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11-12/05/2005 >
11 maggio
Dott. Emmanuel
Barbe
Prospettive aperte dalla Costituzione
europea per il reato di frode in ambito unitario
Ringrazio molto il Signor Ministro e sono felice di essere qui alla
Scuola Ufficiali Carabinieri che rievoca in me il ricordo di quando
ho svolto il servizio militare come Ufficiale di Complemento della
Gendarmerie Nationale francese.
Preparando questa relazione mi sono chiesto se fossi la persona più
adatta a ragione innanzitutto della mia nazionalità. Sapete,
infatti, che in Francia si terrà il prossimo 29 maggio il
referendum per l'adozione della Costituzione Europea, referendum
che ha ancora un esito incerto.
Io, nel mio piccolo, vorrei cercare di dimostrare che questa
Costituzione, almeno per quanto riguarda il contrasto alla
criminalità, rappresenta un vero progresso e questo sarà l'oggetto
della mia relazione.
Come sapete, il reato di frode, più che altro di frode agli
interessi comunitari, riguarda innanzitutto le frodi agricole
perché il totale delle somme stanziate dalla Comunità è molto
appetibile.
Quindi, è chiaro che è un settore che necessita di una
armonizzazione penale, se non minimale, approfondita, perché
altrimenti la cooperazione è abbastanza difficile.
Quindi, qual è la situazione nel settore? Sappiamo che la
Commissione Europea, spinta anche dal Parlamento Europeo, sin
dall'entrata in vigore del Trattato di Maastritch si è subito posta
il problema di armonizzare il diritto penale europeo per il reato
il frode. E' in un certo senso, le due Istituzioni comunitarie sono
state lungimiranti perché hanno iniziato questi lavori molto
presto, quando erano disponibili i quattro pilastri dell'Unione.
Questo ha portato all'adozione di quattro convenzioni.
Esiste una convenzione TIPA del luglio '95 che ha definito la
frode agli interessi finanziari costringendo gli Stati membri a
prevedere, nelle proprie normative nazionali, il reato di frode,
ciò perché è inutile prevedere un reato se poi non sono previste le
pene.
Dopo questa convenzione c'è stato un primo protocollo sulla
corruzione nel settembre del 1996, poi un protocollo sulla
interpretazione della Corte di Giustizia e, quindi, un secondo
protocollo nel 1997 sul riciclaggio.
Quindi, un'attività intensa da parte del Consiglio dei Ministri
dell'Unione Europea. Tale attività è stata però svolta in un quadro
molto povero a causa degli strumenti a disposizione che erano le
convenzioni internazionali.
Ora, qual è il problema di queste convenzioni? Il primo è la
ratifica. Infatti, gli Stati europei sono molto bravi ad adottare
dei testi essenziali, solo che poi ci mettono parecchi anni per
adottarli. Ad esempio il primo protocollo è stato ratificato dopo
sei anni dalla presentazione, perché in genere gli stati membri lo
hanno ratificato insieme alla convenzione, mentre il secondo
protocollo non è entrato ancora in vigore.
Un secondo problema delle convezioni è che queste vanno modificate
per via della nuova costituzione e pertanto richiederanno un nuovo
iter per la ratifica. Ora, certo, se si tratta di diritto
sostanziale è meno grave perché io credo che come il buon vino, sia
necessario un periodo di maturazione. Se la legge penale cambia
spesso non acquista il valore morale necessario.
La Commissione Europea nella attuazione delle convenzioni svolge
un ruolo di mediatore per poi spingere gli Stati membri a fare
meglio di quello che vorrebbero fare.
Innanzitutto, in ambito penale, spesso, gli Stati non vogliono
cambiare il proprio diritto e in questo contesto la Commissione può
svolgere il ruolo di mediatore.
Altra debolezza di questi strumenti, le convezioni, è che sono
stati adottati alla unanimità, che vige nel terzo pilastro, e ciò
porta molto spesso a dei testi che sono complicati perché, gli
Stati membri, avendo il potere di porre un veto, perseguono la via
di non modificare il proprio diritto penale. Io ho fatto questo
lavoro a Bruxelles per cinque anni e le direttive erano sempre in
questo senso.
Quindi, questo porta a definizioni nel testo che sono spesso
estremamente vaghe. Vi rinvio a un articolo del secondo protocollo
sulla responsabilità delle persone giuridiche che dice che
eventualmente si potrà scegliere, ma se non lo si vuole fare non lo
si farà, dare sanzioni per le persone giuridiche. E' una norma
vincolante che prevede testi vincolanti. Invece, l'unanimità porta
a testi che non lo sono.
Adesso, cosa ci porta questa Costituzione? La Costituzione Europea
ha soppresso i pilastri dell'Unione Europea. Quindi, ormai, tutte
le politiche dell'UE vengono condotte solo con il diritto europeo
che è stato ripulito rispetto al passato e, quindi, si potranno
utilizzare gli strumenti tradizionali del diritto comunitario, vale
a dire il regolamento, che adesso si chiama legge europea, e la
legge quadro, che è la vecchia direttiva.
Quali sono i vantaggi? Se mi limito al diritto sostanziale, non si
potrà che utilizzare la legge quadro. C'è stato un momento nel
progetto, quando non era stata introdotta questa distinzione, che
apriva la possibilità di un codice penale europeo al quale il
giudice si sarebbe riferito direttamente. Visto che nel corso dei
lavori è sparita questa possibilità, ormai si potrà usare, per
l'armonizzazione delle leggi penali, solo l'equivalente
dell'attuale direttiva. Si è passati alla possibilità di utilizzare
questi strumenti con un compenso importante, dal mio punto di
vista, che è una riduzione notevole del campo di intervento della
Comunità e l'UE non potrà più intervenire per quello che è stato
chiamato Eurocrime. Significa che, siccome utilizziamo strumenti
più potenti, si è ridotto il campo possibile degli interventi
perché il controllo dell'attuazione sarà più forte e più che altro
un paese membro potrebbe vedersi imporre una norma penale che in
teoria non vorrebbe.
Tra questi Eurocrime non c'è il reato di frode, perché si è
previsto, in un altro paragrafo, che quando c'è una politica di
armonizzazione nell'ambito europeo, che è il caso della frode, che
ha inoltre un capitolo specifico nella costituzione europea, si può
procedere all'armonizzazione in materia penale, che tra l'altro, è
una vecchia rivendicazione della Commissione che ha sempre preteso
di poter fare diritto penale.
Un'altra conseguenza dell'abbandono dei pilastri è il voto con
maggioranza qualificata. Non ci dobbiamo però illudere troppo
perché la maggioranza qualificata a 25 stati è più o meno la
unanimità a 15 stati.
Vedo, comunque, che questo stimola le alleanze e il desiderio di
fare compromessi e dovrebbe portare a dei testi migliori
Abbiamo adesso questa bella convenzione, ma cosa si potrà fare? La
prima è che questi strumenti, se non si fa nulla, restano tali e
quali. Quindi, come si dice nel gergo bruxellese, bisogna procedere
a un riformattaggio, bisogna rinegoziare questi testi e farli tali
e quali e farne dei nuovi strumenti europei.
Nel caso della TIF probabilmente una legge quadro per riprendere
tutto ciò perché senza questo non può capitare nulla. Quindi,
questo sarà il primo sforzo da fare e credo che sarà importante
permettere un controllo vero. Sul contenuto, che cosa si potrebbe
migliorare? Io credo sinceramente che il reato di frode, quale
definito dalla convenzione non sia il peggiori testo che si sia
fatto, anzi credo abbia un contenuto abbastanza valido.
Ci sono due punti che possono essere migliorati: un primo è quello
che riguarda l'armonizzazione delle pene. Sapete che al giorno
d'oggi nella PIF si è inserito l'obbligo di penalizzare, con
sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive. Questo è un
contenuto molto spesso vuoto.
Innanzitutto, se non c'è controllo da parte della Corte,
semplicemente perché una contravvenzione è una sanzione penale, un
reato punito con 6 anni, ora, in alcuni strumenti che toccano gli
interessi finanziari dell'UE, penso all'euro, abbiamo introdotto
nella decisione quadro un'armonizzazione delle pene editali che è
stato molto discusso e contestato. Poi, è stato introdotto in altri
strumenti come sulla tratta di esseri umani, etc…
Io non credo che la pena editale sia di per se molto interessante.
I sistemi sono talmente differenti che non ha significato. Ma io
credo che si potrebbe, nella maggioranza qualificata, pervenire a
punire questi reati in modo che consentano delle indagini serie
perché sappiamo bene che la soglia delle pene editali nei nostri
sistemi condizionano la possibilità di fare perquisizioni,
intercettazioni infiltrazioni e quindi credo che questo dovrebbe
essere inserito nella convezione per poi poter dare luogo al
controllo migliorato. Vi ringrazio.
Dott. Emmanuel Barbe Magistrato di collegamento della
Francia in Italia |
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