CARABINIERI

LA "POLIZIA DI PROSSIMITA'" IN SPAGNA

1. Introduzione

Il concetto di polizia di prossimità, intesa quale modello operativo di polizia, è la soluzione intrapresa dal "Cuerpo Nacional de Policía" (C.N.P.) per fronteggiare la realtà sociale del paese in continua evoluzione. Secondo diversi studi condotti al riguardo, è stato appurato che la maggiore richiesta di sicurezza da parte del cittadino presupponeva un'azione preventiva e di contrasto più incisiva ed aderente al sistema sociale, politico ed economico.

Nell'ambito del Corpo de la "Guardia Civil" non è stato sviluppato questo concetto, ritenendosi, in modo riduttivo relativamente al concetto più esteso di "prossimità", che la figura del poliziotto di quartiere non fosse lontana, rispetto al punto di vista delle legittime aspettative del cittadino, dalla struttura capillare di questa Istituzione. Infatti, le funzioni svolte dal personale in servizio presso le Stazioni territoriali del Corpo, soprattutto nei piccoli centri rurali, dove il rapporto della Guardia Civil con la comunità locale va oltre i rigidi schematismi imposti dal ruolo istituzionale, sono interamente riconducibili al concetto di prossimità. Questo non significa affatto che siano stati raggiunti tutti gli obiettivi che erano stati proposti, ma solo che il modello, nella sostanza, era già entrato nella pratica quotidiana. Tuttavia questo modello andrebbe sottoposto a periodici aggiornamenti e controlli, aventi come unico scopo l'ulteriore ottimizzazione delle risorse umane e materiali, attraverso un controllo scrupoloso della qualità dei servizi offerti al cittadino.

a cura del
Capitano della Guardia Civil
José Angel Astillero Fuentes.

1. Introducción

El concepto de policía de proximidad, entendido como modelo operativo de policía, es la solución que en España ha adoptado el Cuerpo Nacional de Policía a la hora de afrontar la cada vez más diversificada y en constante evolución rea-
lidad del país. Efectivamente, según diversos estudios y análisis, se percibía una mayor exigencia de seguridad por parte del ciudadano español, lo cual obligaba a articular una serie de mecanismos preventivos y de lucha contra la delincuencia más acordes a las nuevas estructuras sociales, económicas y políticas del Estado español.

En el ámbito de la Guardia Civil este concepto no ha sido desarrollado, por considerarse, quizá desde una óptica un tanto parcial respecto a la acepción lato sensu de la proximidad, que la figura del "policía de barrio" no fuese ajena - en relación a las legítimas expectativas del ciudadano - a la estructura capilar de este Instituto armado. Así, se entiende que las funciones desarrolla das por el personal de los Puestos de la Guardia Civil, sobretodo en el ámbito rural donde la relación con la comunidad local va más allá de los rígidos esquemas institucionales, son en gran parte reconducibles a la noción de proximidad. Lo cual no debiera derivar en la errónea idea de una consecución total de los objetivos marcados. Antes al contrario, este razonamiento sólo indica que la filosofía del modelo ya había sido aplicada, siendo necesario entonces someter tal estructura organizativa a periódicos controles de calidad, con el objetivo de optimizar los recursos humanos y materiales empleados al servicio del ciudadano.

2. Il Programma "Policia 2000"

Il La polizia di prossimità messa in atto dal "Cuerpo Nacional de Policía" spagnolo fa parte di un programma più ampio denominato "POLICÍA 2000". Semplificandone i lineamenti concettuali, tale programma può essere riassunto nel voler applicare una dinamica imprenditoriale alla polizia, avendo quale punto di riferimento esclusivo il beneficiario di tale "servizio": il cittadino.

Gli obiettivi strategici di questo progetto di adeguamento operativo si riassumono in:

• un miglioramento della qualità dei servizi;

• aumento della soddisfazione del cittadino e del poliziotto;

• una riduzione della delinquenza.

Il programma, che ha avuto avvio all'inizio del 1999, è stato reso esecutivo in una prima fase in sei grandi capoluoghi; successivamente, e sempre per fasi, questo sarà esteso al resto del territorio nazionale. La durata prevista è di due anni, e il finanziamento richiesto, comprensivo dell'ammodernamento dei mezzi e degli incentivi legati all'aumentata produttività, ammonta a circa 300 miliardi di lire.

Delle tre grandi linee d'attuazione del programma, esemplificate dai verbi specializzare, approssimare e collaborare, è da quest'ultima che si sono sviluppati alcuni dei meccanismi più interessanti. Nell'ambito della collaborazione raggiunta nel 1996 fra il Ministero dell'Interno e la Federazione Spagnola dei Comuni e delle Province (FEMP), sono stati sottoscritti con più di 50 Comuni gli accordi di cooperazione. In quelle sedi, il C.N.P. ed i responsabili locali della sicurezza scambiano idee e suggerimenti nell'ambito della polizia di prossimità, cercando di trovare le soluzioni più idonee per una fattiva azione di collaborazione adatta alle specifiche esigenze di ciascun Comune.

Si è inoltre proceduto a privilegiare un ulteriore aspetto, la motivazione del personale, ritenuto di fondamentale importanza per il conseguimento dei risultati prefissati. Dalle analisi delle aspettative riposte nei poliziotti, ci si è resi conto dell'importanza non solo dell'aspetto economico, ma altresì del modello di progressione di carriera. Infatti, oltre al concetto di produttività, che si applica con parametri diversificati, sono stati fissati degli incentivi legati all'avanzamento, all'assegnazione degli incarichi, etc.

Anche sui criteri di valutazione sono stati dunque apportati dei cambiamenti sostanziali. Il parametro che indica l'efficacia della polizia non è più il numero degli arresti effettuati, ma l'evoluzione della criminalità. In altre parole, in ogni settore territoriale sarà valutato l'aumento o la diminuzione del numero di reati, tralasciando la vecchia cultura secondo la quale "arrestare" equivaleva al concetto di "efficacia". In tale ottica i poliziotti responsabili della diminuzione della criminalità nella giurisdizione di competenza, nonché coloro che si sono distinti agli occhi del cittadino, riceveranno un incentivo economico, perché la produttività non può essere considerata un "caffè per tutti".

Si è comunque andati oltre, introducendo nel concetto di produttività la gestione delle spese. Ogni Commissariato rappresenterà in questo senso una unità di spese, in modo tale che il responsabile dovrà ricercare il raggiungimento dei risultati operativi coniugando l'ottimizzazione delle risorse a disposizione (luce, benzina, telefono, etc.). In questo modo verrà valutato il livello di produttività di quel Comandante.

Altri cambiamenti riguardano il piano tecnico. L'introduzione di un sistema d'informazione geografica digitalizzato (SIDENPOL), offrirà a tutti i poliziotti un aggiornamento in tempo reale di tutte le denuncie presentate presso i vari Comandi, avendo così la possibilità anche di avere una visione immediata dello stato di situazione della commissione dei reati nel territorio di competenza.

Infine, sono state approntate una serie di misure finalizzate alla semplificazione e allo snellimento dell'attività burocratica. Al riguardo è significativa l'introduzione della possibilità, per il cittadino, di denunciare reati di minore gravità, in senso assoluto, attraverso una semplice telefonata ovvero attraverso comunicazione via internet, evitando l'onere per l'interessato di doversi recare fisicamente presso il Commissariato, realizzando così una razionalizzazione dell'impiego del tempo.

2. El Programa "Policía 2000"

La policía de proximidad puesta en práctica por el Cuerpo Nacional de Policía forma parte de un programa más amplio denominado "POLICÍA 2000". El espíritu que lo anima podría resumirse en la "aplicación de una dinámica empresarial a la policía", con el referente contínuo y exclusivo de un ciudadano beneficiario del servicio de policía.

Los objetivos estratégicos de este proyecto de adecuación operativa se sintetizan en:

• mejorar la calidad de los servicios,

• aumentar la satisfacción del ciudadano y del policía,

• reducir los índices de delincuencia.

El programa, puesto en funcionamento a principios de 1999, se aplicó en una primera fase a seis grandes capitales de provincia, extendiéndose sucesivamente -siempre por fases- al resto del territorio nacional. La duración inicial prevista era de dos años, y el coste presupuestario, entre medios materiales y aumento de la productividad, rondaba los 30.000 millones de pesetas.

De las tres grandes líneas de actuación del programa, dinamizadas por los verbos especializar, aproximar y colaborar, se debe destacar esta última como ámbito en el que han sido desarrollados algunos de los mecanismos más interesantes. En el marco de colaboración acordado en 1996 entre el Ministerio del Interior y la Federación Española de Municipios y Provincias, fueron firmados convenios de cooperación con más de 50 ayuntamientos. Es en esos foros donde el C.N.P. y los responsables locales de seguridad ciudadana intercambian ideas y sugerencias acerca de la policía de proximidad, en un intento de hallar las soluciones más eficaces y adecuadas a la problemática particular de cada municipio.

Por otra parte se trabajó incisivamente sobre la motivación del personal, piedra angular en la consecución de los objetivos prefijados en el programa. Analizadas las expectativas del policía en este campo, se concluyó que además de la retribución económica, el modelo de carrera jugaba un papel fundamental en sus intereses. Así las cosas, junto a una productividad aplicada con parámetros no lineales, fueron pergeniados incentivos ligados a la promoción, el cambio de destino, etc.

Consecuentemente, tambien fueron revisados los criterios de valoración de la eficacia policial. Ya no era el número de detenciones el indicador de una actividad eficaz, sino la evolución de la delincuencia. En otras palabras, en cada sector territorial se evaluaría el aumento o la disminución del número de delitos cometidos, olvidando la vieja cultura del "palote", según la cual "detener" equivalía a ser eficaz. Bajo este prisma, sólo los agentes responsables de la disminución de los índices de delincuencia en su propia demarcación, así como aquellos que se distingan por su especial atención al ciudadano, recibirán un incentivo económico, ya que la productividad no puede ser "café para todos".

Y se quiso ir todavía más lejos, introduciendo tambien en el concepto de productividad la gestión y el control de gastos. Cada comisaría pasó a ser, en este sentido, una unidad de costes, debiendo el responsable de la misma conjugar la consecución de los resultados operativos con la optimización de los recursos a su disposición (luz, gasolina, teléfono, etc.), habilidad directiva que contribuiría a establecer el nivel de productividad de ese mando.

Otros de los cambios introducidos afectaron al campo técnico. La incorporación de un sistema de información geográfica digital (SINDEPOL), permitiría a los agentes de policía disponer de una información actualizada en tiempo real de las denuncias presentadas en las distintas comisarías, teniendo de este modo una visión inmediata y de conjunto de los delitos cometidos en su demarcación.

Para terminar, se articularon una serie de medidas destinadas a simplificar la actividad burocrática del Cuerpo. Entre ellas destacan las nuevas posibilidades ofrecidas al ciudadano a la hora de presentar una denuncia. Así, con una simple llamada de teléfono o a través de internet podrían realizarse denuncias "menores", ahorrando al interesado la molestia de pasar por comisaría, todo lo cual redundaría sin duda en una mejor racionalización de su tiempo.

3. Decentralizzazione

La riflessione posta alla base di questi cambiamenti si identifica nel divario esistente fra la percezione che lo Stato ed il cittadino hanno della criminalità. Per il primo il terrorismo, la criminalità organizzata, il narcotraffico e l'immigrazione illegale sono i problemi da risolvere. Il cittadino invece non ha una visione così ampia, ma ciò che lo preoccupa e lo rende insicuro è la realtà a lui più vicina : lo scippo, lo spaccio di droga, i furti, le rapine. L'organizzazione della polizia spagnola, che tradizionalmente privilegiava le strutture superiori in danno delle unità territoriali, cioè quelle nella cui giurisdizione si verificavano la maggior parte dei reati, non era così in grado di rimuovere la percezione di insicurezza da parte dei cittadini, peraltro motivata da un incremento, negli anni novanta, dell'indice della criminalità pari al 3-4% su base annua.
"POLICÍA 2000" si propone dunque di capovolgere l'approccio alla problematica, destinando la maggior parte delle risorse materiali ed umane laddove occorre, cioè nella struttura territoriale.
Questo nuovo stile d'attuazione della polizia è nato anche dai contatti stabiliti con altri paesi che avevano già maturato esperienze in questo campo (Regno Unito, Canada, Olanda, Svezia, Giappone, Australia, Stati Uniti e Norvegia). Il modello, dotato di una effettiva flessibilità d'attuazione, dal momento che ogni quartiere richiede una pianificazione dei servizi ad hoc, è segnato, sotto il profilo strutturale, da una eccessiva rigidità di schematismi.
Per quanto riguarda la decentralizzazione strutturale già accennata, la novità più rilevante è la creazione dei MIP (moduli integrati di prossimità). Questo consentirà al poliziotto di pattugliare sempre nello stesso quartiere, cosicché potrà conoscere personalmente l'utente del suo servizio, il cittadino, ricevendo l'immediata percezione dei suoi bisogni ed aspettative.
I MIP sono composti da 15 a 30 poliziotti. Ogni MIP ha un proprio responsabile e l'insieme dei MIP forma l'EDU (equipe direttivo del reparto). La struttura del MIP prevede sia una polizia preventiva di prossimità (PPP), sia una polizia d'indagine di prossimità (PIP)(8). La prevenzione si esplicita attraverso pattuglie a piedi ed in moto (tipo scooter), affiancate dalla classica automobile "Z" e un furgone ("maxi Z"). Per l'attività investigativa si è dovuto "ridestinare" il personale di polizia giudiziaria dai grandi reparti ai commissariati territoriali. Questo "avvicinamento" del poliziotto d'investigazione a quello di prevenzione ha permesso di agevolare la circolarità informativa tra reparti. Si è così creata la figura del "detective di quartiere", che interagisce più strettamente con i cittadini, rendendoli partecipi dello sviluppo delle indagini, agevolandone il coinvolgimento nel processo di "produzione" della sicurezza.

3. Descentralización

La reflexión de la cual partieron estos cambios es la diferente percepción que el Estado y el ciudadano tienen de la delincuencia. Para aquél los problemas a resolver son el terrorismo, el crimen organizado, el narcotráfico y la inmigración ilegal. El ciudadano en cambio, sin tanta amplitud de miras, se preocupa de su entorno más cercano: los tirones, el menudeo de droga, los robos, los atracos. La organización de la policía española, que tradicionalmente veía aumentar sus estructuras superiores en detrimento de las unidades territoriales (es decir, aquéllas en cuya demarcación se cometen la mayor parte de los delitos) era incapaz de afrontar con eficacia el problema de la percepción de inseguridad del ciudadano, percepción por otra parte más que motivada si se tiene en cuenta que en la década de los noventa el índice de delincuencia venía aumentando anualmente entre un 3 y un 4%.

"POLICÍA 2000" se propuso por tanto invertir ese planteamiento, destinando la mayor parte de los recursos materiales y humanos donde más se necesitaban, esto es, en la estructura territorial del Cuerpo.

A la concepción de este nuevo estilo de actuación policial contribuyeron tambien los contactos mantenidos con países que habían ya acumulado una cierta experiencia en el sector (Reino Unido, Canadá, Holanda, Suecia, Japón, Australia, Estados Unidos y Noruega). El modelo, dotado de una plausible y efectiva flexibilidad en su ejecución, ya que persiguía soluciones individualizadas en cada barrio, con una planificación de los servicios ad hoc, resultó, sin embargo, un tanto rígido en sus esquemas estructurales.

Respecto a esta ya esbozada descentralización estructural la novedad más importante fue la creación de los Módulos Integrados de Proximidad (MIP). Ello permitiría al agente de policía patrullar siempre en el mismo barrio, de modo que pudiese conocer personalmente al usuario de su servicio, el ciudadano, haciéndose eco de sus necesidades e inquietudes.

La composición de los MIP oscila entre los 15 y los 30 agentes. Cada MIP tiene un responsable y el conjunto de ellos forma el EDU (equipo directivo de la unidad). La estructura del MIP contempla la policía preventiva de proximidad (PPP) y la policía de investigación de proximidad (PIP). Los servicios de prevención se realizan con patrullas a pie y en moto (tipo scooter), apoyadas por los clásicos vehículos "Z" y un furgón (maxi "Z"). Por su parte, para la actividad de investigación fue necesario realizar una redistribución del personal de policía judicial, llevándolo de las unidades centrales a las comisarías territoriales. Este "acercamiento" del policía de investigación al de prevención agilizó el flujo informativo entre unidades. Fue así además como se creó la figura del "detective de barrio", que interacciona estrechamente con el ciudadano, informándole de la evolución de las investigaciones que le afectan y, en definitiva, lo implican activamente en el proceso de "producción" de la seguridad.

4. Il poliziotto di prossimità

Approfondendo il concetto, il poliziotto di prossimità viene concepito quale poliziotto integrale, membro a pieno titolo della comunità in cui è inserito e nel contempo rappresentante dell'istituzione della polizia nel quartiere.

Fra i compiti principali, resi maggiormente incisivi dall'integrazione nella società, si possono evidenziare:

• lo stabilimento di un saldo rapporto di fiducia con i cittadini del settore assegnato;

• l'individuazione delle modalità criminali nonché la comunicazione dell'informazione acquisite al riguardo;

• il controllo dell'assenteismo scolastico presidiando, se possibile, l'entrata e l'uscita degli studenti dalle scuole;

• contribuire all'organizzazione delle campagne di prevenzione contro la droga, soprattutto in ambito scolastico, prevedendone la partecipazione del personale;

• fungere da "poliziotto di collegamento" con i diversi collettivi cittadini (associazioni, condomini, etc.);

• individuare e procedere al controllo dei "punti neri" di criminalità, specie quelli eventualmente generatori dell'allarme sociale.

4. El policía de proximidad

Profundizando en el concepto, el policía de proximidad se presenta como un policía integral, un miembro más de la comunidad a la que sirve y en la que al mismo tiempo es el representante de la institución policial.

Entre sus funciones, referenciadas todas a la idea de integración en la sociedad, se pueden destacar:

• la creación de un clima de confianza con los ciudadanos de su barrio o sector;

• la detección de las distintas modalidades criminales de su sector así como la comunicación de la pertinente información adquirida al respecto;

• control del absentismo escolar, vigilando en la medida de lo posible la entrada y salida de los colegios;soprattutto in ambito scolastico, prevedendone la partecipazione del personale;

• fungere da "poliziotto di collegamento" con i diversi collettivi cittadini (associazioni, condomini, etc.);

• individuare e procedere al controllo dei "punti neri" di criminalità, specie quelli eventualmente generatori dell'allarme sociale.

5. Risultati

Dopo circa un anno dall'avvio del programma, i risultati conseguiti hanno evidenziato una migliore qualità dei servizi. Ne testimoniano la riuscita l'agevolazione nell'iter di istruzione delle pratiche burocratiche, che ha consentito di ottenere il rilascio della carta d'identità con una sola visita nei commissariati nel 30% dei casi, ovvero il rinnovo del 60% del parco mobile del Corpo, che con l'applicazione del sistema di renting, ha comportato un risparmio di circa 8 milioni di lire a macchina.

Nell'insieme può affermarsi che il programma "POLIZIA 2000" è stato un successo. Nel corso del 1999, primo anno della sua attuazione, l'indice di criminalità è disceso di un 6%. Sono però i cittadini, oltre le statistiche, i testimoni più pregiati del risultato positivo ottenuto. Migliaia di congratulazioni provenienti da associazioni di ogni tipo (comunali, di commercianti, scolastiche) sono state rivolte ai commissariati. Migliaia di cittadini conoscono per nome il proprio poliziotto di quartiere, che non è più un agente anonimo. È dunque, con questo nuovo approccio, che si sta trasformando la polizia per "fornire sicurezza, quale impresa pubblica di sicurezza" sulla strada del secolo XXI.

5. Resultados

Despues de aproximadamente un año de la puesta en marcha del programa los resultados del mismo evidenciaban una mejor calidad de los servicios. Prueba de ello eran los logros conseguidos en materia de "desburocratización" del Cuerpo, que permitían obtener el carnet de identidad con una sola visita en el 30% de las comisarías, o bien la renovación del 60% del parque móvil policial, que con la aplicación del sistema de renting había comportado un ahorro de 750.000 pesetas por coche.

En conjunto puede afirmarse que el programa "POLICÍA 2000" ha sido un éxito. Durante 1999, primer año de su aplicación, el índice de criminalidad había descendido un 6%. Con todo, más allá de las estadísticas, han sido los propios ciudadanos el testimonio más preciado del resultado positivo obtenido. Lo prueban las miles de felicitaciones que desde asociaciones de todo tipo (de vecinos, de comerciantes, escolares...) fueron dirigidas a las comisarías. Hoy miles de ciudadanos conocen por el nombre a su policía de barrio, que ha dejado de ser un agente anónimo. Es de este modo, con este nuevo enfoque, que se está transformando la Policía para dar seguridad, "como empresa pública de seguridad", en el umbral del nuevo milenio.