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11 maggio
Dott. Alberto
Perduca
L'Ufficio Europeo per la Lotta Anti
Frode: una risposta comunitaria al problema della frode ai danni
del bilancio dell'Unione
Avv. Carocci, Generale Curatoli,
ringrazio anche a nome del Direttore Generale dell'OLAF, il dott.
Brüner per l'invito e la partecipazione. Personalmente sono molto
onorato di prendere la parola in questa sede prestigiosa dell'Arma
dei Carabinieri con cui, nel mio precedente lavoro di magistrato di
procura ho avuto occasione di lavorare e di vivere momenti intensi
e importanti.
Vengo al tema del mio intervento: l'OLAF, una risposta comunitaria
al problema della frode ai danni del bilancio dell'UE. Trovo
particolarmente felice questo titolo, me ne rallegro perché cattura
un'idea: l'idea che per il contrasto alla frode al bilancio
comunitario non c'è una sola risposta, ma esistono più risposte sul
piano della prevenzione normativa ed amministrativa, della
repressione giudiziaria, del recupero delle somme indebitamente
percepite ed eluse.
Non c'è quindi, una sola risposta sul piano nazionale ma, bensì un
intersecarsi di risposte tra interventi statuali nazionali e
interventi comunitari. Bene ha detto il Ministro Alemanno che, nel
contrasto alle frodi al bilancio comunitario, bisogna mettere in
campo la forza della legalità dello Stato e la forza della legalità
dell'UE. La frode al bilancio comunitario è estremamente complessa
e rispetto ad essa, quantomeno nelle sue manifestazioni più gravi,
nessuno Stato, per quanto ben organizzato e per quanto ben
attrezzato è in grado di dare una risposta sufficiente.
Il bilancio comunitario è in realtà importante, direi imponente,
siamo nell'ordine di 100 miliardi di euro all'anno. Il bilancio
comunitario non è un elemento accessorio dell'UE, ma un elemento di
sistema. Proviamo a immaginare l'UE senza una parte cospicua di
questo bilancio comunitario, intorno al 50%, destinato a
sovvenzionare e sostenere la PAC. Avremmo davvero difficoltà ad
immaginare quest'organizzazione sovrannazionale e complessa senza
il bilancio comunitario.
Il bilancio comunitario non è solo elemento di sistema, è un bene
comune, è un bene alimentato dalle risorse di tutti gli Stati e di
tutti i cittadini ed è un bene destinato a soddisfare interessi
comuni.
Sul piano del fenomeno criminale, le frodi al bilancio della
Comunità, presentano poi alcune caratteristiche che le rendono
assolutamente un approccio comune. Siamo tra addetti ai lavori, non
mi dilungo, voglio soltanto citare la crescente dimensione
transnazionale delle frodi, la capacità di mimetizzarsi all'interno
di transazioni apparentemente lecite e la potenzialità diffusiva di
taluni fenomeni di frode tra i quali intendo citarne uno ad
esempio: il contrabbando di sigarette.
Siamo stati per anni abituati all'idea che il contrabbando di
sigarette fosse un fenomeno del sud dell'Europa, legato a
condizioni di sviluppo non sufficienti, di certe realtà sociali, di
arretratezza sociale. Scopriamo che, a seguito di molti fattori,
questo fenomeno ormai non è più centrale nell'economia del crimine
del nostro paese che certamente non presenta gli stessi problemi di
sviluppo non accelerato o d'arretratezza sociale. Quindi, c'è una
capacità del fenomeno delle frodi di attecchire anche in ambiti
diversi da quelli d'origine.
Vi è poi una forte incidenza del fenomeno delle frodi sul regolare
flusso delle entrate e uscite del bilancio comunitario. Non
sappiamo, nessuno sa quanto sia forte questo impatto. Come tutti i
fenomeni criminali, anche la frode comunitaria beneficia di quel
vantaggio che si chiama cifra oscura. Sappiamo quante frodi sono
scoperte, ovviamente non quante frodi sono commesse. Sulla base
delle indicazioni che provengono dai risultati investigativi,
possiamo dire che vi è un forte impatto negativo sul bilancio
comunitario.
Già il collega Barbe ha accennato su alcune iniziative adottate
nell'ambito dell'UE. Direi che essenzialmente sono due le leve che
sono utilizzate per dare una risposta unitaria, sinergica, tra il
livello di risposte comunitarie a partire dagli anni 90.
Vi è una leva costituita dalle iniziative volte alla creazione di
un corpus di norme comuni omogenee o convergenti all'interno
dell'UE e mi riferisco al pacchetto della convenzione protezione
interessi finanziari ed i protocolli aggiunti, il cui scopo è stato
quello di costruire una incriminazione il più possibile comune
all'interno di tutto il territorio comunitario per evitare sacche
di impunità, zone di risposta debole. Mi richiamo anche ad
iniziative adottate nell'ambito del diritto comunitario per creare
un sistema di diritto sanzionatorio amministrativo, una nozione
comune di irregolarità che aggrediscono il bilancio comunitario ed
infine, un catalogo di sanzioni sul piano finanziario come risposta
di queste irregolarità.
La seconda leva, ed è quella che più si avvicina al tema
assegnatomi, è quella che vede sviluppare all'interno dell'UE,
all'interno delle istituzioni comunitarie, strutture operative
antifrode. Il fenomeno lo possiamo iniziare a cogliere all'inizio
degli anni '80 allorché viene istituito all'interno della
Commissione l'Unità di Coordinamento di Lotta Antifrode, UCLAF, che
ha inizialmente, come lo stesso titolo indica, soprattutto una
funzione di coordinamento interno tra le diverse Direzioni Generali
della Commissione incaricate di erogare fondi Comunitari.
Successivamente, questa funzione di coordinamento si estendeva,
direi secondo prassi, nei rapporti con le Autorità dei Paesi
membri. Il salto di qualità avviene nel 1999 quando sul piano
comunitario e della legislazione comunitaria avviene qualcosa di
simile, a cui noi in Italia, ma credo non solo in Italia, siamo
abituati, interessando, infatti, la sfera sociale, economica ed
istituzionale delle situazioni di crisi. In queste ultime si
registrano dei passi in vanti, accelerazioni nella legislazione e
qualcosa di simile avviene anche in ambito comunitario. Nel 1999 la
Commissione Europea, viene lambita da scandali, sospetti di
scandali e di favoritismi. Sotto la potente pressione e sotto il
forte impulso del Parlamento europeo viene così istituito
l'OLAF
con un suo Regolamento principale che è il Reg. (CE)
1073/1999.
In forza di questo regolamento e di altre fonti normative,
all'ufficio in questione vengono conferiti essenzialmente due
compiti, rendendo pertanto duplice la sua competenza: ha poteri
investigativi nei confronti degli operatori economici, sospettati
di irregolarità e frodi al bilancio comunitario da un lato e,
dall'altro, poteri di inchiesta nei confronti dei funzionari delle
istituzioni comunitarie per fatti di frode, corruzione e di gravi
inadempienze professionali.
All'origine del regolamento istitutivo dell'OLAF vi è l'intuizione
della Commissione Europea, che il successo dei frodatori è da
attribuire non solo alla loro organizzazione, a volte anche
particolarmente fantasiosa, ma anche al fatto che è possibile che
sul piano delle Amministrazioni Nazionali e comunitarie vi sia un
rispetto debole, un controllo non sufficientemente attenuto e in
taluni casi patologici, con la compiacenza anche di pubblici
funzionari. Di qui la necessità di creare un servizio investigativo
che avesse un duplice compito: indagare sugli operatori sospetti di
frode e, nel frattempo, indagare anche nei confronti di funzionari
sospettati di comportamenti non regolari o addirittura
criminali.
L'OLAF, è facile definirlo per quello che non è, forse più
complicato definirlo per quello che è. E' facile dire che l'OLAF
non è un'autorità giudiziaria, non ha alcun potere in qualche modo
assimilabile non solo all'autorità conferita ai giudici, ma neppure
ai pubblici ministeri. Non ha funzioni di giurisdizione, non ha
funzione d'esercizio dell'azione penale. L'OLAF non è neppure
un'autorità di polizia comunitaria, siamo ben lontani da una
configurazione che in qualche modo possa ricondurre l'OLAF a una
struttura investigativa di tipo federale come viene riconosciuta in
altri ordinamenti. L'OLAF è un servizio amministrativo d'inchiesta.
Limitati sono i suoi poteri, quali il controllo presso gli
operatori economici, il controllo nei confronti della
documentazione, dei prodotti, dei manufatti, delle merci, facoltà
d'audizione delle persone informate sui fatti e, per quanto
riguarda le inchieste nei confronti dei pubblici funzionari
comunitari, il potere d'accesso ai locali delle istituzioni e di
acquisizione della documentazione ivi presente senza preavviso e
senza alcuna forma di autorizzazione. Se questi sono i poteri,
certamente inferiori a quelli riconosciuti normalmente nelle
tradizioni nazionali a qualsiasi forza di polizia, vi è un elemento
di particolare importanza che costituisce un elemento forte delle
competenze dell'OLAF che è quello di avere una competenza
comunitaria. L'OLAF può, ai fini delle proprie indagini, aver
accesso presso gli operatori economici in ogni luogo del territorio
comunitario. Le frontiere non esistono, ci troviamo di fronte ad
uno spazio omogeneo all'interno del quale l'OLAF può operare. In
forza di accordi bilaterali e multilaterali tra l'UE e paesi terzi
questo poteri di accesso e controllo possono travalicare i
territori dell'Unione. Anche una lettura affrettata, rapida del
Regolamento 1073 del 1999 ci illumina su una sorta di
contraddizione e di asimmetria. L'OLAF è un ufficio investigativo
comunitario amministrativo, i suoi poteri non vanno al di la della
sfera amministrativa, ma, testualmente questo ufficio, per la
volontà del legislatore comunitario è chiamato a lottare, ad
occuparsi di fatti di frode e di corruzione, fatti che noi sappiamo
hanno un evidente rilievo criminale. Siamo nel pieno di un lento
processo di costruzione, talora contraddittorio, fino ad oggi in
movimento, dell'UE come organo soprannazionale. Ci troviamo,
pertanto, di fronte ad un organo amministrativo che è chiamato
anche ad occuparsi di fatti di rilievo criminale ovviamente con
strumenti di indagine amministrativa. Che significato può avere
questa contraddizione, questa simmetria? Credo uno immediato. Se
l'OLAF vuole eseguire, com'è suo dovere, il mandato conferito dal
legislatore e dalle istituzioni comunitarie deve avere
assolutamente come partner, e direi come partner privilegiati,
quelle autorità che sul piano nazionale hanno come compito
istituzionale quello di lottare contro i fenomeni criminali, vale a
dire le forze di polizia e le autorità giudiziarie. E non a caso
nel regolamento vi sono alcune indicazioni che tendono a favorire
questo rapporto di partenariato che ritengo primario, certamente
non esclusivo ma importante. Mi richiamo alle disposizioni che
prevedono la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie
ogni qual volta l'OLAF si imbatta in elementi concernenti fatti
suscettibili di rilievo penale. Il regolamento 1073 introduce una
sorta di meccanismo abbastanza simile alla trasmissione del
rapporto il cui obbligo incombe, almeno in alcuni ordinamenti, alle
forze di polizia rispetto alle autorità giudiziarie. Vi è poi
un'altra disposizione, interessante da un punto di vista giuridico
che evidenzia da parte del legislatore comunitario un'attenzione
particolare affinché l'OLAF faccia parte anche del circuito delle
forze di polizia, dell'autorità giudiziaria, ed è la disposizione
che prevede che i rapporti conclusivi delle indagini dell'OLAF
possano, a certe condizioni, essere ammessi come prove nell'ambito
delle procedure giudiziarie nazionali. Naturalmente la realtà è più
complessa, è più complicata di quella già di per se articolata
prevista dal legislatore comunitario, e nel corso degli anni,
l'OLAF, oltre a svolgere un'attività di inchiesta, a funzionare
come servizio di indagine amministrativa, secondo quanto
disciplinato espressamente dal Reg. 1073, è venuto nei fatti, e
questo fa anche parte di esperienze delle istituzioni create
all'interno dell'UE per contrastare le forme di devianza, forme di
criminalità. E' venuto ad assumere anche un ruolo di struttura di
assistenza, di sostegno, di coordinamento, di collaborazione, ogni
parola ha un significato diverso, ma cerco di riassumere, nei
confronti delle autorità amministrative, doganali, di polizia,
autorità giudiziarie, alle prese nei singoli ordinamenti nazionali
con inchieste aventi ad oggetto fenomeno di frodi transnazionali.
L'esperienza ci mostra come, frequentemente, la scena della lotta
contro la frode sia piuttosto affollata. Noi abbiamo delle
situazioni in cui di fronte a fenomeni di frode transnazionale
gravi, per un certo periodo di tempo non c'è alcuna reazione da
parte degli apparati della legalità a livello nazionale, perché le
informazioni sono frammentarie, perché è difficile cogliere in
tempi rapidi, percepire la dimensione criminale del fenomeno. Con
il trascorrere del tempo tali apparati, ciascuno per conto suo, si
appropriano, cominciano ad interpretare e a reagire su pezzi
separati di quel fenomeno che solitamente sono collegati, ed il
risultato è molto spesso che la scena, del teatro per la lotta
contro la frode, sia affollato da più autorità. In alcuni paesi si
muovono i pubblici ministeri, in altri sono invece le forze di
polizia che iniziano le indagini preliminari, in altri paesi vi
sono degli accertamenti fatti dalle autorità doganali, in altri
ancora vi sono i servizi ispettivi, quali quelli per l'agricoltura,
sicché diventa indispensabile a fronte di questo dinamismo, di
questo sano attivismo da parte dei differenti attori della legalità
una qualche forma di coordinamento. Urge pertanto, un tavolo ove
riunirsi, scambiare le informazioni, eventualmente concertare,
nella misura del possibile, iniziative comuni proprio per
individuare le risorse disponibili nella lotta contro la
frode.
Direi che nei fatti l'OLAF è diventato anche questo, un tavolo
operativo dove ogni settimana nella sua sede a Bruxelles, dei
pubblici ministeri, ufficiali delle forze di polizia dei paesi
membri ed anche terzi, funzionari delle dogane e di altri servizi
amministrativi si ritrovano per scambiare le informazioni,
concordare iniziative comuni per combattere fenomeni che hanno
delle ramificazioni in diversi stati ma che presentano elementi di
connessione e quindi comuni.
Recentemente, e qui concludo, la Corte di Giustizia delle Comunità
Europee è intervenuta fissando principi particolarmente importanti
a proposito dell'attività dell'OLAF. Il caso verteva circa
l'efficacia vincolante di un'informativa trasmessa dall'OLAF ad
un'autorità giudiziaria nazionale che disponeva così una serie di
perquisizioni e sequestri nei confronti di un giornalista creando
sconcerto e clamore tra i media europei. Per tutta risposta, la
persona che si era ritenuta lesa nei propri diritti si rivolse ai
giudici comunitari per chiedere l'annullamento dell'informativa
trasmessa dall'OLAF all'autorità giudiziaria nazionale che, a sua
volta, aveva innescato l'indagine giudiziaria e quindi portato alla
perquisizione e ai sequestri di documenti. I giudici comunitari
intervennero stabilendo che l'informativa trasmessa dall'OLAF
all'autorità giudiziaria non aveva nessun valore vincolante e non
era in alcun modo assimilabile alla richiesta d'esercizio
dell'azione penale. L'autorità giudiziaria rimane, infatti,
assolutamente libera e autonoma nel valutare il peso e la
persuasività dell'informazione trasmessa. Aggiunge, inoltre la
Corte che le informative trasmesse dall'OLAF debbano essere tenute
in seria considerazione. Io credo che questa pronunziazione della
Corte costituisca per noi uno stimolo, abbiamo tutta l'intenzione
di lavorare al meglio perché le nostre informative, quindi i nostri
prodotti possano essere considerati e valutati il più seriamente
possibile. Grazie.
Dott. Alberto Perduca, Direttore Investigazioni e
Operazioni OLAF
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