CARABINIERI

1. Premessa

L'ultima riforma delle Forze Armate, e cioè la sua trasformazione in un modello interamente professionale, ha ora la sua disciplina attuativa, dettata dal decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215(1).

Su questa rivista, nel primo numero di quest'anno, ho già analizzato la legge 14 novembre 2000, n. 331, "Norme per l'istituzione del servizio militare professionale"(2) ma, come spesso accade, la portata delle modifiche e delle innovazioni introdotte con le normative di dettaglio - in termini sia quantitativi che qualitativi - e la non sempre adeguata qualità del drafting normativo e della tecnica redazionale dei provvedimenti - causa principale di dubbi interpretativi e di contenzioso - rendono utile un ulteriore approfondimento sulla materia.

Nel precedente lavoro, a cui devo necessariamente ricollegarmi, ho individuato cinque questioni fondamentali su cui la legge n. 331/2000 è intervenuta.

La prima - di natura preliminare e affrontata in termini, per così dire, ricognitori nei primi due articoli - consiste nella definizione dei compiti delle forze armate e del personale che li deve disimpegnare.

La seconda riguarda l'abolizione di fatto del servizio militare obbligatorio di leva che dovrebbe teoricamente realizzarsi al massimo entro il 2008(3). Per la verità il servizio di leva sarà sospeso (si rammenta che l'art. 52, comma 2, della Costituzione, secondo il quale "Il servizio militare è obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge", non ne consente l'espressa abolizione ) e potrà essere ripristinato, insieme ad altre forme di reclutamento obbligatorio, solo in determinate circostanze e cioè in caso di deliberazione dello stato di guerra o di gravi crisi internazionali in cui sia coinvolta l'Italia. Una non meno importante precisazione riguarda il fatto che la professionalizzazione delle forze armate non deve far pensare al "posto fisso" per tutto il personale militare. Accanto a coloro che avranno un rapporto di lavoro stabile, infatti, ci sarà un'aliquota con un rapporto "precario", a tempo determinato, e solo una parte di essa potrà beneficiare della trasformazione in un rapporto a tempo indeterminato.

La terza questione - collegata alla precedente - attiene alla previsione di specifici incentivi utili a rendere appetibile l'arruolamento dei volontari. Si tratta di varie misure che vanno dalla formazione, alla qualità della vita e all'outplacement : ricordiamo, ad esempio, la possibilità di riconoscere valore di crediti formativi ad alcune attività svolte dal personale volontario durante il servizio militare oppure la creazione di una struttura - non ancora avvenuta - all'interno del Ministero della difesa, avente il compito di stipulare apposite convenzioni con i datori di lavoro pubblici e privati a favore dei volontari congedati senza demerito.

La quarta si riferisce ad un argomento non meno rivoluzionario e cioè alla riduzione dell'organico delle forze armate da 270 mila a 190 mila unità.

L'ultima questione afferisce all'individuazione di misure di varia natura per elevare i livelli di efficacia ed efficienza.

Venendo al decreto legislativo appena emanato(4) è opportuno chiarire che esso, come si evince dalla tabella 1, è solo uno della serie di provvedimenti che devono essere emanati in base alla legge n. 331/2000, ma non v'è dubbio che rappresenti l'elemento portante di tutta l'architettura.

Il decreto sarà analizzato esaminando i tre aspetti fondamentali che sono in esso disciplinati(5) e cioè:

• la sospensione ed il regime transitorio del servizio militare di leva;

• gli organici delle forze armate, esclusi l'Arma dei carabinieri, la Guardia di finanza e le Capitanerie di porto (Guardia costiera) della Marina militare;

• gli aspetti ordinativi.

2. Disposizioni riguardanti la sopsensione del servizio militare di leva ed il relativo periodo transitorio

I ragazzi nati nel 1985 saranno gli ultimi ad essere interessati al servizio militare di leva che sarà sospeso dal 1° gennaio 2007(6) e potrà essere ripristinato, con decreto del Presidente della Repubblica, solo in caso di deliberazione dello stato di guerra(7) o del verificarsi di una grave crisi internazionale in cui l'Italia sia coinvolta(8).

Nel frattempo il servizio di leva sarà svolto tenendo conto di alcune innovazioni introdotte dal decreto, che riguardano principalmente tre aspetti: la gestione dei contingenti dei militari di leva, i motivi che danno diritto al rinvio, al ritardo e alla dispensa e, infine, le misure di natura assistenziale. In relazione alla prima questione, si evidenzia:

• la gestione unitaria dei coscritti (fino ad oggi la Marina ha gestito autonomamente i propri iscritti di leva), secondo i criteri che saranno stabiliti in un apposito decreto ministeriale(9);

• il reclutamento prioritario di coloro che risiedono entro 100 chilometri dal reparto da assegnare e che abbiano particolari caratteristiche psico-fisiche, culturali o di mestiere - individuati con il medesimo decreto ministeriale di cui sopra - determinate con riferimento agli incarichi da ricoprire(10);

• la quantificazione dei contingenti autorizzati a prestare il servizio di leva nell'Arma dei carabinieri, nella Polizia di Stato, nel Corpo della Guardia di finanza, nel Corpo della polizia penitenziaria e nel Corpo nazionale dei Vigili del fuoco - fatte salve le esigenze dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica - che, dal 1° gennaio 2003, sarà determinata con decreto del Ministro della difesa(11).

Per quanto riguarda il secondo aspetto, e cioè i motivi che danno diritto al rinvio, al ritardo e alla dispensa dal servizio militare di leva, è stato modificato il decreto legislativo 30 dicembre 1997, n. 504, che ne costituisce la normativa di riferimento(12). In particolare:

• per il ritardo per motivi di studio degli studenti universitari - a partire dal 2004 - sono previste condizioni più gravose (in sostanza occorre sostenere un maggior numero di esami);

• per la dispensa dalla ferma di leva:
  . viene ampliata l'applicabilità di due cause già esistenti che riguardano il giovane che è responsabile diretto della conduzione di impresa(13) e coloro che siano stati vittime del reato di sequestro di persona(14);
  . vengono aggiunte altre due cause ex novo che riguardano l'ipotesi di coloro che siano titolari di una borsa di studio o di un assegno di ricerca per laureati, della durata di almeno un anno(15), e di coloro che conseguano la maturità presso le scuole militari delle Forze Armate(16).

L'ultimo aspetto riguarda le misure di natura assistenziale emanate a favore dei militari di leva e cioè:

• il rimborso dei viaggi per i luoghi di residenza per coloro che non è stato possibile assegnare a reparti ubicati entro 100 chilometri(17);

• le iniziative che il Ministro della difesa, di concerto con quello dei trasporti e della navigazione, assumerà per agevolare l'uso di trasporti pubblici(18).

3. Disposizioni riguardanti gli organici

Queste disposizioni fanno riferimento, da un lato, alla riduzione e all'assestamento degli organici e, dall'altro, al problema della gestione degli esuberi di personale.

a. Disciplina dei volumi organici

Entro il 1° gennaio 2007, l'Esercito, la Marina e l'Aeronautica dovranno complessivamente ridursi a 190 mila unità.

Il decreto stabilisce anche, per ciascuna forza armata, il rispettivo organico, suddiviso per categoria (ufficiali, sottufficiali e volontari di truppa), fissando il termine del 1° gennaio 2021 - e cioè concedendo altri 14 anni - per l'adeguamento a tale ripartizione(19).

Tuttavia, con decreto del Ministro della difesa(21) - senza oneri aggiuntivi e fermi restando gli organici stabiliti per ogni forza armata - possono essere modificate le dotazioni organiche delle singole categorie, in relazione alle effettive esigenze funzionali da soddisfare(22).

La distribuzione delle risorse umane tra le forze armate è rappresentata con il grafico seguente.

Durante questo periodo transitorio le dotazioni organiche saranno determinate con un decreto ministeriale annuale(23) con le seguenti eccezioni:

• per gli ufficiali, fino al 2005, le dotazioni organiche saranno definite con un diverso decreto ministeriale annuale(24) previsto dalla vigente disciplina del reclutamento, stato giuridico e avanzamento degli ufficiali(25);

• per i sottufficiali, per gli anni 2001 e 2002, le dotazioni organiche sono definite dalla tabella B allegata al decreto in esame(26);

• per i volontari di truppa, per il biennio 2001 - 2002, le dotazioni organiche sono fissate dall'art. 5 del decreto che, tra l'altro, stabilisce che ai fini dell'emanazione del decreto annuale le vacanze organiche dei volontari in servizio permanente possono essere utilizzate per i volontari in ferma o rafferma.

Per inciso si precisa che le procedure di reclutamento dei volontari di truppa avverranno in deroga a quanto previsto per le assunzioni di personale nel comparto pubblico (programmazioni triennali, rispetto di determinate percentuali annuali di riduzione del personale da assumere, preventiva autorizzazione del Consiglio dei Ministri, ecc.(27)).

b. Gestione degli esuberi di personale

Da quanto detto è evidente che fino al 31 dicembre 2020, e cioè fino a quando si dovranno raggiungere gli organici definitivi, ci saranno ogni anno dei "tagli" di personale nelle categorie in sovraorganico (ufficiali e sottufficiali). Una parte delle eccedenze sarà assorbita dai collocamenti in congedo, volontari o per limiti di età, mentre per gli altri casi, limitatamente al personale in servizio permanente, sono previste due specifiche misure e cioè:

• transito di aliquote di personale - individuate in base a criteri stabiliti con decreto del Ministro della difesa - nei ruoli del personale civile dell'Amministrazione della Difesa o di altre amministrazioni pubbliche, nei limiti delle loro dotazioni organiche e nel rispetto della normativa vigente in materia di assunzioni, secondo modalità che saranno definite in un apposito decreto del Presidente della Repubblica o del Ministro della Funzione pubblica se si tratta di enti pubblici economici(28). In ogni caso non è previsto questo transito per il personale sottoposto a una ferma obbligatoria;

• collocamento in ausiliaria, a domanda, del personale ritenuto eccedente - in base ai criteri contenuti nel medesimo decreto del Ministro della difesa di cui sopra - che non sia transitato in altre amministrazioni e, dal 1° gennaio 2004, anche del personale con meno di cinque anni dai limiti massimi di età. Nel caso in cui le domande fossero insufficienti si procederà d'autorità dando la precedenza alla maggiore età e, a parità di età, alla minore anzianità di grado mentre, se le domande saranno superiori alle esigenze, in caso di parità di età, verrà data la precedenza al più anziano di grado. Questo tipo di collocamento in ausiliaria è equiparato a tutti gli effetti a quello previsto per il raggiungimento dei limiti massimi di età e ad esso si applica la disciplina per il reimpiego nell'ambito del comune o della provincia di residenza(29).

4. Disposizioni riguardanti gli aspetti ordinativi

Sotto il profilo ordinativo le norme da esaminare riguardano gli ufficiali ausiliari e i volontari di truppa in ferma e rafferma.

a. Gli ufficiali ausiliari (30)

La nuova categoria degli ufficiali ausiliari dell'Esercito, della Marina, dell'Aeronautica, dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza, il cui numero massimo da immettere annualmente in servizio è fissato con legge di bilancio, comprende:

• gli ufficiali di complemento, anche piloti(31). Gli ufficiali in servizio di prima nomina possono essere reclutati fino al 2006, e cioè fino alla sospensione della leva, o in caso di suo ripristino(32); È interessante evidenziare che è stata confermata anche la figura dell'ufficiale di complemento prevista dall'art. 4 del regio decreto 16 maggio 1932, n. 819, in base al quale possono essere nominati - direttamente dal grado di tenente a quello, addirittura, di tenente colonnello - i cittadini italiani in possesso di spiccata professionalità che diano ampio affidamento di prestare opera proficua nelle forze armate(33);

• gli ufficiali in ferma prefissata o in rafferma(34). Essi possono essere reclutati - solo per fronteggiare specifiche esigenze - tra coloro che non abbiano superato il 38° anno di età (32 per l'Arma dei Carabinieri e per il Corpo della Guardia di Finanza), che siano in possesso di determinati requisiti e abbiano superato i relativi concorsi indicati in apposito decreto del Ministro della difesa(35). Ad essi si applicano le norme sullo stato giuridico previste per gli ufficiali di complemento. Questa nuova figura - che sarà introdotta a partire dal 1° gennaio 2003 - avrà una durata di 18 mesi compreso il periodo di formazione, con la possibilità di un'ulteriore ferma annuale e di concorrere per il reclutamento degli ufficiali del ruolo speciale;

• gli ufficiali delle forze di completamento (36). Anche questa nuova categoria di ufficiali serve a fronteggiare specifiche esigenze delle singole forze armate ed è reclutata tra gli ufficiali di complemento, o in ferma prefissata, richiamati consensualmente per la ferma di un anno: è prevista la possibilità di essere raffermati, anche in questo caso, per un altro anno e di concorrere per il reclutamento degli ufficiali del ruolo normale a nomina diretta e del ruolo speciale. Con decreto del Ministro della difesa(37) sono stabiliti le aliquote di ufficiali da richiamare e i requisiti richiesti per l'esercizio delle mansioni da assegnare. Ai predetti ufficiali si applicano le norme sullo stato giuridico previste per gli ufficiali del servizio permanente.

Per gli ufficiali ausiliari è previsto che(38):

• sia conservato il posto di lavoro eventualmente posseduto in precedenza;

• nei pubblici concorsi, i periodi di servizio svolti siano valutati con un punteggio incrementale non inferiore a quello attribuito ai servizi prestati negli impieghi civili pubblici;

• sia attribuita, sempreché siano stati congedati senza demerito, la riserva fino all'80% dei posti annualmente disponibili nei concorsi per il reclutamento di ufficiali del ruolo normale a nomina diretta o, per gli ufficiali ausiliari dell'Arma dei carabinieri, del ruolo tecnico logistico(39);

• siano estesi - anche in questo caso a condizione che siano stati congedati senza demerito - i particolari benefici previsti per i volontari di truppa dall'art. 17 del decreto, riguardanti il reinserimento nel mondo del lavoro, la formazione professionale, i crediti formativi presso le università, che vedremo più approfonditamente in seguito;

• siano armonizzati i trattamenti economici con quelli previsti, a seconda dei casi, per gli ufficiali in servizio permanente e di complemento;

b. I volontari di truppa in ferma e in rafferma(40)

Gli attuali volontari dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, in ferma breve (triennale) e in ferma annuale(41), saranno sostituiti da volontari in ferma prefissata quinquennale e annuale(42).

In particolare, dal 1° gennaio 2002, sarà istituita la figura del volontario di truppa in ferma prefissata della durata di 5 anni, con la possibilità di due ulteriori rafferme biennali. A questo volontario, che può essere utilizzato anche all'estero, si applicheranno il trattamento economico dei volontari in ferma breve e le norme relative allo stato giuridico e all'avanzamento dei volontari in servizio permanente, in quanto applicabili.

Dal 1° gennaio 2006 - e cioè da quando sarà sospesa la leva - saranno invece i volontari in ferma annuale ad essere sostituiti dai volontari in ferma prefissata di un anno che, tra l'altro, avranno facilitazioni - che saranno indicate da un decreto del Ministro della difesa - per l'accesso alla ferma quinquennale(43).

Sono inoltre previste varie misure che riguardano la qualità della vita, la formazione e il reinserimento nel mondo del lavoro di questi volontari, come ad esempio:

• la fornitura gratuita delle mense e degli alloggi collettivi di servizio;

• maggiori facilitazioni per la concessione di licenze e permessi, compresi quelli per motivi di studio(44);

• la possibilità, da parte delle Università, di riconoscere crediti formativi per determinate attività svolte dai volontari durante il servizio(45);

• un'applicazione "agevolata", per i volontari congedati senza demerito, della normativa generale relativa all'incentivazione della occupazione e dell'imprenditorialità(46);

• la stipula di apposite convenzioni per favorire la formazione professionale e il collocamento nel mondo del lavoro dei volontari congedati(47);

• le riserve di posti nelle forze di polizia, nel Corpo militare della Croce Rossa, nel Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, nei Corpi di polizia municipale e provinciale, nei ruoli civili del personale non dirigente del Ministero della difesa e negli impieghi civili delle pubbliche amministrazioni, secondo le modalità che saranno fissate da appositi regolamenti(48).

L'intera situazione è riepilogata nella tabella 2.

5. Conclusioni

Il decreto n. 215/2001 disciplina anche una serie di altri aspetti. In relazione agli scopi che si prefigge questo lavoro, appare opportuno limitarsi a fare cenno solo ad alcune modifiche introdotte nella normativa sul reclutamento, lo stato giuridico e l'avanzamento degli ufficiali(49). In particolare:

• le ufficiali a nomina diretta(50), che a causa della gravidanza non possano frequentare il corso formativo, sono rinviate a quello successivo e, se lo superano, assumono comunque l'anzianità del corso di appartenenza;

• possono essere reclutati per il ruolo speciale anche gli ufficiali inferiori di complemento richiamati e gli ufficiali in ferma prefissata che abbiano già svolto un anno di servizio e, fino al 2005, anche gli ufficiali in servizio di prima nomina;

• per il reclutamento degli ufficiali del ruolo normale, ogni forza armata può riservare al proprio personale fino al 30 per cento dei posti nei concorsi per l'Accademia;

• per i tenenti dell'Esercito è stato ridotto da tre a due anni il periodo minimo di comando.

Oltre che da quanto abbiamo esaminato finora, un ulteriore segnale della complessità di questo decreto è desumibile dal quadro normativo da esso discendente, rappresentato dalla tabella 3.

In chiusura, desidero sottolineare che con il decreto n. 215/2001 sostanzialmente si conclude uno straordinario processo di trasformazione che ha interessato le forze armate in tutti i suoi aspetti.

In tempi estremamente brevi - praticamente nell'ultimo quinquennio - è stata infatti praticamente ridisegnata l'architettura e la composizione delle Forze Armate nonché la normativa riguardante il personale: si pensi, ad esempio, al nuovo assetto dei vertici militari, alla riforma strutturale delle forze armate, al riordino dell'Arma dei carabinieri, al reclutamento e alle carriere del personale militare, all'obiezione di coscienza e all'introduzione del servizio militare femminile. Forse è rimasto fuori da questa riforma globale solo il sistema della rappresentanza militare.

Ciò, senza alcun dubbio, provocherà cambiamenti radicali in campo organizzativo e, soprattutto, sotto l'aspetto culturale.

A mio modesto avviso, è proprio dalla capacità di risposta alle istanze connesse con quest'ultimo tipo di trasformazione - e cioè a quella culturale - che dipenderà il successo di questa formidabile sfida.

La specificità delle forze armate non risiede solo nei compiti che devono assolvere ma anche in un collante spirituale e valoriale che deve unire i suoi componenti. Deve bandirsi, quindi, ogni atteggiamento retorico o, peggio ancora, ipocrita e intraprendere un percorso moderno e trasparente di valorizzazione dell'uomo-soldato-professionista, in primo luogo attraverso l'ascolto delle sue esigenze e dei suoi bisogni materiali e immateriali e, successivamente, tramite la loro soddisfazione, secondo una politica coerente con le esigenze istituzionali.

È un impegno forte ma da cui non ci si può e non ci si deve sottrarre. Per dirla con uno dei principi fondamentali della Total Quality Management, "dalla mera erogazione di un servizio alla contestuale soddisfazione di bisogni istituzionali, organizzativi, collettivi e personali".

(*) - Tenente Colonnello dei Carabinieri, Comandante del Comando Provinciale di Chieti.
(1) - Intitolato "Disposizioni per disciplinare la trasformazione progressiva dello strumento militare in professionale, a norma dell'articolo 3, comma 1, della legge 14 novembre 2000, n. 331", pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale - Supplemento ordinario - n. 133 dell'11 giugno 2001, e che nel presente lavoro sarà indicato genericamente come il decreto.
(2) - Si veda G. Nucci, "Le forze armate professionali", su Rassegna dell'Arma dei carabinieri, n. 1/2001.
(3) - Il termine massimo è di otto anni dall'entrata in vigore della legge n. 331/2000, in quanto l'art. 3, comma 1, indica il termine di sette anni dall'entrata in vigore di un apposito decreto legislativo che deve essere emanato entro un anno dall'entrata in vigore della legge (si tratta del decreto oggetto di questo studio).
(4) - Previsto dall'art. 3, comma 1, della legge n. 331/2000.
(5) - Cfr. l'art. 1 del decreto.
(6) - Dal 2002 al 2006, con decreto del Ministro della Difesa, il contingente di leva sarà ripartito tra Esercito, Marina (comprese le Capitanerie di porto) e Aeronautica.
(7) - Art. 78 della Costituzione.
(8) - Cfr. l'art. 7 del decreto.
(9) - Cfr. l'art. 8, comma 1, del decreto.
(10) - Cfr. l'art. 8, comma 2, del decreto.
(11) - Di concerto con il Ministro dell'interno, con il Ministro della giustizia e con il Ministro delle finanze.
(12) - Cfr. l'art. 11 del decreto.
(13) - Cfr. gli artt. 9 e 10 del decreto.
(14) - La conduzione deve durare da almeno 1 anno (e non più 2 anni come era in precedenza previsto) e non è più esplicitata la condizione che con la partenza dell'interessato debbano venire a mancare "i presupposti fondamentali per la funzionalità tecnico-amministrativa dell'azienda".
(15) - Elimina la precedente condizione secondo la quale gli interessati dovevano essere stati privati della libertà personale o psichica per almeno 60 giorni.
(16) - O di un dottorato di ricerca, a condizione che frequentino effettivamente i relativi corsi e superino gli esami previsti.
(17) - La Scuola militare Nunziatella di Napoli, la scuola militare Teuliè di Milano e la scuola militare Morosini di Venezia.
(18) - Cfr. l'art. 8, comma 3, del decreto, che estende il beneficio anche ai volontari in ferma annuale.
(19) - Cfr. l'art. 8, comma 4, del decreto.
(20) - Cfr. l'art. 2 del decreto e la tabella A annessa, su Rassegna n. 1/2001, già cit.
(21) - Di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica.
(22) - Cfr. l'art. 29, comma 1, del decreto.
(23) - Adottato di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro per la funzione pubblica.
(24) - Cfr. l'art. 3 del decreto.
(25) - Cfr. l'art. 60, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1997, n. 490, e successive modificazioni.
(26) - Cfr. l'art. 4 del decreto.
(27) - Cfr. l'art. 29, comma 2, del decreto. Si veda anche l'art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449.
(28) - Cfr. l'art. 6, commi 1 e 2, del decreto.
(29) - Vedi il decreto legislativo 30 dicembre 1997, n. 498.
(30) - Cfr. l'art. 21 del decreto.
(31) - In servizio di prima nomina e in ferma o rafferma biennale, anche in congedo. Sono compresi anche gli ufficiali piloti di complemento dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica.
(32) - Cfr. l'art. 22 del decreto.
(33) - Cfr. l'art. 25, comma 6, del decreto.
(34) - Cfr. gli artt. 23 e 24 del decreto.
(35) - Ovvero del Ministro delle finanze per il Corpo della Guardia di finanza.
(36) - Cfr. l'art. 25 del decreto.
(37) - Ovvero del Ministro delle finanze per il Corpo della Guardia di finanza.
(38) - Cfr. l'art. 26 del decreto.
(39) - E cioè per il concorso, riservato a laureati, per la nomina a tenente.
(40) - Cfr. l'art. 12 del decreto.
(41) - Previsti dall'art. 2, comma 4 bis, del decreto legge 21 aprile 1999, n. 110, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 giugno 1999, n. 186.
(42) - Per questi ultimi il limite massimo di età è elevato a 25 anni (art. 19 del decreto).
(43) - Cfr. l'art. 12, comma 6, del decreto.
(44) - Cfr. gli artt. 13 e 14 del decreto.
(45) - Cfr. l'art. 17, comma 5, del decreto.
(46) - Cfr. l'art. 17, comma 2, del decreto.
(47) - Cfr. l'art. 17, comma 3, del decreto.
(48) - Cfr. l'art. 18, commi 1, 3, 4, 5 e 6, del decreto.
(49) - Cfr. gli artt. 20 e 27 del decreto.
(50) - E cioè reclutate con concorsi riservati a laureati.