mai
opportuna in tema di termine iniziale del procedimento
amministrativo, considerando che il Regolamento di disciplina
militare si esprime con termini non tassativi: il superiore che
rilevi un infrazione disciplinare, per la quale non sia egli stesso
competente ad instaurare il procedimento, deve fare rapporto "senza
ritardo"; d'altra parte, il procedimento disciplinare deve essere
instaurato "senza ritardo"; inoltre, la decisione deve essere
comunicata "senza ritardo".
L'atto di contestazione, inoltre,
deve indicare dettagliatamente i fatti oggetto dell'addebito e la
fattispecie sanzionatoria che si ritiene integrata dal
comportamento, nonché il termine, non inferiore a cinque giorni né
superiore a dieci, entro il quale l'obiettore può presentare
proprie deduzioni difensive od essere sentito quando lo richieda
espressamente. L'oggetto della contestazione costituisce il vero e
proprio thema decidendum, che può essere integrato attraverso le
allegazioni della controparte, ma non completamente modificato. La
contestazione in sostanza implica l'avvio del procedimento
disciplinare e ne fissa le coordinate tecnico - amministrative,
rappresentando il più importante atto procedimentale.
6. I tempi del
procedimento, il provvedimento sanzionatorio e la sua motivazione,
l'eventuale archiviazione del procedimento
Per quanto riguarda i tempi del
procedimento dobbiamo rilevare l'estrema celerità che il
Regolamento ha voluto conferire allo svolgimento del procedimento
disciplinare, fissando termini parziali per ogni fase
procedimentale, che nel complesso consentono di definire l'iter nel
massimo di 30 giorni, a differenza dei 90 giorni previsti nel
diritto disciplinare militare (d. m. 8 agosto 1996, n. 690).
La contestazione deve avvenire entro
dieci giorni, decorrenti dal verificarsi del fatto o dal momento
della sua avvenuta conoscenza; le deduzioni difensive devono essere
presentate entro un termine superiore a cinque e inferiore a dieci
giorni, decorrenti dalla contestazione; la sanzione deve essere
adottata entro dieci giorni dalla produzione delle memorie
difensive o dalla scadenza del termine concesso all'incolpato per
difendersi e inutilmente trascorso. Come può osservarsi viene
preferita la speditezza del procedimento, a tutto vantaggio
dell'efficienza dell'azione amministrativa e a scapito di una più
meditata ponderazione degli interessi in conflitto, che una
soluzione "a caldo" potrebbe non soddisfare pienamente.
Sul versante del provvedimento
sanzionatorio il Regolamento stabilisce che lo stesso deve
descrivere con esattezza i fatti che hanno dato luogo
all'irrogazione della sanzione, indicare la procedura seguita nella
fase della contestazione, contenere una dettagliata e sufficiente
motivazione, evidenziando le ragioni che hanno condotto
all'individuazione (e, riteniamo, alla eventuale graduazione) della
specifica sanzione, indicare l'organo e stabilire i termini per la
proposizione dell'eventuale impugnazione.
La disciplina regolamentare indica
inequivocabilmente la necessaria corrispondenza tra quanto
contestato e il contenuto del provvedimento sanzionatorio, nel
momento in cui deve essere esplicitata nella motivazione la fase
della contestazione, indicando la procedura seguita. Per il resto
non cambia molto da quanto già il Regolamento di disciplina
militare ha stabilito in tema di motivazione, fermo restando che le
indicazioni fornite dall'art. 9, comma 3, d.P.C.M. n. 453/2001 sono
più complete rispetto a quelle fornite dall'art. 59, comma 5,
R.D.M. (basti pensare all'indicazione delle modalità dell'eventuale
impugnativa che non sono riportate nella norma sulla motivazione
contenuta nel Regolamento i disciplina militare.
Molto diversa appare, invece, la
disciplina regolamentare in tema di infondatezza della
contestazione, verificata a seguito dell'istruttoria
procedimentale.
L'art. 9, comma 4, d.P.C.M. n.
453/2001, stabilisce che quando le deduzioni difensive fornite
dall'obiettore siano congrue e sufficienti per ritenere sussistenti
le ragioni a sua discolpa, il procedimento disciplinare viene
archiviato.
Il Regolamento di disciplina
militare fa obbligo all'autorità competente disciplinarmente di
comunicare all'interessato la decisione presa a termine del
procedimento, anche quando si ritenga di non procedere
all'applicazione di sanzioni. Si deve comunque ritenere che
l'archiviazione, nel caso degli obiettori, dia sempre luogo ad un
provvedimento - negativo - espresso, attraverso il quale viene
motivato il mancato utilizzo del potere discrezionale disciplinare,
per ovvie ragioni di trasparenza e di controllo dell'azione
amministrativa, in armonia peraltro con quanto stabilito nella
legge n. 241/1990. Così come è evidente che nel campo disciplinare
militare il non ritenere applicabile alcuna sanzione non è indice
di merito amministrativo (cioè di scelta interamente libera), ma
sempre espressione dell'utilizzo del potere discrezionale che,
anche in caso di "provvedimento negativo", va congruamente
motivato. La differenza può eventualmente cogliersi nel caso di
riapertura del procedimento che, stante in divieto di bis in idem
anche in materia disciplinare, nel procedimento riguardante
l'obiettore trova sulla strada un'archiviazione nel merito, mentre
nel procedimento relativo al militare trova una "decisione" nel
merito. Al di là della terminologia usata si può ritenere che una
riapertura del procedimento possa avvenire solo quando si tratti di
fatti diversi da quelli contestati (ma allora si apre un nuovo
procedimento) o di persona diversa da quella incolpata (anche qui
il procedimento sarà diverso), mentre dubbi possono sorgere nel
caso di errata valutazione dei fatti indotta da deduzioni risultate
successivamente incongrue o insufficienti o determinata da un esame
superficiale o inadeguato.
7. Rimedi
amministrativi avverso i provvedimenti disciplinari
Per L'obiettore, ai sensi dell'art.
10 d.P.C.M. n. 453/2001, ha la possibilità di impugnare il
provvedimento disciplinare, entro trenta giorni dalla notifica
dello stesso, davanti all'Ufficio nazionale, qualora la sanzione
disciplinare sia stata irrogata dal legale rappresentante
dell'Ente. Lo stesso articolo stabilisce che l'Ufficio nazionale,
entro il termine massimo di trenta giorni dall'atto di impugnazione
può sospendere il provvedimento sanzionatorio. Né il Regolamento,
né la legge n. 230/1998, specificano chi sia l'autorità
gerarchicamente sovraordinata per l'impugnazione dei provvedimenti
disciplinari irrogati direttamente dall'Ufficio nazionale. Si deve
ritenere pertanto, stante la strutturazione ordinativa dell'Ufficio
nazionale (e, soprattutto, per la sua evoluzione in Agenzia), che
il provvedimento emanato da questa autorità sia definitivo e,
quindi, impugnabile soltanto attraverso un ricorso giurisdizionale
davanti agli organi della giustizia amministrativa. L'Ufficio
nazionale avrà a disposizione 90 giorni di tempo per decidere sui
ricorsi (d.P.R. n. 1199/1971), utilizzando, nelle situazioni di
grave pregiudizio per l'obiettore e di - apparentemente - fondate
ragioni di doglianza, lo strumento della sospensione della sanzione
disciplinare. |
